I. Planteamiento
El 20 de diciembre de 2022, el Consejo de Ministros ha aprobado el anteproyecto de la Ley de Función Pública de la Administración del Estado. Esta norma, que forma parte de los compromisos del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (LA LEY 9394/2021), «constituye una oportunidad histórica, en tanto que permite sentar las bases de una reforma integral del empleo público en la Administración del Estado», según su exposición de motivos.
El anteproyecto de la Ley de Función Pública ofrece una gran ocasión para dotar de coherencia a un régimen disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado que, en los últimos tiempos, ha quedado afectado por diversa normativa.
El principio de seguridad jurídica exige, entre otras cosas, que la iniciativa normativa se ejerza de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión.
II. Breve descripción normativa de la situación actual del régimen disciplinario de los funcionarios de la AGE
El marco disciplinario de los funcionarios de la Administración General del Estado se encuentra regulado, esencialmente, en las siguientes normas:
- 1.- La Constitución (LA LEY 2500/1978) (LA LEY 2500/1978): artículos 9.3, 25.1, 25.3, 103.1 y 3.
- 2.- El Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16526/2015) (LA LEY 16526/2015): Título VII, Régimen Disciplinario.
- 3.- La Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) (LA LEY 15011/2015): artículos 23 a 31.
- 4.- La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LA LEY 15010/2015).
- 5.- El Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (LA LEY 55/1986) (LA LEY 55/1986).
Este último Real Decreto quedó afectado por la publicación y entrada en vigor de varias normas posteriores. Entre ellas, la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 3631/2007) (LA LEY 3631/2007), y el RDL 5/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16526/2015), que, entre otras cuestiones, ampliaron la regulación de las medidas provisionales e introdujeron novedades en el catálogo de faltas.
Por su parte, al no quedar excluido el régimen disciplinario de los funcionarios de la aplicación de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) por razón de la materia (DA 1ª.2), el procedimiento que debía seguirse para la imposición de sanciones regulado en el RRD, también debía adaptarse a las garantías establecidas en la LPACAP (LA LEY 15010/2015) y a los principios regulados en la LRJSP (LA LEY 15011/2015) (artículo 25.1).
Así las cosas, no resulta extraño que los operadores jurídicos se acerquen a esta materia con algo de desconcierto y resignación, sobre todo, por la falta de certeza que, en algunas cuestiones, ofrece la regulación actual.
La pluralidad normativa cercena la seguridad jurídica y da lugar a debates que han tenido que ser zanjados por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo a costa de largos litigios entre la Administración y los funcionarios.
Como muestra de lo anterior, cabe citar la Sentencia STS548/2017 de 30 Mar. 2017, Rec. 3300/2015 (LA LEY 22929/2017) (LA LEY 22929/2017), que fijó la siguiente doctrina legal:
«La aplicación de los artículos 7 y 8 del Reglamento de Régimen Disciplinario (…) aprobado por RD 33/1986, de 10 de enero (LA LEY 55/1986) para sancionar las faltas disciplinarias graves y leves en que incurran los empleados públicosno resulta contraria al principio de legalidad, sino que tal norma tiene la cobertura legal que resulta de la aplicación integradora de los artículos 94 apartado 3 º, 95 apartados 3 º y 4º, Disposición Derogatoria Única, apartado g) y Disposición Final Cuarta, apartado 3º de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 3631/2007), que mantienen en vigor el citado Reglamento hasta tanto se produzca el desarrollo legislativo en el ámbito de cada Administración Pública».
Pronto advierte el lector que, si la Ley 7/2007 (LA LEY 3631/2007) entró en vigor el día 13 de mayo de 2007, la legalidad de la potestad sancionadora de la Administración por faltas graves y leves estuvo siendo cuestionada por diversos órganos judiciales durante casi diez años. Y ello, como viene a reconocer la sentencia precitada, es en gran parte achacable a «una descuidada técnica legislativa» que generó confusión entre los juzgados y tribunales (FD. 7).
Junto a este debate, han surgido otros muchos como, por ejemplo, si en el procedimiento disciplinario resulta necesario dictar el pliego de cargos regulado en los artículos 35 y 36 del RRD. Sobre todo, si se tiene en cuenta que el artículo 64.3 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) configura el pliego de cargos como excepcional, precisando que únicamente debería dictarse cuando «no existan elementos suficientes para la calificación inicial de los hechos que motivan la incoación del procedimiento».
Por tanto, mientras el artículo 64.1 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) exige que el acuerdo de iniciación contenga al menos, entre otros datos, los hechos que motivan la incoación del procedimiento, el artículo 30 del RRD no exige que tales hechos se incorporen al acuerdo de iniciación. Lo pospone a la formulación de un pliego de cargos, que, a su vez, la LPACAP (LA LEY 15010/2015) configura como excepcional.
En fin, podrían citarse otras cuestiones controvertidas en el régimen disciplinario de los funcionarios, pero ése no es el objeto de esta breve reflexión.
III. De lege ferenda
El procedimiento disciplinario regulado en el RRD ha quedado afectado por diversas normas, entre ellas, la LPACAP (LA LEY 15010/2015) y la LRJSP (LA LEY 15011/2015). Ello dificulta su tramitación por la existencia de preceptos aparentemente contradictorios.
El artículo 138.2 del anteproyecto de la Ley de la Función Pública de la Administración del Estado vuelve a hacer una inquietante remisión: «El procedimiento disciplinario se determinará reglamentariamente» (otra norma más).
No parece que la disposición derogatoria única del anteproyecto de la ley de Función Pública vaya anticipar la certeza y seguridad jurídica necesarias en la aplicación de las normas del régimen disciplinario de los funcionarios.
Por todo ello, con el fin de evitar la dispersión normativa y alcanzar la seguridad jurídica que garantiza el artículo 9.3 de nuestra CE (LA LEY 2500/1978), sería deseable que el anteproyecto de la Ley de la Función Pública de la Administración del Estado incluyera, además de su contenido actual, la regulación completa del procedimiento disciplinario aplicable a sus funcionarios.