El Tribunal de Justicia de la Unión Europea ha dictado una sentencia, de fecha 19 de diciembre, Asunto C-292/11 (LA LEY 765/2023), donde interpreta la Directiva 2006/123/CE (LA LEY 12580/2006), relativa a los servicios en el mercado interior.
La petición de decisión prejudicial se presentó en el contexto de un litigio suscitado sobre el régimen aplicable a la impartición de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción.
Antecedentes
En 2014, la Dirección General de Tráfico anunció una licitación para conceder la gestión de cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos de los permisos de conducción, consistente en cinco lotes. Estos cursos estaban destinados a los conductores que hubieran perdido puntos de su permiso de conducción como consecuencia de infracciones de tráfico. El contrato objeto de dicha licitación adoptó la forma de un contrato de concesión de servicio público. A estos efectos, todo el territorio nacional, salvo Cataluña y el País Vasco, quedaba dividido en cinco zonas, a cada una de las cuales correspondía uno de los cinco lotes de la licitación. Al término del procedimiento, el adjudicatario seleccionado para cada uno de los lotes sería la única entidad habilitada para impartir dichos cursos en la zona geográfica correspondiente.
La Asociación para la Defensa de los Intereses Comunes de las Autoescuelas (AUDICA) interpuso inicialmente un recurso administrativo contra la convocatoria del concurso por considerar que la adjudicación de los cursos mediante contratos de concesión de servicio público era contraria a la libre prestación de servicios. Posteriormente, al ser desestimado este recurso, AUDICA interpuso ante la Audiencia Nacional un recurso contencioso administrativo en enero de 2015. En el procedimiento se personaron la Administración General y la la Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE) como partes demandadas; debe precisarse que la CNAE había participado en el procedimiento de licitación. El Ministerio Fiscal se sumó a la posición de AUDICA como parte. La sentencia de la Audiencia Nacional de 28 de noviembre de 2018 (LA LEY 216092/2018)estimó el recurso y anuló la resolución de 23 de enero de 2015 y la licitación en cuestión. Según dicho órgano jurisdiccional, aunque los cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción constituyen un servicio de interés económico general en el sentido del artículo 14 TFUE (LA LEY 6/1957), la obligación de otorgar una concesión de servicio público es desproporcionada y no puede justificarse. A su juicio, existen otras fórmulas que permitirían llegar al mismo resultado sin poner en entredicho la competencia entre los prestadores de servicios que podrían dedicarse a esa actividad.
La Administración General del Estado y la CNAE recurrieron entonces ante el Tribunal Supremo la sentencia de la Audiencia Nacional.
El Tribunal Supremo comparte las dudas expresadas ante él por el Ministerio Fiscal en cuanto a la compatibilidad con la Directiva relativa a los servicios en el mercado interior de la adjudicación de esos cursos mediante concesión de servicio público. No obstante, considera pertinente la alegación de la Administración General de que no es posible comparar, de manera efectiva, la formación inicial propuesta por las autoescuelas y esos cursos de sensibilización y reeducación vial. Según la Administración General, existe una diferencia cualitativa entre estos dos tipos de cursos: a diferencia de los cursos de sensibilización y reeducación vial, la formación inicial no se dirige a personas que han infringido las normas de circulación. Además, la obtención del permiso de conducción exige superar un examen que no gestionan las propias autoescuelas.
El Tribunal Supremo señala que, en virtud de la legislación española actual, las autoescuelas están sujetas a una mera autorización administrativa. Añade que, sin embargo, esta sujeción de las autoescuelas al control de la Administración no limita el acceso a la actividad ni el número de autoescuelas. A su juicio, si se admitiera la analogía entre la formación inicial y dichos cursos de sensibilización y reeducación vial, cabría preguntarse por qué razón el legislador español no ha sometido la impartición de estos cursos a un simple régimen de autorización administrativa, en lugar de caracterizarla como un servicio público que debe ejercerse por concesión.
Apreciación del Tribunal de Justicia
En su sentencia, en respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el Tribunal Supremo (LA LEY 22173/2021), el Tribunal de Justicia declara que la Directiva se opone a una normativa nacional con arreglo a la cual la adjudicación de los cursos de sensibilización y reeducación vial para recuperar puntos del permiso de conducción debe hacerse mediante concesión de servicio público, en la medida en que dicha normativa vaya más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo de interés general perseguido, que es mejorar la seguridad vial.
El Tribunal de Justicia señala que, de conformidad con la normativa controvertida, solo un concesionario está autorizado a impartir cursos de sensibilización y reeducación vial para la recuperación de puntos del permiso de conducción en cada una de las cinco zonas geográficas previamente delimitadas en todo el territorio nacional, con exclusión de Cataluña y del País Vasco. Una vez adjudicado el contrato, el concesionario ejerce un control exclusivo sobre la zona para la que es titular de una concesión de servicio público, sin que ningún otro prestador esté autorizado a prestar dichos servicios en esa zona.
El Tribunal de Justicia considera que la normativa española constituye a la vez un límite cuantitativo y un límite territorial en el sentido de la Directiva. Esta limitación a la libertad de establecimiento solo está autorizada si no es discriminatoria y si es necesaria y proporcionada.
El Tribunal de Justicia indica que la normativa española se aplica sin discriminación a todos los prestadores que deseen prestar el servicio de que se trata.
Por otra parte, la medida responde a una razón imperiosa de interés general que puede justificar restricciones a la libertad de establecimiento, ya que está destinada a mejorar la seguridad vial facilitando el acceso a los centros de formación a los conductores que hayan perdido puntos en su permiso de conducción.
Por lo que respecta a la proporcionalidad, el Tribunal de Justicia recuerda que una medida nacional que restringe la libertad de establecimiento en aras de un objetivo de interés general solo será admisible si es adecuada para garantizar la realización del objetivo perseguido y si no va más allá de lo necesario para alcanzarlo.
Aunque corresponde en última instancia al Tribunal Supremo apreciar los hechos del litigio que se sustancia ante él, el Tribunal de Justicia le hace algunas indicaciones con el fin de proporcionarle una respuesta útil.
En lo que atañe, por una parte, a la idoneidad de la medida para alcanzar el objetivo de mejorar la seguridad vial, el Tribunal de Justicia expone que de los datos aportados ante él se desprende que el objetivo de la medida es garantizar que haya al menos un operador encargado de ejercer la actividad de que se trata en cada una de las cinco zonas situadas en todo el territorio pertinente. Esta medida parece adecuada para alcanzar el objetivo perseguido, puesto que tiene por objeto garantizar el acceso de los conductores a centros de formación en todo el territorio pertinente, incluso en las zonas geográficamente aisladas o menos atractivas.
Por otra parte, en cuanto a si la medida controvertida va más allá de lo necesario para alcanzar el objetivo perseguido, el Tribunal de Justicia señala que dicha medida constituye una limitación importante a la libertad de establecimiento, ya que impone la división del territorio pertinente en cinco grandes zonas, en cada una de las cuales solo un prestador está autorizado a prestar el servicio de que se trata. El Tribunal de Justicia destaca que parece haber medidas menos restrictivas que permiten conseguir el objetivo perseguido. Además, tampoco cabe excluir que este objetivo pueda alcanzarse mediante un régimen de autorización administrativa, en lugar de recurrir a un servicio público que deba prestarse mediante concesión.
El Tribunal de Justicia avanza la posibilidad de que el Tribunal Supremo considere que la impartición de los cursos en cuestión constituye una tarea vinculada a un servicio de interés económico general. Así sería si se determina que el servicio controvertido se presta en ejecución de una tarea especial de interés público confiada al prestador por el Estado miembro en cuestión. En ese caso, el servicio estaría comprendido en una norma específica de la Directiva que no se opone a que una medida nacional imponga una limitación territorial, siempre que dicha limitación sea necesaria para que los prestadores del servicio de interés económico general de que se trate ejerzan su tarea en condiciones económicamente viables, y sea proporcionada a dicho ejercicio.
El Tribunal de Justicia expone que no cabe excluir que pueda demostrarse que una división del territorio pertinente en un mayor número de zonas geográficas que las cinco fijadas contribuiría a facilitar la prestación de los servicios controvertidos en zonas menos atractivas. Por lo tanto, la división territorial y el límite cuantitativo impuestos por una medida como la controvertida no parecen necesarios para llevar a cabo la tarea de que se trata en condiciones económicamente viables. No obstante, corresponde al Tribunal Supremo examinar y tener en cuenta el alcance exacto de las obligaciones de servicio público impuestas, en su caso, a los concesionarios de los cursos y considerar si un régimen menos restrictivo podría impedir que el servicio público en cuestión se ofreciera en condiciones económicamente viables.