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Gregorio Luri en un artículo de título revelador, «la promesa imposible de cumplir», constataba que «en la sociedad del bienestar el individuo no le debe nada a nadie, pero el Estado nos debe todo a todos, siendo un omnipotente deudor. Toda carencia se ve como una deuda que aún no ha sido reconocida por el deudor».

Un contexto, pues, de ilimitada exigencia hacia la Administración. Que supone un peso difícil de sostener por la columna vertebral del Estado de Bienestar y provoca inevitables pinzamientos en los servicios públicos. Sobre la base habitual de grandes anuncios que son acompañados de pequeñas ejecuciones (1) . Presentaciones de ambiciosos proyectos que son un fin en sí mismo, despreciando e ignorando sus, a veces, pingues efectos y aplicación.

Veamos algunos apuntes.

I. La premisa: estrangulamiento de la Administración en muchos ámbitos

Un simple ciudadano en la gestión cotidiana de sus asuntos o, sencillamente, asomándose a los medios de comunicación, constata un persistente y preocupante colapso en múltiples ámbitos administrativos. A título de ejemplo, y en un mero repaso sectorial, se vislumbra el bloqueo (y algunas causas específicas que se apuntan), en sectores como:

• — en las oficinas del DNI y el pasaporte (2500 plazas sin cubrir, problemas informáticos (2) )
• — en la Seguridad Social (puesta en marcha del Ingreso Mínimo Vital, envejecimiento de personal… (3) )
• — declaración de equivalencia y homologación de títulos extranjeros (44.000 pendientes/ tramitación compleja y falta de personal (4) ).
• — gestión y administración de fondos europeos (por problemas en la cumplimentación de los sistemas de control antifraude exigidos por la Comisión (5) así como exigencias que colapsan en el «último metro» al no haber capacidad de gestión en órganos que gestionan miles de contratos menores/año con una o dos personas y sin capacidad para su implementación).
• — en los expedientes de renovables (problemas en la tramitación y de expedición de los informes de evaluación de impacto ambiental (6) ).
• — en el sistema de asilo y los retrasos en las citas para formalizar la solicitud (errores informáticos, complejidad, incremento solicitudes) (7) .
• — en la tramitación de expedientes sancionadores en la AEPD (que ha derivado en un incremento por ley en 5 años de 18 a 33 meses como plazo máximo del procedimiento sancionador) (8) .
• — en los ayuntamientos por la falta de secretarios e interventores (9) .

Enumeración no exhaustiva que debe ser, no completada, sino precedida por su inmensa relevancia, por el colapso existente nada más y nada menos que en la sanidad y, sobre todo, en la justicia. Pilares básicos no solo del Estado social y democrático de derecho sino de cualquier funcionamiento ordenado de la sociedad y del proyecto vital de cada persona. Parece que los humanos estamos teniendo problemas en asumir las funciones que tradicionalmente atribuíamos a Dios.

1. Creciente exigencia consecuencia de la hiperactividad política

Es evidente que todo político de fuste es iluminado por aquel aserto que recordaba Emmanuel Carriere que inspiraba a Macron: «si no transformo radicalmente este país será peor que no haber hecho nada». Como buen adanista, el político repudia todo lo anterior con la hybris del espíritu quijotesco «Amigo Sancho, has de saber que yo nací por querer del cielo, en esta nuestra edad del hierro para resucitar en ella la del oro». El Gobierno para conseguir el infinito tiene el monopolio o al menos la posición central para dirigir mensajes que abren los telediarios. Y su sustento, como ya es asumido, es el relato, el storytelling, la definición y construcción de la realidad detrás de un atril: con palabras.

Condicionado adicionalmente por el dualismo testosterónico entre Gobierno y oposición ya descrito por Elizabeth Badinter que destaca que la masculinidad se construye en oposición. La masculinidad se define más por lo que no es que por lo que es (10) .

En un contexto cipotudo no cuestionado, encontrar focos de atención se convierte en un fin en sí mismo. El «Hito» es aprobar leyes. Desentendiéndose de su aplicación, que ya no ocupa titulares (11) . En un contexto de evaluación de políticas públicas prevalecería aquello que recordaba el conde de Romanones: «haz la ley y déjame el reglamento». Déjame la ejecución. Las normas sin desarrollo, como la fe sin actos, es letra muerta. Pero crea sensaciones, emociones sobre las que se edifican popularidad y votos. Lo opuesto a la racional y aséptica matemática de los indicadores de servicios. Para ello utiliza el legislador una lógica similar a la lógica del ser humano. Borrosa, con un funcionamiento aproximado y difuso, sin expresarse con exactitud. La ley actúa como esbozo, como trazo, como oscura y ligera delineación. Hace calor o frío, no hace 17º o 25°. Está cerca o lejos, no a 2 kilómetros o 300 metros. El político se alinea con esta delimitación difusa y recurre de manera habitual a conceptos jurídicos indeterminados, e incluso pleonasmos que plasma en su principal instrumento: las leyes y las declaraciones públicas.

Porque el Gobierno quiere cambiar el mundo. No se espera coherencia absoluta, sino que, como buen ilusionista, cree ilusión. Da igual que no haya memoria económica que sostenga las promesas O que cunda el caos normativo en la empresa y Administración (12) .

Pero es precisamente en su ejecución donde comienzan los problemas. Cuando el cuerpo administrativo y los hombros de la gestión pública deben aguantar las toneladas de tareas a las que le somete la cabeza política.

2. Las crecientes exigencias de la jurisdicción

A las crecientes exigencias de poder político, articuladas como «conquistas sociales» y «ampliación de derechos», se añade una creciente exigencia en muchos ámbitos por la jurisdicción en la misma línea de reforzar y ampliar garantías, que también deriva en una sobrecarga administrativa, de tramitación, justificación y motivación.

En un contexto en el que el acto político ha muerto, y bien enterrado está, las exigencias dimanantes de la jurisdicción perfilan derechos y cortapisas a la arbitrariedad, con el envés de que acarrean cargas, a veces difícilmente asumibles, siempre gravosas. Algunos exponentes:

— la interpretación de que la normativa de prevención de riesgos laborales exige un deber de protección del empresario incondicionado y prácticamente ilimitado (13) lo que, por su vinculación con el delito de salud sobre los trabajadores, puede deslizarse hacia sobreinterpretaciones burocráticas.

— la sustitución de los baremos y modelización por el «caso a caso» Ante la avalancha de solicitudes y situaciones administrativas a dilucidar la solución de resolver siguiendo baremos se topa con una mayor exigencia por la jurisdicción, creciente en garantías, menguante en agilidad.

Aproximación que recientemente se ha aplicado al conocimiento estimado de los costes de litigar (14) pero que desborda el ámbito judicial para instalarse en ámbitos diversos de la actuación administrativa. Así, una sentencia del Tribunal Supremo (15) en la que estima un recurso de casación considera que a la hora de evaluación de la actividad investigadora ha de ser considerado el trabajo, no la publicación donde se inserta «…es el trabajo, la aportación, no la publicación, el que ha de valorarse en función de si contribuye o no al progreso del conocimiento, si es o no innovador y creativo o meramente aplicativo o divulgador»

Zambullendo así a los sectores y personas encargados de realizar la evaluación en una muy deseable —aunque difícilmente ejecutable en la práctica— valoración de fondo de cada uno de los centenares de publicaciones que realiza cada científico.

O la jurisprudencia del Alto Tribunal sobre el deber de motivación de los ceses de funcionarios públicos destinados en puestos de libre designación. La mayoría —o muchos— de los ceses en puestos de libre designación se producen por desencuentros sobre los que no está claro que sea bueno realizar una sangrienta disección que, en todo caso, y ante la necesidad de «motivación» derivará —o corre el riesgo de derivar— previsiblemente en la predeterminación de pruebas y en un expurgo del rastro que ya todos dejamos en centenares de correos electrónicos para poder diseñar una «mortaja» justificadora de la destitución. Todo ello con carácter preventivo por el que destituye. Incluso aunque el destituido solicite tácita o expresamente «privacidad» en un desencuentro inherente a todo «divorcio administrativo».

Y, en todo caso, introduce una exigencia y carga adicional y novedosa.

— reducción de la «discrecionalidad técnica» de los tribunales de selección incrementando las exigencias: el órgano de selección deberá publicar con anterioridad a la realización de la prueba los criterios de corrección, valoración y superación de la misma que no estén establecidos en las bases, incluida la «nota de corte» que no forma parte de la discrecionalidad técnica sino de sus aledaños y, por tanto, según la jurisdicción, es susceptible de control jurisdiccional (16) . Y ninguna convocatoria ni sus bases, autorizan a ignorar la carga de motivación de las calificaciones o valoraciones (17) :

Tendencias todas ellas que avanzan y amplían la esfera de garantías, pero que se sustentan sobre un incremento de la carga de trabajo ya existente. Cualquier ámbito en el que los expedientes se acumulan oculta cientos de complicados laberintos procedimentales que requiere complejos análisis y motivaciones, y por tanto, dedicación. Es evidente que cualquier avance en la lucha frente a las inmunidades del poder es bienvenido. Pero también es evidente que requiere esfuerzos adicionales de justificación, tramitación y acreditación que se añaden a los ya existentes. La propia jurisdicción en su tarea es un buen exponente de ello.

Como es lógico, hay oscilaciones. Así, a reciente sentencia de la sala tercera del Tribunal Supremo de 12 de abril de 2023 (rec. 8778/2021 (LA LEY 64907/2023)) abre la puerta a que las sociedades públicas gestionen procedimientos administrativos por personal laboral. Es posible que soliviante a una interpretación purista que considere que afecta a la reserva a los funcionarios de las tareas vinculadas con la soberanía, pero puede suponer una bomba de oxígeno a estructuras administrativas superadas.

3. Dilución de los instrumentos internos de dirección disponibles, en un contexto permanente de exigencia sindical

El incremento de exigencias, políticas y jurisdiccionales, se acompaña con una ampliación continua de limitaciones de la capacidad de dirección y por supuesto de jerarquía.

Ya la nueva ley de familias establece por primera vez que el trabajo debe subordinarse a las necesidades personales y familiares del trabajador (18) .

Y las previsiones de conciliación se expanden. El auge de las bajas por paternidad mejora la conciliación, pero su troceo complica la gestión de personal de las empresas y organismos públicos. Dos años después de la equiparación a 16 semanas, los hombres aumentan sus ausencias y las reparten en varios tramos, lo que dificulta las sustituciones (19)

A lo que se añaden otros factores que hacen difícil, en situaciones de carga de trabajo y mayor exigencia en la organización, trasladar esa mayor carga de trabajo y exigencia de la estructura… a las personas.

El «Criterio Técnico 69/2009 sobre las actuaciones de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de acoso y violencia en el trabajo incluye entre los supuestos: Dictar órdenes de imposible cumplimiento con los medios que se asignan. Avanzando por una parte en la distorsionante «responsabilidad sin control». Porque los medios los suministran terceros ajenos al órgano de gestión (Comunidades Autónomas en juzgados, el Ministerio de Hacienda, la CECIR … (20) ) pero la responsabilidad en la tramitación le corresponde al titular de la unidad y a los funcionarios responsables de cada expediente (21)

Del total de 14 millones de trabajadores asalariados en España, se calcula que el 3,5%, o 490.000, considera haber sido sometido a acoso laboral del que menos de un 2% se judicializa, aunque el porcentaje de casos ganados por las víctimas es pequeño (22) . Por supuesto entre ellas hay situaciones reales, pero también hay situaciones recreadas por el afectado ante la presión del trabajo que distorsionan, condicionan, limitan el margen de maniobra de las estructuras y exigen dedicación.

Y ya se considera accidente laboral una baja por ansiedad (Sentencia Juzgado de lo Social de Vitoria marzo 2023) relacionado con la delegación de tareas y funciones, y la planificación del trabajo. El TSJM, por su parte, sentencia que no ayudar a solucionar problemas técnicos en el teletrabajo tras pedir ayuda de forma reiterada es «mobbing» (23) .

Adicionalmente, las bajas por salud mental entre 2015 y 2021 se han incrementado un 17 % y, con una duración que crece en un 46%, situándose en 98 días (24)

Por supuesto, en estos aspectos, la sostenida presión sindical se erige en un permanente y adicional dedo reivindicativo que encuentra su último hito en el Teletrabajo y sus, de nuevo, laberínticas vertientes (prevención de riesgos laborales, cumplimiento de horario, coordinación a efectos de ahorro energético…), cuya exigencia de aplicación a tareas de atención al público y otras presenciales abocan a un oxímoron que, de manera inevitable, afecta a la disminución del rendimiento y resolución de carga de trabajo.

Una vez más nuevas situaciones y problemas en la gestión individual y nuevos derechos, que no procede cuestionar, dificultan la gestión de picos de trabajo y crecientes exigencias.

4. Gestión defensiva en un contexto de expansión de las responsabilidades

La penalización de la culpa en el desempeño de las funciones públicas alcanza supuestos en que no hay beneficio propio Desde 2015 se produce una nueva morfología de los delitos de malversación, no condicionada a la apropiación indebida. Antes de 2015 la conducta típica consistía en sustraer o consentir que se sustraiga. Necesariamente debía producirse una sustracción.

Ahora las equivocaciones importantes —o consideradas importantes en sede judicial— son sancionables penalmente. Con una cierta mutación del garantista principio de «intervención mínima del derecho penal» hacia el de «intervención a la mínima del derecho penal». Un giro de 180 grados que aboca a sanciones que desbordan el aprovechamiento propio y alcanzan —o así lo considera el juez, Tribunal de Cuentas u otro órgano fiscalizador— la que se considere «mala gestión» de cargos públicos de los que cabe presumir mayoritariamente buena voluntad, implicación y afán de colaboración en situaciones críticas —en contextos en los que en ningún caso se cuestiona enriquecimiento personal— que encuentra muy poca respuesta solidaria en una sociedad sedienta de exigencia.

Ingrediente al que se añade la incertidumbre de las reglas sobre lo que está bien y está mal (o certidumbre únicamente ex post) en un territorio de complejidad infinita, la instrumentalización de la vía judicial como forma de presión externa e interna, la reputación del litigio o la cuasiautomática apertura de diligencias judiciales ante una denuncia verosímil (25) .

Que puede encontrar su colofón en uno de los últimos hitos, la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) reguladora de la protección de los denunciantes (Whistleblower), de recorrido todavía incierto respecto de la que ya surgen voces que reflexionan en alto que «las buenas intenciones se pueden convertir en un problema» (26) .

Por un lado, se parte de una situación en que los denunciantes ya disponen, en el ámbito público, de canales de denuncia en múltiples órganos internos y externos (Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, intervención, organismos europeos, sindicatos…). Y que el planteamiento de cualquier represalia laboral sería amparada en los tribunales y, si deriva en despido en personal laboral, considerado como nulo.

Por otra, la Directiva dispone que los «[los] motivos de los denunciantes al denunciar deben ser irrelevantes para determinar si esas personas deben recibir protección. Es irrelevante la buena o mala fe en la comunicación de irregularidades según se dice expresamente.

Es más, con la ley un denunciante ni siquiera queda claro que pueda ser sancionado por tergiversación o «falsa denuncia» ya que únicamente se sanciona el traslado de «información falsa», de «hechos» falsos, sin que en principio esté claro que se sancione una fundamentación arbitraria o falsa. La protección no está supeditada a una exigencia de veracidad absoluta de la información facilitada, se permite la comunicación anónima y se protege al informante y su identidad. Amparando incluso a los denominados «programas de clemencia», mecanismos que permiten eximir al infractor que comunique una información del cumplimiento de la sanción administrativa objeto de la información comunicada.

Por supuesto sin ninguna alusión al contrabalance de la lealtad o secreto profesional (que se reduce a abogado-cliente, terapeutas y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad). Con un alcance en la ley que llega más allá de la Directiva al incluir infracciones graves o muy graves lo que incluye quebranto económico para la Hacienda Pública y para la Seguridad Social.

Es claro que debe avanzarse en la lucha contra la corrupción. Pero cualquier construcción en la gestión se edifica sobre un debate en un equipo en que se habla abiertamente, en un contexto de confianza con constantes incertidumbres, también sobre lo admisible y legal. Dos bienes a proteger cuyas líneas de equilibrio son, como es habitual, difusas. ¿Se extenderá el ejemplo de «grabadores» compulsivos de conversaciones realizadas en un entorno de confianza?

En todo caso, un chivato interno, con o sin razón, pone en jaque a toda la organización, que no solo no puede hundirle en la Lago Michigan atado a un bloque de cemento, sino que debe cuidar su situación de manera exquisita para evitar nuevas acusaciones. Y condiciona el desarrollo de su tarea cotidiana estableciéndolo como absoluta prioridad que pospone el resto de los asuntos, tenga o no razón.

Y de nuevo, incluso sin que se utilice por denunciante alguno, supone un incremento en la «carga de gestión» con una nueva incorporación al variado repertorio de protocolos, planes, políticas, códigos y procedimientos que las Administraciones, y sus trabajadores tienen que implantar, formalizar y motivar: transparencia, Planes de igualdad, tramitación de denuncias de acoso, prevención de riesgos laborales, uso de herramientas digitales, protección de datos personales, registro de jornada, desconexión digital, violencia sexual y por razón de género, trabajo a distancia, etc.

II. Addenda: hiperdependencia tecnológica

El modelo de atención al ciudadano a través de Internet, unificando el acceso a los diferentes servicios provistos por la Administraciones Públicas, encomienda el servicio al correcto funcionamiento de la Administración electrónica.

Las administraciones públicas sufrieron en 2022 55.000 ciberataques, de los cuales 71 fueron críticos, aquellos que pueden llegar a «paralizar» la actividad y generar un «gravísimo» problema para los ciudadanos, ha señalado el director del Departamento de Seguridad Nacional, Miguel Ángel Ballestero que también señala que en España se necesitan miles de especialistas en ciberseguridad «y no los hay».

Incluido un ataque al Ministerio de Economía cuyo objetivo fue la red SARA, encargada de conectar las administraciones para facilitar el intercambio de datos. Los riesgos mediatos de una ciberpandemia son anticipados con bloqueos inmediatos puntuales.

La oficina sin papeles nos hace vulnerables. Los bytes no arden como los documentos, pero nos pone en manos de servidores propios o ajenos (la nube no es sino un servidor de un tercero). Nos hacen depender de un exoesqueleto cibernético respecto del que ningún responsable de seguridad informática se arriesga a, taxativamente, garantizar seguridad absoluta.

Desembocando finalmente en una nueva macrodependencia pública y microdependencia individual: las nuevas tecnologías. Grandeza si funciona, miseria, y bloqueo de tramitación, si falla, derivando en tal caso en un nuevo y adicional elemento de colapso.

III. Conclusión

El aserto de Gregorio Luri que encabezaba este artículo partía como premisa de la ilimitada exigencia del ciudadano. Lo que es correcto pero incompleto. Porque debe completarse con los expansivos requerimientos de los órganos jurisdiccionales y políticos, estos últimos lanzados generalmente a subastas electorales. Las garantías y servicios, como el universo, está en constante expansión.

El «decir lo que hay que hacer», pilotado principalmente por el legislativo, jurisdiccional y por los órganos políticos superiores (sin olvidar a la representación de los trabajadores) en contraste con el «hacer» por la prosaica administración (la división del mundo según Clint Eastwood entre los que tienen pistola y los que cavan) produce un desfase que eclosiona en el desajuste entre el reino de las palabras e instrucciones genéricas y el laberinto de la exhaustiva, minuciosa y complejísima racionalización y motivación a la hora de resolver cada situación concreta, de logaritmos neperianos legales sin solución unívoca y clara pero que puede derivar, si se corta el cable equivocado, en letales efectos en forma de responsabilidades.

La contradicción y desfase llega a su plenitud cuando el que «dice lo que hay que hacer» tiene a su vez que «hacer». El colapso judicial es paradigmático. Y el Tribunal constitucional, tardando 5 años (hacer) en declarar dilaciones indebidas (decir lo que hay que hacer) a un tribunal que tardó 2 años en resolver (27) .

Embudo por exigencia de los servicios públicos que se añade a las cada vez mayores dificultades internas en la gestión de las personas por crecientes derechos de conciliación, incremento de problemas personales y mayores rigideces. Embudo ascendente-descendente al que deben unirse factores como la hiperdependencia tecnológica, letal si falla.

En este contexto, el peso de las estructuras, —analizado cuidadosamente por las ingenierías— se encuentra ausente en el ámbito administrativo, sometido de manera habitual en las normas que encomiendan nuevas tareas a su asunción «…con los medios disponibles». Los sandbox son excepcionales.

Contexto en el que, eso sí, lo único que debe estar claro es que el ciudadano no puede en ningún caso ser la víctima ni perjudicado.