Volver a página de inicio

«Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual fuere su titular, está subordinada al interés general» (art. 128 CE)

I. Breve introducción

El pasado 25 de mayo, se publicó en el BOE (número 124) la Ley 12/2023, de 24 de mayo (LA LEY 6823/2023), por el derecho a la vivienda (en adelante, la Ley), cuya aplicación va a tener importantes repercusiones económicas para unos concretos propietarios. Nos referimos a los que tengan la consideración de grandes tenedores, como veremos a continuación.

Nuestra Constitución reconoce en el artículo 47, el derecho de todos los españoles a disfrutar de una vivienda digna y adecuada, e impone a los poderes públicos el deber de promover las condiciones necesarias y establecer las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho.

En el preámbulo de la Ley, expresamente se dice que esta norma debe entenderse en el contexto del cumplimiento por parte del Estado de la obligación que, en el marco de sus competencias constitucionales, le incumbe en la protección del derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y a su disfrute.

Y en este sentido, en el artículo 1 de la Ley se indica que tiene por objeto, entre otros, el regular el derecho a acceder a una vivienda digna y adecuada y al disfrute de la misma en condiciones asequibles.

La vivienda digna y adecuada es definida en la letra c) del artículo 3 de la Ley como «la vivienda que, por razón de su tamaño, ubicación, condiciones de habitabilidad, accesibilidad universal, eficiencia energética y utilización de energías renovables y demás características de la misma, y con acceso a las redes de suministros básicos, responde a las necesidades de residencia de la persona o unidad de convivencia en condiciones asequibles conforme al esfuerzo financiero, constituyendo su domicilio, morada u hogar en el que poder vivir dignamente, con salvaguarda de su intimidad, y disfrutar de las relaciones familiares o sociales, favoreciendo el pleno desarrollo y la inclusión social de las personas».

Entre los fines que con las políticas públicas de vivienda se persiguen se encuentran, según lo dispuesto en el artículo 2 de la Ley «la efectividad de los derechos de acceso en condiciones asequibles a una vivienda digna y adecuada conforme con la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y las recomendaciones de los instrumentos internacionales ratificados por España».

Pero la Ley no solo regula materias que afectan a la vivienda de titularidad pública, sino también a viviendas de propiedad privada, esto es, a inmuebles cuyos propietarios son personas físicas o jurídicas, que han accedido a la propiedad a través de los distintos mecanismos que, a tal fin, arbitra nuestro Ordenamiento jurídico.

Y, resulta particularmente «gravosa» para unos propietarios calificados como «grandes tenedores», porque a estos concretos titulares de viviendas les impone unos límites y el cumplimiento de una serie de exigencias, tanto en el momento de arrendar la vivienda, como cuando tienen la necesidad de recuperarla en los Tribunales ante los incumplimientos del arrendatario o del deudor ejecutado, según los supuestos que vienen a mermar, considerablemente, sus facultades dominicales, hasta el punto de que el panorama que se les presenta con la aplicación de la Ley parece convertirlos en propietarios de segunda categoría.

Sin embargo, el derecho a la propiedad privada es un derecho recogido en el artículo 33 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978), igual para todos. En el precepto constitucional el derecho de propiedad se reconoce a todos los propietarios con independencia del número de inmuebles que tenga, ni del lugar o territorio en el que se ubiquen. Así, con carácter general, reconoce en su apartado 1 como derechos la propiedad privada y la herencia, a continuación, en el apartado 2 proclama su función social y, en el apartado 3 garantiza que nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto en las leyes, sin mayores distinciones.

La propiedad privada definida en el artículo 348 del Código Civil (LA LEY 1/1889) como «el derecho a gozar y disponer de una cosa o de un animal, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes» ha sufrido una evolución tan profunda que ha pasado de entenderse como derecho individual propio del Estado liberal clásico, a ser considerada y articularse como una institución jurídica objetiva, cargada de limitaciones impuestas por la función social a la que se encuentra sujeta.

Y en este sentido para la Ley la vivienda cumple una función social dado que constituye un bien destinado a satisfacer las necesidades básicas de alojamiento de personas, familiares y unidades de convivencia (art. 7).

Sin desconocer la función social que la propiedad privada debe cumplir, tampoco podemos perder de vista que entre las facultades que tiene todo propietario, sin excepción, se encuentra la de usar y disfrutar del derecho de propiedad de su vivienda y de obtener una rentabilidad económica poniéndola en el mercado para su uso por terceros a cambio de un precio a través de un contrato de arrendamiento, cuyo contenido tiene que cumplir lo dispuesto en la normativa que le resulte de aplicación.

Sin embargo, aquellas personas físicas o jurídicas que sean propietarios de un número determinado de inmuebles y que, por tal motivo, van a ser calificados, por imperativo legal, como «grandes tenedores», cuando traten de obtener un rendimiento en el mercado de alquiler de sus viviendas, la Ley les impone varias limitaciones a las que deben atender a la hora de la contratación y ciertas exigencias que deben de cumplir que resultan, particularmente, gravosas. Limitaciones y restricciones que se incrementarán si, además, la vivienda objeto de alquiler está situada en una zona declarada como zona de mercado residencial tensionado, lo que no resulta descabellado pensar que se trata de propietarios de segunda categoría.

II. Algunos conceptos nuevos

1. Nueva definición de «gran tenedor»

La primera vez que en nuestro Ordenamiento jurídico se definió al propietario gran tenedor de inmuebles fue en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, como la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1.500 metros cuadrados.

En el art. 3 letra k) de la Ley se acota a aquellos inmuebles y superficie que sean de uso residencial, considerando gran tenedor a los efectos de lo establecido en esta Ley, a la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos de uso residencial o una superficie construida de más de 1.500 metros cuadrados de uso residencial, excluyendo en todo caso garajes y trasteros. Si bien, se especifica que esta definición general podrá ser particularizada en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado hasta aquellos propietarios de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por cada Comunidad Autónoma en la correspondiente memoria justificativa.

Esto es, con la nueva regulación pueden tener la consideración de gran tenedor todas aquellas personas físicas o jurídicas que sean titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en la parte de la población o cuidad calificada como zona de mercado residencial tensionado, que en la mayoría de los supuestos estarán situados en los centros, históricos o no, de las capitales de provincia.

2. Zona de mercado residencial tensionado

Corresponde a las Administraciones competentes en materia de vivienda declarar zonas de mercado residencial tensionado en aquellos espacios o ámbitos territoriales en los que se aprecie y así se justifique en la memoria que elaboren, que existe un especial riesgo de oferta insuficiente de vivienda para la población residente, en unas condiciones que la hagan asequible para su acceso en el mercado.

De acuerdo con lo dispuesto en el número 3 del art. 18 de la Ley las Administraciones podrán declarar una zona de mercado residencial tensionado cuando se cumpla tan solo una de las dos condiciones siguientes:

• a) Que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere el 30% de los ingresos medios o de la renta media de los hogares.
• b) Que el precio de compra o de alquiler de la vivienda haya aumentado más de 3 puntos porcentuales el valor del IPC autonómico correspondiente en los 5 años anteriores a la declaración del área tensionada.

La declaración de una zona de mercado residencial tensionado tiene importantísimas repercusiones en los nuevos contratos de arrendamiento que se celebren y que tengan por objeto una vivienda ubicada en dicha zona, puesto que les afectan en cuando limita el precio del alquiler y amplia las prórrogas del contrato de arrendamiento, concediéndole al arrendatario prórrogas extraordinarias.

Si, además, el titular de la vivienda situada en zona de mercado residencial tensionado es un gran tenedor, las repercusiones son todavía mayores y las limitaciones a sus facultades aumentan en virtud de las modificaciones introducidas en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre (LA LEY 4106/1994) de arrendamientos urbanos (en adelante, LAU).

III. Modificaciones relevantes en la Ley 29/1994, de 24 de noviembre, de Arrendamientos Urbanos: El impacto de la Ley en los contratos de arrendamiento de vivienda

El legislador en el Preámbulo de la Ley trata de convencernos de la bondad de las mejoras que la Ley introduce en la regulación de los contratos de arrendamiento de viviendas a través de diferencias modificaciones que introduce en la LAU en la Disposición final primera (LA LEY 4106/1994) que tiene el sugerente título de «Medidas de contención de precios en la regulación de los contratos de arrendamiento de vivienda».

Si examinamos con el detenimiento que merecen las modificaciones, podemos comprobar que, en realidad, las supuestas mejoras que introduce en la regulación de este tipo de contratos de arrendamiento de vivienda, suponen limitaciones a las facultades dominicales de los propietarios y al principio de autonomía de la voluntad por lo que se refiere a la fijación de los precio del alquiler y a la imposición prórrogas forzosas para concretos arrendamientos de vivienda.

1. Límite al precio del alquiler en los nuevos contratos de arrendamiento de vivienda situada en zona de mercado residencial tensionado

En los nuevos contratos de arrendamiento que tengan por objeto viviendas situadas en zonas de mercado residencial tensionado, el precio del alquiler queda limitado y, con ello, el principio de autonomía de la voluntad consagrado en el art. 1255 del CC (LA LEY 1/1889), menoscabado. Veámoslo:

Si el arrendador no tiene la consideración de gran tenedor, el precio del arriendo no puede exceder de la última renta del contrato de arrendamiento vigente en los últimos 5 años una vez actualizada, y solamente en los supuestos tasados en el apartado 6 del art. 17 de la LAU (LA LEY 4106/1994) el arrendador podrá incrementar la renta en un máximo del 10% y ello cuando acredite alguno de los siguientes supuestos:

• — Cuando la vivienda hubiera sido objeto de rehabilitación en los términos previstos en el Reglamento del IRPF, en los dos años anteriores.
• — Cuando, en los dos años anteriores, se hubieran finalizado actuaciones de rehabilitación o mejora de la vivienda en la que se haya acreditado un ahorro de energía primaria no renovable del 30%.
• — Cuando se hubieran finalizado mejoras de accesibilidad en los dos años anteriores.
• — Cuando el contrato se firme por diez o más años, o se establezca un derecho de prórroga al que pueda acogerse el arrendatario que le permita prorrogar el contrato durante diez o más años.

Pero si el arrendador tiene tal condición, esto es, se trata de un gran tenedor, la renta del nuevo contrato de arrendamiento de vivienda no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia atendiendo a las condiciones y características de la vivienda y del edificio en que se ubique, de acuerdo con lo dispuesto en el número 7 del art. 17 de la LAU (LA LEY 4106/1994).

En el caso de arrendador gran tenedor, el precio de la renta no lo determina un pacto libre y voluntariamente alcanzado entre las partes, en virtud del principio de autonomía de la voluntad, sino la administración pública.

En definitiva, los límites en la subida de los precios del alquiler se aplican a cualquier arrendador en la regla del art. 17.6 de la LAU (LA LEY 4106/1994) en zona de mercado tensionada, a los grandes tenedores en la del art. 17.7 LAU (LA LEY 4106/1994) que tengan inmuebles en zonas de mercado tensionada y a aquellos nuevos propietarios de viviendas situadas en estas zonas que las pretendan poner en alquiler por no haber tenido esa vivienda alquilada en los últimos cinco años anteriores a la declaración por la comunidad autónoma de esa zona como «tensionada».

Con las modificaciones que el legislador ha introducido en el art. 17 de la LAU (LA LEY 4106/1994) ha impuesto un límite a la subida de renta en aquellos contratos que tengan por objeto viviendas situadas en zona de mercado residencial tensionado, dentro del período de vigencia de la declaración de la referida zona, sea o no gran tenedor el arrendador.

2. Prórroga extraordinaria del contrato de vivienda habitual

La Ley ha introducido una reforma de calado en el artículo 10 de la LAU (LA LEY 4106/1994) relativo a la «Prórroga del contrato», a través de una nueva prórroga extraordinaria en los contratos de arrendamiento de vivienda habitual de un año que, se puede extender a tres, en determinadas circunstancias y que viene a suponer una nueva limitación para los arrendadores, y en particular, para aquellos que tengan la condición de grandes tenedores.

En los contratos de arrendamiento de vivienda habitual que no se encuentre ubicada en zona de mercado residencial tensionado en los que finalice el período de prórroga legal obligatoria del art. 9.1 de la LAU (LA LEY 4106/1994) o el período de prórroga tácita del art. 10 del mismo Texto legal, podrán prorrogarse por un año más, como máximo, si el arrendatario lo solicita y acredita que se encuentra en una situación de vulnerabilidad social y económica. Esta prórroga extraordinaria por un año debe ser aceptada, obligatoriamente, si el arrendador es un gran tenedor de vivienda, salvo que las partes hubieran suscrito un nuevo contrato de arrendamiento.

En el supuesto de los contratos de arrendamiento de viviendas ubicadas en zona de mercado residencial tensionado, una vez finalizado el período de prórroga legal o tácita, el contrato podrá prorrogarse por plazos anuales hasta un máximo de tres, a solicitud del arrendatario que no tendrá que acreditar que se encuentra en una situación de vulnerabilidad económica o social. Por su parte, el arrendador, sea o no un gran tenedor estará obligado a aceptarla, salvo que concurra alguno de los supuestos previstos en el apartado 2 del artículo 10 de la LAU (LA LEY 4106/1994) en los que no procede dicha prórroga extraordinaria:

• — Que se hayan pactado otras condiciones por acuerdo de las partes.
• — Que se suscriba un nuevo contrato con las limitaciones de la renta que proceda.
• — Que el arrendador tenga necesidad de ocupar la vivienda arrendada para destinarla a vivienda permanente para sí o sus familiares en primer grado de consanguinidad o por adopción o para su cónyuge en los supuestos de sentencia firme de separación, divorcio o nulidad matrimonial y lo haya comunicado en los plazos y condiciones establecidos en el artículo 9.3 de la LAU (LA LEY 4106/1994).

3. Límite a la actualización de la renta: eliminación del IPC

La Ley no destaca precisamente por su buena técnica legislativa. Y como muestra la encontramos en la regulación del límite que ha impuesto a la actualización de renta.

Con independencia de que la renta ya no se actualizará conforme al IPC, que ha eliminado como índice de referencia, para regular la nueva forma de actualización, en lugar de acudir al art. 18 de la LAU (LA LEY 4106/1994), su lugar natural, que hubiese sido lo correcto, la actualización de la renta se regula en la Disposición Final Sexta que tiene por título «Limitación extraordinaria de la actualización anual de la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda» para remitirse al Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo (LA LEY 5833/2022), por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra de Ucrania.

Concretamente, en el art. 46 del referido Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo (LA LEY 5833/2022), en lugar de hacerlo en el art. 18 de la LAU (LA LEY 4106/1994), que sería lo procedente, el régimen legal de actualización de rentas de los contratos de arrendamiento de vivienda, introduciendo una limitación extraordinaria. Así tenemos:

• — Entre la fecha de entrada en vigor de la Ley y hasta el 31 de diciembre de 2023, a falta de pacto al que lleguen las partes y con independencia de que sea el arrendador un gran tenedor o no, el mecanismo de actualización de la renta será el Índice de Garantía y Competitividad, por lo que la limitación a la actualización de la renta continuará siendo del 2%.
• — Entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 2024, el tope de actualización será del 3% en el caso de arrendador gran tenedor, y en los supuestos en los que el arrendador no sea un gran tenedor, el incremento será el pactado entre las partes y, en defecto de pacto, no podrá superar el 3%.
• — A partir del 1 de enero de 2025, se aplicará un nuevo índice de referencia para la actualización de todos los arrendamientos, que será más estable e inferior al IPC y que, de momento, desconocemos.

No obstante, y en cuanto al régimen aplicable a los contratos de arrendamiento sometidos a la LAU (LA LEY 4106/1994) celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley, habrá que estar a lo dispuesto en la Disposición transitoria cuarta que tiene por título «Régimen de los contratos de arrendamiento celebrados con anterioridad a la entrada en vigor de esta ley» y en cuyo punto 3, indica:

3.  Con independencia de lo previsto en los apartados anteriores, la regulación introducida en esta ley no afectará a las diferentes medidas de aplicación extraordinaria a los contratos vigentes de arrendamiento de vivienda y, en particular, la recogida en el artículo 46 del Real Decreto-ley 6/2022, de 29 de marzo (LA LEY 5833/2022), por el que se adoptan medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania, que resultarán de aplicación en los términos en los que se encuentren reguladas.

Esto es, las indicadas limitadas a la actualización de la renta también se aplican a los contratos de arrendamiento de vivienda que estuvieran vigentes el pasado 26 de mayo que entró en vigor esta polémica Ley.