Volver a página de inicio

I. Introducción. El fundamento de la condena en costas en el proceso contencioso-administrativo

Comenzaremos recordando la literalidad del artículo 139 LJCA (LA LEY 2689/1998), en su redacción vigente, tras la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre (LA LEY 19111/2011), y posteriormente, por la LO 7/2015, de 21 de julio (LA LEY 12048/2015):

«1 En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

2. En los recursos se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición.

3. En el recurso de casación se impondrán las costas de conformidad con lo previsto en el artículo 93.4.

4. La imposición de las costas podrá ser a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima.

5. Para la exacción de las costas impuestas a particulares, la Administración acreedora utilizará el procedimiento de apremio, en defecto de pago voluntario.

6. En ningún caso se impondrán las costas al Ministerio Fiscal.

7. Las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000)».

El precepto transcrito establece, así, como regla o criterio general el principio objetivo del vencimiento para la imposición de costas, si bien admite excepciones de no imposición de costas en los casos en que el tribunal aprecie y razone la concurrencia de serias dudas de hecho o de derecho. Además, en su apartado 4, atribuye a los Tribunales la facultad de limitar las costas a una parte o hasta una cifra máxima.

En relación con la excepción a la regla general del vencimiento para la imposición de costas, el Tribunal Supremo ha declarado (por todos, Autos de 5 de junio de 2012 —rec. 258/2012 (LA LEY 73324/2012)— y 5 de noviembre de 2015 —rec. 2446/2014 (LA LEY 163251/2015)—), que la expresión «serias dudas» demanda una aplicación restrictiva, pues para excluir la preceptiva condena en costas en los términos indicados por el artículo 139.1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), no basta que existan discrepancias sobre una determinada cuestión, de hecho o de derecho, sino que es preciso «que aquéllas revistan una entidad tal que justifique la exención».

Por otra parte, la regla general en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones es que cada parte abone las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Pero también esta regla general se excepciona en los términos contenidos en el párrafo segundo in fine del citado apartado 1, en cuyo caso, podrá el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, imponerlas a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso bien con mala fe o bien con temeridad.

Además de estas normas generales en materia de costas procesales, la LJCA (LA LEY 2689/1998) dedica otras disposiciones al pronunciamiento sobre las costas en supuestos concretos. Así, el artículo 61.5 LJCA (LA LEY 2689/1998) regula la aplicación de las normas de costas en los casos de extensión de efectos de las pruebas periciales a los procedimientos conexos, el artículo 74.6 LJCA (LA LEY 2689/1998) dispone respecto del allanamiento que no implicará necesariamente la condena en costas, el artículo 78.5 LJCA (LA LEY 2689/1998) establece lo relativo a la imposición de costas en caso de incomparecencia del actor en la vista del procedimiento abreviado, el artículo 90.8 LJCA (LA LEY 2689/1998) ordena la imposición de costas en caso de inadmisión a trámite del recuro de casación al igual que lo hace el artículo 92.4 LJCA (LA LEY 2689/1998) en caso de que el escrito de interposición no cumpla los requisitos expresados en el apartado anterior, y el articulo 93.4 regula un régimen específico respecto de las costas de casación.

Sin embargo, no contiene ninguna regla particular respecto de la imposición de costas en supuestos como el allanamiento, la declaración en sentencia de la inadmisibilidad del recurso o cuando el recurso contencioso-administrativo se dirija contra la desestimación presunta de la Administración, por lo que en tales casos, como veremos, el pronunciamiento sobre las costas deberá ajustarse, en principio, a las reglas del artículo 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998), según ha venido considerando el Tribunal Supremo como veremos a lo largo de este trabajo.

II. La motivación de la condena en costas

Como se ha expuesto, el criterio objetivo del vencimiento establecido en el artículo 139.1º LJCA (LA LEY 2689/1998) se matiza en a aquellos casos en que el órgano jurisdiccional aprecie la concurrencia de serias dudas de hecho o de derecho que puedan justificar la no imposición a la parte que haya visto rechazada sus pretensiones «y así lo razone», lo que parece indicar la exigencia de una motivación o razonamiento adicional en este caso, que no es necesaria cuando se aplique la regla general del vencimiento.

En este sentido, las SSTS 3 de diciembre de 2015 (rec. 2030/2014 (LA LEY 190967/2015)), de 18 de enero de 2016 (rec. 1096/2014 (LA LEY 373/2016)) y de 5 de abril de 2016 (rec. 535/2015 (LA LEY 24058/2016)) consideran que esta previsión se configura como una facultad del juez, discrecional aunque no arbitraria puesto que su apreciación ha de estar suficientemente motivada, y su aplicación no está condicionada a la petición de las partes. Y razonan al respecto lo siguiente:

«Habrá que convenir que, la fórmula utilizada de "... serias dudas de hecho o de derecho", constituye un concepto jurídico indeterminado teñido de subjetividad que dificultará no sólo la razonabilidad de la no imposición de costas en virtud del criterio del vencimiento sino también las posibilidades de fiscalización en vía de recurso.

En efecto, la fórmula imperativa utilizada ("... impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones..."), parece indicar que la exigencia de razonamiento adicional ("... y así lo razone...") se reserva para la salvedad de que aprecie que "... el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho...", lo que determina que cuando la Sala de instancia aplique el criterio del vencimiento objetivo, sin hacer uso de la aplicación de la excepción, no necesitará motivar o razonar la imposición de las costas, lo que impediría que, por parte de este Tribunal se pudiera controlar la decisión de la Sala de instancia, decisión cuya motivación no tiene porqué exteriorizarse. Sostener la tesis contraria, la posibilidad de controlar estos supuestos de aplicación de la regla general en materia de imposición de costas, sería tanto como sustituir la apreciación subjetiva del órgano de instancia, de forma tal que, lo que el Tribunal superior viene a concluir es que el inferior "debió tener dudas".

En este sentido, es pacífico el criterio en la jurisprudencia de este Tribunal, sobre la exigencia de motivar la decisión sobre la imposición o no de las costas cuando el órgano jurisdiccional no proyecta al caso enjuiciado la regla general».

El deber de motivación en los casos en que la imposición, o no, de las costas procesales sea el resultado de una valoración del órgano judicial sobre las circunstancias particulares del caso o sobre la conducta procesal de las partes — temeridad o mala fe— se presenta como una exigencia derivada de los artículos 24.1 (LA LEY 2500/1978) y 120.3 CE (LA LEY 2500/1978), lo que no obsta, como declara la STS de 7 de diciembre de 2011 (rec. 183/2008 (LA LEY 241508/2011)), para que aún en estos casos «la motivación implícita pueda ser admitida cuando la razón del pronunciamiento sobre las costas del proceso pueda inferirse del conjunto y sentido de las argumentaciones utilizadas por el Tribunal para resolver las pretensiones de las partes, ya que la Sentencia es un acto procesal orgánico y unitario que no puede contemplarse con visión fragmentaria (SSTC 131/1986, de 29 de octubre (LA LEY 5232/1986), FJ 4; y 230/1988, de 1 de diciembre (LA LEY 113113-NS/0000), FJ 1). En aquellos otros supuestos en los que, por el contrario, el legislador acoge la regla victus victori o del vencimiento objetivo, sin prever excepciones, no existe un margen de apreciación para que el órgano judicial decida por sí sobre la imposición de las costas, sino que, por imperativo legal, la única decisión que puede adoptar es la que la norma contempla. En estos casos no existe un deber de motivación sobre la imposición de las costas procesales que vaya más allá de la motivación necesaria para estimar o desestimar las pretensiones que constituyan el objeto del concreto proceso, de cuyo resultado es consecuencia inescindible la decisión sobre las costas causadas (accesorium sequitur principale)»

Por otro lado, en el supuesto de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cabe predicar el mismo criterio, esto es, sólo se exigirá la motivación de la condena en costas cuando el órgano jurisdiccional se aparte de la regla general e imponga las costas a una de las partes por considerar que ha sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad, lo que habrá de «razonar debidamente».

Sin embargo, respecto de la limitación la cuantía de las costas prevista en el apartado 4 del artículo 139 LJCA (LA LEY 2689/1998), la STS de 8 de noviembre de 2022 (rec. 197/2022 (LA LEY 261741/2022)), afirma que la decisión queda también a criterio del Juzgador, sin necesidad, en este caso, de ningún tipo de motivación.

La motivación del criterio seguido para la imposición de costas alcanza a la normativa de aplicación. La STS de 29 de marzo de 2017 (LA LEY 22931/2017) (rec, 1528/2015), en relación con una condena en costas impuesta en el período transitorio tras la aprobación de la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011), revocó la misma porque el órgano jurisdiccional de instancia no había hecho mención alguna al criterio seguido para ello, sin explicar si aplicaba la redacción de la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011) o si aplicaba el texto tras su redacción por la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011). El recurso contencioso-administrativo se había interpuesto el día 29 de junio de 2011, en fecha anterior a la entrada en vigor de Ley 37/2011, de 10 de octubre (LA LEY 19111/2011), y por tanto afectado por su disposición transitoria única. La sentencia condena en costas a la recurrente (la demandante en la instancia) sin hacer mención alguna al criterio seguido para ello, pues se limitó a afirmar que «de conformidad con lo previsto en el art. 139.1 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) procede hacer expresa condena en costas al recurrente». No explica la sentencia si aplica la redacción del art. 139.1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), anterior a la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011), que exige la apreciación razonada de mala fe o temeridad en la parte que sea condenada en costas, o si, por el contrario, aplica el texto establecido por la referida Ley tras su redacción por la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011), que se atiene al criterio objetivo de vencimiento, ni menciona tan siquiera si ha considerado qué norma sería aplicable a tenor de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Única de dicha Ley. Según el Tribunal Supremo, aun cuando pudiera estimarse que aplicó la redacción del art. 139.1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) vigente en la fecha en que se interpuso el recurso contencioso-administrativo, como ordena la Disposición Transitoria única de la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011), existe una falta de mención absoluta al criterio de mala fe o temeridad por el que se regía la redacción aplicable. No se trata por tanto de que la sentencia motive más o menos extensamente los criterios de imposición de las costas, es que sencillamente no explica de qué criterios se ha valido para la decisión.

En consecuencia estima el recurso de casación para revocar la sentencia de instancia tan solo en lo que relativo al pronunciamiento de imposición de costas, que se deja sin efecto, y sin que haya lugar a hacer expresa imposición a ninguna de las partes de las costas devengadas en la primera instancia, al no apreciarse que concurra temeridad ni mala fe, y ello por aplicación de lo dispuesto en la redacción del artículo 139.1 de la LRJCA (LA LEY 2689/1998) vigente a la fecha de interposición del recurso contencioso-administrativo, 29 de junio de 2011, que es la aplicable conforme a la Disposición Transitoria Única de la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (LA LEY 19111/2011).

III. La revisión en casación de la condena en costas

Bajo la regulación del recurso de casación anterior a su reforma por la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio (LA LEY 12048/2015), la jurisprudencia consolidada del Tribunal Supremo sostenía que, en relación con los pronunciamientos sobre costas en la redacción de la LJCA (LA LEY 2689/1998) anterior a la reforma operada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (LA LEY 19111/2011), que la condena en costas no podía ser revisada en casación.

Entre otras, la STS de 23 de junio de 2010 (rec. 4857/2008 (LA LEY 114309/2010)) reiteró el criterio de que «la aplicación de la penalidad de la condena en costas está sometida al prudente arbitrio de los Tribunales de instancia, no siendo revisable en casación». Y en el mismo sentido, la STS de 5 de noviembre de 2010 (rec. 4067/2006 (LA LEY 195164/2010)), sostuvo que «... la apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, salvo en los supuestos de excepción expresamente previstos en la Ley, queda confiado al prudente arbitrio de dicho Tribunal y no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación».

No obstante, la STS de 3 de diciembre de 2015 (rec. 2030/2014 (LA LEY 190967/2015)) aclara que si bien es cierto que en determinadas ocasiones se ha pronunciado sobre las costas de la instancia y acerca de la aplicación o no del concepto «serias dudas de hecho o de derecho»; ello se ha limitado a aquellos supuestos en los que tras la declaración de haber lugar a alguno de los motivos planteados en casación y en aplicación del art. 95.2 LJCA (LA LEY 2689/1998), se convierte ella misma en sala de instancia, supuesto en el que el enjuiciamiento sobre la «seriedad» de la pretensión, no se realiza en revisión del criterio de la sentencia recurrida, sino como consecuencia del enjuiciamiento propio, porque, tal y como señala el art. 95.3: «En la sentencia que declare haber lugar al recurso, la Sala resolverá en cuanto a las costas de la instancia conforme a lo establecido en el art. 139».

Posteriormente, bajo la regulación del recurso de casación efectuada por la citada Ley Orgánica 7/2015 (LA LEY 12048/2015), en las dos Sentencias del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de 17 de julio de 2019 (recursos 5145/2017 (LA LEY 120633/2019) y 6511/2017), se abordó la cuestión de la impugnación en el nuevo recurso del pronunciamiento sobre las costas de la instancia, y, tras reiterar que los pronunciamientos relativos a las costas impuestas por los tribunales de instancia no eran, en principio, revisables en casación, de suerte que son estos los que deben apreciar y valorar, en cada caso concreto, las serias dudas, la temeridad o la mala fe, añadió que «con la nueva regulación del recurso de casación puede ocurrir que, en ciertas ocasiones (…), se considere que tenga interés casacional un pronunciamiento que verse sobre costas procesales, en cuyo caso, sí procederá dicho pronunciamiento en el marco, como decimos, de este nuevo recurso de casación».

En estas sentencias se trató el supuesto de la condena en costas en casos de allanamiento, llegando a la conclusión de que tras la reforma operada en el artículo 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (LA LEY 19111/2011), la regla objetiva del vencimiento es la que deriva de lo dispuesto en ese nuevo artículo, y, por consiguiente, resulta procedente la imposición de costas, salvo criterio subjetivo del juzgador, quien habrá de atender a las circunstancias concurrentes en cada caso y quien, igualmente, podrá también acudir al apartado 4 del artículo 139 LJCA (LA LEY 2689/1998) y antes en el apartado 3 en moderación del criterio objetivo.

IV. La aplicación supletoria de la Ley de Enjuiciamiento Civil

El alcance de la remisión que el apartado 7 del artículo 139 efectúa a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) se concreta en la STS de 16 de junio de 2022 (rec. 3979/2021 (LA LEY 128672/2022)) en el aspecto referido a la posible aplicación a las costas procesales en el proceso contencioso-administrativo del límite de un tercio de la cuantía del pleito que establece el artículo 394.3 LEC. (LA LEY 58/2000)

Sobre esta cuestión reitera el Tribunal Supremo la doctrina jurisprudencial ya fijada en anteriores sentencias, que se pronuncian en sentido negativo, especificando que la remisión se refiere únicamente al procedimiento a seguir para la tasación de costas.

Cita, en particular, el ATS de 9 de julio de 2015 (rec. 66/2013 (LA LEY 102286/2015)) donde se decía que:

«(…) no es posible la aplicación de la limitación establecida en el artículo 394.3 de la LEC (LA LEY 58/2000), pues esta Ley sólo es aplicable de forma supletoria, en lo no previsto en la propia Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LA LEY 2689/1998), como establece su disposición final primera, lo que no ocurre en el presente caso toda vez que la Ley Jurisdiccional tiene su propia regulación específica en materia de costas procesales, que ha sido precisamente la tenida en cuenta por la Sentencia dictada en estos autos, al limitar la cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida, por todos los conceptos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.3 de esta última Ley (en el mismo sentido, AATS de 30 de octubre de 2014 —recurso de casación número 3466/2011 (LA LEY 195572/2014)— y de 20 de noviembre de 2014 —recurso para el reconocimiento de error judicial número 52/2012—).

En este sentido, cuando el artículo 139.6 de la Ley Jurisdiccional establece que "las costas causadas en los autos serán reguladas y tasadas según lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento civil", esta remisión se refiere únicamente al procedimiento a seguirporque a la cuantificación de las mismas en el proceso contencioso-administrativo le es aplicable su propia regulación taxativa contenida en la Ley de la Jurisdicción».

Y en la misma línea, en el ATS Sección 1ª, de 1 de octubre de 2020 (rec. 2834/2019 (LA LEY 130580/2020)) se estableció lo siguiente:

«Es jurisprudencia constante de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que al nuevo recurso de casación introducido por la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio (LA LEY 12048/2015) por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985) no le es aplicable supletoriamente el artículo 394.3 de la LEC (LA LEY 58/2000)».

También el ATS de 13 de septiembre de 2017 (rec. 55/2016 (LA LEY 146208/2017)), que afirma que:

«Recuérdese que es criterio de la Sala considerar que el artículo 394.3 de la LEC (LA LEY 58/2000) invocado por la parte impugnante, sólo es posible su aplicación de forma supletoria, es decir será de aplicación en lo que no esté previsto en la propia regulación del proceso, lo que no ocurre en el presente caso, puesto que la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) señala en su artículo 90.8 (redacción dada por la Disposición Final Tercera de la Ley Orgánica 7/2015 de 21 de julio (LA LEY 12048/2015) por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985)) que "La inadmisión a trámite del recurso de casación comportará la imposición de las costas a la parte recurrente, pudiendo tal imposición ser limitada a una parte de ellas o hasta una cifra máxima.", lo que implica que la imposición de costas en el presente caso es una facultad ejercida por la Sala a la que viene habilitada por el artículo 90.8 (LA LEY 2689/1998) y 139.4 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), sin que sea necesario acudir a la regulación de la LEC ni, por ello, resulta de aplicación su artículo 394. 3, en cuya vulneración se basa el recurso de revisión interpuesto.».

En idéntico sentido, los AATS de 18 de abril de 2018 (rec. 1026/2017 (LA LEY 31902/2018)) y 8 de junio de 2018 (rec. 2918/2017).

Y, más recientemente, los AATS de 3 de marzo de 2022 (rec. 5587/2020 (LA LEY 28290/2022)) y de 14 de marzo de 2022 (rec. 4467/2019 (LA LEY 32582/2022)), al señalar que «es jurisprudencia constante de la Sala Tercera del Tribunal Supremo que al nuevo recurso de casación no le es aplicable supletoriamente el artículo 394.3 de la LEC (LA LEY 58/2000)».

Finalmente, la reciente STS de 8 de noviembre de 2022 (rec. 197/2022 (LA LEY 261741/2022)), a que nos referiremos posteriormente, reitera que el artículo 139 LJCA (LA LEY 2689/1998) «contiene un sistema cerrado y completo que imposibilita, salvo remisión expresa — como sucede en materia de tasación de costas—, la aplicación supletoria de la LEC».

V. La posibilidad de discutir la cuantía de las costas en el incidente de tasación

La STS de 16 de junio de 2022 (rec. 3979/2021 (LA LEY 128672/2022)) analiza una segunda cuestión, consistente en determinar si cuando se fija en sentencia una cuantía máxima a favor del Letrado de la parte favorecida por la condena en costas, dicho límite puede ser discutido posteriormente en el incidente de tasación de costas, a lo que también responde de manera negativa, remitiéndose al criterio ya adoptado en resoluciones anteriores.

Así, entre otros, en el ya citado ATS, Sección 1ª de 1 de octubre de 2020 (rec 2834/2019 (LA LEY 130580/2020)) se dijo al respecto:

«Una constante jurisprudencia de este Tribunal Supremo señala que "[...] salvo circunstancias excepcionales, cuando se fija una cuantía como máxima a favor del Letrado favorecido por una condena en costas, la misma no puede ser discutida en incidente de tasación de costas, en razón de que el Tribunal ya prefijó su importe" [ autos de 21 de marzo de 2012 —casación 495/2008 (LA LEY 44173/2012); de 22 de junio de 2006 —casación 4987/2001 (LA LEY 313764/2006); de 26 de septiembre de 2008 —casación 68/2002 (LA LEY 170507/2008); de 16 de octubre de 2008 —casación 4609/2002 (LA LEY 194053/2008); de 9 de julio de 2009 —casación 1863/2006 (LA LEY 119694/2009); de 13 de marzo de 2015 —casación 853/2013 (LA LEY 25823/2015); y de 17 de marzo de 2015 —casación 873/2013 (LA LEY 25060/2015), entre otros muchos]».

Y, en el mismo sentido, el ATS de 12 de noviembre de 2021 (LA LEY 202498/2021), dictado en procedimiento por error judicial 11/2020, estableció en su Fundamento Quinto:

«En fin, es también consolidada la Jurisprudencia que ha señalado que, salvo circunstancias excepcionales, cuando se fija una cuantía como máxima a favor del letrado favorecido por una condena en costas, la misma no puede ser discutida en incidente de tasación, en razón de que el Tribunal ya prefijó su importe.

Sentado esto, la cantidad que figura en la minuta presentada, y acogida por la tasación, está dentro del límite fijado en la sentencia como cantidad máxima a reclamar por la parte recurrida a la parte recurrente; y, si bien es cierto que la cuantía de las costas establecida en la sentencia se fijó como cantidad máxima (lo que no excluye que, en ciertos y justificados casos, el importe final haya de señalarse en cantidad menor), también lo es que, en el presente caso, no se da ninguna circunstancia que imponga su modificación, pues al fijar ese límite máximo la Sala tuvo en cuenta la especial naturaleza y finalidad del procedimiento de revisión de sentencias firmes, y siguió un criterio similar al expresado en casos similares.»

VI. La imposición de costas ante la impugnación de una desestimación presunta

Ha sido objeto de intenso debate si cuando un interesado se ve obligado interponer un recurso contencioso-administrativo frente a una desestimación presunta de la Administración, en el caso desestimación del recurso contencioso-administrativo, podrían no imponérsele las costas apreciando la excepción a la regla general del vencimiento consistente en la existencia de serias «dudas de hecho o de derecho».

Algún órgano jurisdiccional se pronunció en este sentido, razonando que la Administración había incumplido su deber legal de responder expresamente, lo que hubiera permitido al recurrente sopesar las razones tenidas en cuenta para la denegación, y determinar en consecuencia la procedencia o no de acudir a la vía judicial. Esta decisión no se fundamentaba, pues, en la excepción legalmente prevista «la existencia de serias dudas de hecho o de derecho», sino en el incumplimiento por parte de la Administración de su obligación de resolver expresamente, lo que habría impedido al particular valorar las razones de la denegación para decidir si recurre o no.

Ya expresé mi opinión al respecto en un artículo anterior sobre las costas, señalando que, a mi juicio, tal razonamiento carecía de soporte legal, y que lo realmente relevante para exonerar de la imposición de costas a la parte recurrente, a pesar de la desestimación presunta, sería que, como consecuencia de ese silencio de la Administración, se ocasionen dudas de hecho o de derecho a la hora de resolver el recurso, que es la previsión legal. Para ello habría que tener en cuenta la complejidad del asunto, el fundamento de la pretensión ejercitada en vía administrativa, las actuaciones administrativas realizadas en el procedimiento administrativo, etc... Pues puede ocurrir que, aunque la Administración no haya declarado expresamente las razones de la denegación, la cuestión suscitada no genere esas serias dudas que justifiquen la no imposición de costas. Y que, en todo caso, no cabría generalizar la no imposición de costas a todos los casos de desestimación presunta.

La STS de 8 de noviembre de 2022 (rec. 197/2022 (LA LEY 261741/2022)), ya citada, llega a esta misma conclusión, ratificando la doctrina fijada en la STS de 4 de marzo de 2020 (rec. 7708/18), según la cual la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Y ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza.

Razona al respecto que el artículo 139.1º LJCA (LA LEY 2689/1998) introduce una cláusula de mitigación del rigor del vencimiento que queda a la apreciación motivada del Juzgador (que no puede ser revisada en casación), cuando advierta «serias» dudas de hecho o de derecho. Las dudas han de ser «serias», es decir tener entidad suficiente para excepcionar el régimen general, y la motivación suele ser parca, traduciéndose en fórmulas más o menos estereotipadas de estilo: «derivadas de la complejidad y diversidad de la controversia». Y en esa apreciación motivada del Juzgador puede incluirse el silencio administrativo, cuando haya generado serias dudas de hecho o de derecho para la resolución del pleito.

De lo expuesto resulta — a juico del Tribunal Supremo— que el Legislador no ha previsto un régimen singularizado en materia de costas cuando lo impugnado sea una desestimación presunta (ficción legal encaminada a posibilitar el acceso a la vía jurisdiccional cuando no existe una resolución expresa), sin que, por vía de un pronunciamiento jurisprudencial, pueda establecerse un nuevo régimen, ya que los Tribunales, sin excepción, están vinculados a la Ley, y dada la claridad de sus términos, no cabe otra interpretación que la gramatical ( art. 3 C. Civil (LA LEY 1/1889)).

VII. La imposición de costas en caso de inadmisión por falta de competencia

La STS de 28 de noviembre de 2022 (rec. 4864/2020 (LA LEY 288684/2022)) analiza la cuestión de la posible la imposición de costas al recurrente con base en el art. 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), puesto en relación con los artículos 69 a) y 5.3 in fine del mismo texto legal, cuando se acuerde la inadmisión del recurso por falta de competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa cuando el mismo fue interpuesto siguiendo las indicaciones efectuadas por la Administración de la que emana el acto objeto de recurso.

1. La posición de la parte recurrente

La parte recurrente alegaba en este recurso (en el que fue condenada en costas en la primera instancia), la infracción del artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015), sobre los principios de buena fe administrativa y confianza legítima y de la doctrina jurisprudencial sobre los mismos y el régimen y efectos de las notificaciones defectuosas, según la cual no es imputable al administrado el hecho de haber acudido a un órgano jurisdiccional no adecuado, cuando es la propia Administración la que indica tal vía en la correspondiente notificación, por lo que ese error de la Administración no puede perjudicar al administrado. Entendía que el artículo 5.3 de la Ley de la Jurisdicción constituye una norma legal dictada para tutelar el derecho de acceso a la jurisdicción, haciendo efectivo el principio según el cual los errores imputables a las notificaciones administrativas incorrectas no pueden perjudicar a los interesados destinatarios de las mismas y, por imperativo del mismo principio al que el precepto citado se orienta, debe interpretarse que lleva implícita la improcedencia de imponerles las costas (claro perjuicio) de un proceso cuyo sostenimiento solo es imputable a la Administración autora de esa notificación errónea.

También alegaba que la sentencia impugnada infringía la doctrina jurisprudencial relativa al fundamento de la condena en costas del proceso contencioso-administrativo, que es la consideración de que no deben soportarse los gastos procesales derivados de un proceso judicial cuyo sostenimiento injustificado es imputable a la parte contraria, porque la tutela judicial efectiva no sería plena si se tuvieran que soportar los gastos procesales de un pleito innecesario e injustificado.

Y, a mayor abundamiento, consideraba que la declaración de inadmisibilidad por falta de jurisdicción, en el supuesto del artículo 5.3 in fine LJCA (LA LEY 2689/1998) tiene una naturaleza y efectos que no son totalmente identificables con la declaración de inadmisibilidad ordinaria, ya que la rehabilitación del plazo de ejercicio de las pretensiones ante la jurisdicción estimada competente que prevé el precepto encuentra su razón de ser en la falta de producción de efectos de las notificaciones defectuosas hasta que se interponga el recurso procedente, y esta falta de efectos no resulta compatible con considerar rechazadas las pretensiones deducidas en una jurisdicción improcedente, por lo que aunque se articule instrumentalmente a través de una resolución de inadmisión, la naturaleza y efectos de la ficción legal del artículo 5.3 in fine de la LJCA (LA LEY 2689/1998) es equiparable a la técnica de la nulidad y/o retroacción de actuaciones con que la jurisprudencia anterior venía evitando la inadmisión de los recursos deducidos siguiendo las indicaciones de la notificación administrativa defectuosa, por lo que no presenta identidad de razón con el rechazo íntegro de las pretensiones al que se refiere el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción.

2. La posición del Tribunal Supremo

El Tribunal Supremo rechaza las infracciones denunciadas por la parte recurrente por los siguientes motivos, sintetizados:

• — El artículo 5.3 de la LJCA (LA LEY 2689/1998), establece la regla de que la jurisdicción contencioso-administrativa es improrrogable y obliga a los órganos de este orden jurisdiccional a apreciar de oficio la falta de jurisdicción y a resolver sobre la misma previa audiencia de las partes y del Ministerio Fiscal.

  En concreto, el apartado 3 del indicado precepto señala:

  «3. En todo caso, esta declaración será fundada y se efectuará indicando siempre el concreto orden jurisdiccional que se estime competente. Si la parte demandante se personare ante el mismo en el plazo de un mes desde la notificación de la resolución que declare la falta de jurisdicción, se entenderá haberlo efectuado en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, si hubiere formulado éste siguiendo las indicaciones de la notificación del acto o ésta fuese defectuosa»

  Como se aprecia, el apartado 3 in fine del artículo 5 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) no trata de las costas procesales, sino que establece una regla limitada al cómputo de un plazo procesal, que consiste en que si el interesado se persona en el plazo de un mes, contado desde la resolución que declare la falta de jurisdicción, ante el orden jurisdiccional que se haya considerado competente, se entenderá que la personación se efectuó en la fecha en que se inició el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo, siempre que este recurso se hubiera formulado siguiendo las indicaciones de la notificación del acto o ésta fuera defectuosa.

  Pero el precepto no contiene disposición alguna en materia de costas procesales, por lo que difícilmente puede considerarse infringido por un pronunciamiento sobre la imposición de costas.

• — La alegación relativa a la infracción de los principios de buena fe y confianza legítima, que la Administración debe respetar en su actuación, de conformidad con el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), exige un examen de las circunstancias concretas presentes en este caso.

  Así, en primer lugar, la parte recurrente parte de la premisa de que interpuso este recurso siguiendo la indicación de la Administración, lo que no es del todo exacto pues lo que se recurre es la desestimación presunta de un recurso de reposición, que por su condición de ficción legal de respuesta negativa atribuida al silencio administrativo, carece de cualquier indicación expresa de recursos, todo ello sin perjuicio de que con posterioridad a la interposición del recurso recayera resolución expresa con indicación errónea de recursos, pues la sentencia impugnada (FD 1º) deja constancia de que la parte demandante no amplió formalmente el recurso contencioso-administrativo a la desestimación expresa del recurso de reposición. alegando para ello la necesidad de evitar la dilación del procedimiento,

  La cuantía máxima fijada en sentencia a favor del letrado no puede ser discutido en el incidente de tasación de costas

  Pero para la Sala lo determinante en este punto es que el representante de la Administración, una vez conoce por el traslado del escrito de demanda cuál era la materia a que había quedado circunscrito el objeto del proceso, por razón de las pretensiones deducidas por el recurrente en el escrito de demanda, opuso en su escrito de contestación la causa de inadmisibilidad del recurso por incompetencia de la jurisdicción. Desde ese momento, la parte recurrente no puede invocar que la creencia racional y fundada sobre la competencia de la jurisdicción contencioso-administrativa para conocer de su recurso estuviera basada en actos de la Administración, pues precisamente lo que el representante de la Administración mantuvo de forma expresa y razonada en su contestación era justamente lo contrario y, no obstante lo anterior, la parte recurrente mantuvo sus pretensiones hasta la terminación del procedimiento por sentencia, incluso después de mostrar en su escrito de conclusiones su conformidad con la falta de jurisdicción del orden contencioso-administrativo invocada por la abogacía del Estado.

  De los razonamientos anteriores se sigue que el presente recurso, que está limitado a la impugnación del pronunciamiento de condena en costas en la instancia, debe resolverse conforme a las reglas generales sobre costas procesales establecidas en la Ley de la Jurisdicción.

• — La Ley de la Jurisdicción no contiene ninguna especificidad ni establece ninguna regla particular respecto de la imposición de costas en los casos del artículo 69.1.a) LJCA (LA LEY 2689/1998), de declaración en sentencia de la inadmisibilidad del recurso por falta de jurisdicción del Juzgado o Tribunal de lo Contencioso-administrativo, por lo que en tales casos el pronunciamiento sobre las costas, que deberá contener toda sentencia por disposición del artículo 68.2 LJCA (LA LEY 2689/1998), deberá ajustarse a las reglas del artículo 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998).
• — A la vista de lo anterior, el Tribunal Supremo no comparte con la parte recurrente que la sentencia impugnada haya vulnerado la doctrina jurisprudencial relativa al fundamento de la condena en costas, al entender que si bien es cierto que el criterio del vencimiento, entendido como el rechazo de todas las pretensiones de la parte, es demostrativo del injustificado sostenimiento del proceso por cualquiera de las partes, debido a unas pretensiones que resultan en su totalidad inviables, causando de esta manera a la contraparte unos gastos procesales innecesarios e injustificados. En este caso, dadas las circunstancias particulares indicadas, no puede obviarse la intervención de la parte recurrente en el sostenimiento del proceso, sostenimiento injustificado desde —al menos— la alegación de incompetencia de jurisdicción formulada por la abogacía del Estado que fue aceptada y compartida por la parte actora, no obstante lo cual la actividad de dicha parte en el recurso estuvo dirigida a su mantenimiento, a pesar de ser perfecta conocedora de la falta de jurisdicción del Tribunal de lo contencioso-administrativo para pronunciarse sobre su pretensión.

Por ello, de acuerdo con los anteriores razonamientos, responde a la cuestión de interés casacional planteada que, en principio y al margen de las circunstancias concurrentes en cada caso, puede estimarse razonable la no imposición de costas, por aplicación de la excepción al principio objetivo del vencimiento de presentar el recurso serias dudas de derecho, prevista en el artículo 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998), en el caso de notificaciones con indicación errónea del órgano o de la jurisdicción competente, si la sentencia entiende que el recurso se interpuso siguiendo las indicaciones de la notificación y que la propia indicación defectuosa puede considerarse muestra de que el asunto presentaba serias dudas sobre dicho extremo. Pero, sin perjuicio de lo anterior, en materia de costas cada procedimiento debe ser resuelto individualmente, sin que quepa un pronunciamiento que no tenga en cuenta y sea ajeno a las concretas circunstancias presentes en cada caso.

En consecuencia, dadas las particulares circunstancias de este caso a las que antes se ha hecho referencia, entre ellas, que el recurso se dirige contra una desestimación presunta por silencio administrativo, que el recurrente no amplió su recurso a las resoluciones expresas y que sostuvo el procedimiento a pesar de conocer y admitir en su escrito de conclusiones la incompetencia de la jurisdicción contencioso administrativa, considera que el pronunciamiento del tribunal de instancia en materia de costas, a quien corresponde la apreciación de si concurren o no serias dudas de hecho o de derecho, no infringe el artículo 139 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) ni los demás preceptos legales y jurisprudencia que invoca la parte recurrente en su escrito de interposición.

VIII. Conclusiones

1.- La regulación de las costas en el proceso contencioso-administrativo se contiene en el artículo 139 LJCA (LA LEY 2689/1998), que establece como regla o criterio general para la imposición de costas el principio objetivo del vencimiento, si bien admite excepciones de no imposición de costas en los casos en que el tribunal aprecie y razone la concurrencia de serias dudas de hecho o de derecho.

2.- La expresión «serias dudas» demanda una aplicación restrictiva, pues para excluir la preceptiva condena en costas en los términos indicados por el artículo 139.1, no basta que existan discrepancias sobre una determinada cuestión, de hecho o de derecho, sino que es preciso «que aquéllas revistan una entidad tal que justifique la exención».

3.- La regla general en los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones es que cada parte abone las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad. Pero también esta regla general se excepciona en los términos contenidos en el párrafo segundo in fine del citado apartado 1, en cuyo caso, podrá el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, imponerlas a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso bien con mala fe o bien con temeridad.

4.- Cuando el órgano jurisdiccional aplique el criterio general en la condena en costas no es necesaria motivación alguna, pero cuando haga uso de la facultad de imponer o no las costas apartándose de los criterios generales, por apreciar «serias dudas de hecho o de derecho» o «temeridad o mala fe en una de las partes», esta decisión ha de estar suficientemente motivada.

5.- El órgano jurisdiccional puede limitar la cuantía de las costas a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima, sin necesidad de motivación.

6.- La apreciación de las razones conducentes a la imposición o no de las costas originadas por el litigio, entraña un juicio valorativo de la exclusiva incumbencia del órgano jurisdiccional de instancia, juicio que al no estar sometido a preceptos específicos o de doctrina legal, no susceptible, por tanto, de ser impugnado en casación; si bien con la nueva regulación del recurso de casación puede ocurrir que, en ciertas ocasiones, se considere que tenga interés casacional un pronunciamiento que verse sobre costas procesales, en cuyo caso, sí procederá dicho pronunciamiento en el marco, de este nuevo recurso de casación.

7.- El artículo 139 LJCA (LA LEY 2689/1998) contiene un sistema cerrado y completo que imposibilita la aplicación supletoria de la LEC, y en particular el límite de un tercio de la cuantía del pleito establecido en el artículo 394.3, salvo la remisión expresa que se efectúa exclusivamente al procedimiento de tasación de costas.

8.- Cuando se fija en sentencia una cuantía máxima a favor del letrado de la parte favorecida por la condena en costas, dicho límite no puede ser discutido posteriormente en el incidente de tasación de costas.

9.- El Legislador no ha previsto un régimen singularizado en materia de costas cuando lo impugnado sea una desestimación presunta y, por tanto, la ausencia de resolución expresa no excluye el criterio del vencimiento, que es la regla general y primaria para la imposición de costas. Ello sin perjuicio de que el Tribunal que dicte la resolución, pueda estimar y razonar, que esa ausencia de resolución expresa ha generado dudas de hecho o de derecho en el debate procesal, acogiendo la excepción que el mismo precepto procesal autoriza.

10.- En principio y al margen de las circunstancias concurrentes en cada caso, puede estimarse razonable la no imposición de costas, por aplicación de la excepción al principio objetivo del vencimiento de presentar el recurso serias dudas de derecho, prevista en el artículo 139.1 LJCA (LA LEY 2689/1998), en el caso de notificaciones con indicación errónea del órgano o de la jurisdicción competente, si la sentencia entiende que el recurso se interpuso siguiendo las indicaciones de la notificación y que la propia indicación defectuosa puede considerarse muestra de que el asunto presentaba serias dudas sobre dicho extremo. Pero, sin perjuicio de lo anterior, en materia de costas cada procedimiento debe ser resuelto individualmente, sin que quepa un pronunciamiento que no tenga en cuenta y sea ajeno a las concretas circunstancias presentes en cada caso.