Volver a página de inicio

I. Introducción

El preámbulo de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023), de 24, por el derecho a la vivienda (en adelante LDV) declara que el nuevo cuerpo legislativo constituye una respuesta del Estado para dar cumplimiento a las obligaciones que, en el marco de sus competencias constitucionales, le corresponden en el ámbito de la protección del derecho al acceso de una vivienda digna consagrado en el artículo 47 de nuestro texto fundamental como principio rector de la política social y económica (Capítulo III CE-78).

A lo largo de los últimos años se ha aprobado una profusa y heterogénea legislación autonómica en materia de vivienda que no solo ha generado confusiones interpretativas y de aplicación —ello ha ocurrido, particularmente, en el caso de aquellas leyes que entraban en contradicciones con la legislación estatal—, sino también desigualdades poco deseables entre las comunidades autónomas. La Ley que aquí es objeto de análisis trata de dotar de una estructura legislativa homogénea a todo el territorio español, así como de robustecer las medidas de protección social para garantizar el acceso a la vivienda y, por lo que aquí interesa, equilibrar la asimetría procesal de las partes en los procesos de desahucio.

La LDV consta de un preámbulo y cuatro títulos, treinta y seis artículos, seis disposiciones adicionales, cuatro disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y nueve disposiciones finales.

Un simple vistazo a los litigios que se sustancian diariamente en los juzgados de primera instancia evidencia que alrededor del ochenta por ciento de las demandas en materia de desahucios son instadas por bancos, entidades financieras, y, en el peor de los casos, fondos buitre o similares. Nos encontramos inmersos, por tanto, en un inédito contexto caracterizado no solo por la altísima especulación con un bien de primera necesidad, la vivienda habitual, sino también por el hecho de que los medios humanos y materiales de la Administración de Justicia —que, se supone, son de titularidad pública— se ponen al servicio de los intereses especulativos de aquellas entidades privadas, todo ello en detrimento de la calidad del servicio al ciudadano, que ve mermados los recursos públicos destinados a garantizar su derecho a la tutela judicial efectiva.

Por lo que respecta a las modificaciones introducidas por la ley, cabe destacar que se excluye —con carácter general— el consentimiento de quienes ocupan una vivienda para informar a los servicios públicos competentes en materia de política social. A tal efecto, la disposición final quinta de la LDV modifica los artículos 150.4, y 441.1 bis de la Ley de Enjuciamiento Civil (en adelante, LEC). De acuerdo con su nueva redacción, ambos preceptos ordenan dar traslado inmediatamente y de oficio a las Administraciones públicas competentes en materia de vivienda, asistencia social, evaluación e información de situaciones de necesidad social y atención inmediata a personas en situación o riesgo de exclusión social por si procediera su actuación, y suprimen el trámite de requerimiento de consentimiento de cesión de su datos a los interesados. Además, la mentada DA 5 reforma también el artículo 441.5 de la LEC (LA LEY 58/2000) y suprime el requisito del consentimiento para solicitar a la Administración competente que eventualmente declare la situación de vulnerabilidad económica y/o social del hogar afectado.

En los siguientes apartados se analizarán de forma más específica las modificaciones en fase declarativa y de ejecución.

II. Modificaciones en fase declarativa

Por lo que respecta a la fase declarativa, las modificaciones introducidas por la LDV pueden sistematizarse del siguiente modo:

1. Introducción de nuevos requisitos de procedibilidad

La DA 5 de la LDV adiciona los apartados 6 y 7 al artículo 439 de la LEC. (LA LEY 58/2000) Sintéticamente, cabe señalar que los nuevos numerales exigen que en las demandas en que se pretenda la recuperación de la finca se especifique:

• — El carácter de vivienda habitual o no de la finca, y
• — Si la demandante ostenta la condición de gran tenedora. En este caso, deberá acreditarse si la parte demandada se encuentra en situación de vulnerabilidad económica.

En el supuesto de que se cumplan todas las condiciones que acaban de exponerse, el apartado 7 añade un nuevo requisito: la demandante deberá acreditar que se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que, a tal efecto, establezcan las Administraciones Públicas.

En la medida en que operan como condiciones legales o «filtros» que deben cumplirse para iniciar un procedimiento de desahucio, los nuevos requisitos introducidos por la reforma restringen considerablemente el inicio del proceso de desahucio y la actuación de los órganos judiciales. Por otra parte, aquellos requisitos no afectan a la posible ocupación ya efectuada, en su caso, sino a la posibilidad de iniciar acciones legales contra la misma.

2. El desahucio con fecha abierta

El desahucio abierto o con fecha abierta era una figura en la que, mediante resolución habitualmente dictada por el Letrado de la Administración de Justicia, o bien se establecían varios días para llevar a cabo el desahucio, o bien se fijaba un día y el desahucio podía hacerse efectivo a partir de esa fecha. Es decir, la resolución no señalaba un día en concreto, sino que fijaba un período de tiempo en el que podía llevarse a cabo el desahucio.

La cobertura legal de esta práctica —que antes de la reforma no era pacífica— es ahora inexistente. El nuevo apartado 5 del artículo 440 de la LEC (LA LEY 58/2000) la prohíbe implícitamente, dado que exige que todas las resoluciones que tengan por objeto el señalamiento del lanzamiento fijen el día y la hora exacta en que tendrá lugar el mismo.

3. Modificaciones en el régimen de suspensión por vulnerabilidad

La LVD introduce asimismo previsiones relevantes relativas a la suspensión de la ejecución en los casos de vulnerabilidad. Concretamente, la nueva redacción dada al art. 441.5 de la LEC (LA LEY 58/2000) por la LDV prevé los siguientes extremos:

• — La ampliación objetiva de la posibilidad de suspensión por vulnerabilidad a los procedimientos de los números 2.º, 4.º y 7.º del apartado 1 del artículo 250 de la LEC. De esta forma, se aplicará a todas las demandas que contienen una pretensión de desahucio y no solo a los desahucios por impagos de rentas de alquiler.
• — La comunicación de oficio por el juzgado, sin necesidad del consentimiento de los ocupantes, a las Administraciones competentes de la existencia del procedimiento a fin de que verifiquen la situación de vulnerabilidad.
• — El traslado por el Letrado de la Administración de Justicia a las partes por cinco días una vez se reciba la comunicación de servicios sociales.
• — La resolución de la solicitud de suspensión mediante auto previa valoración ponderada y proporcional del caso concreto en consideración a las circunstancias y variables contempladas en el nuevo apartado 7 del artículo 441 de la LEC. (LA LEY 58/2000) Los plazos de suspensión son ampliados a un máximo de dos meses si el demandante es una persona física o de cuatro meses si se trata de una persona jurídica.

III. Modificaciones en fase de ejecución

1. De nuevo, la prohibición del desahucio con fecha abierta

Como ya se ha señalado arriba, el nuevo apartado 5 introducido en el art. 441 LEC (LA LEY 58/2000) por la LVD veta de manera implícita el denominado desahucio con fecha abierta. La prohibición tácita de esta práctica —y la exigencia de la concreción del día y la hora exacta del lanzamiento— está asimismo contemplada en las respectivas nuevas redacciones que la LVD da a los artículos 549.3 (LA LEY 58/2000), 675.4 (LA LEY 58/2000) y 704.1 de la LEC. (LA LEY 58/2000)

2. Modificaciones en fase de subasta de bienes inmuebles

El nuevo artículo 655 bis, adicionado a la LEC (LA LEY 58/2000) por la LDV, introduce cambios sustanciales en la fase de la subasta. En el caso de que la vivienda sea de carácter habitual y el demandante tenga la consideración de empresa de vivienda o gran tenedor, para iniciar la vía de apremio se requiere que se acredite si el deudor se encuentra en situación de vulnerabilidad económica.

En el supuesto de la ejecución hipotecaria, se refuerza la protección del deudor y se exige que la parte actora acredite que se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las Administraciones Públicas,

3. Nuevos requisitos de procedibilidad para la ejecución hipotecaria

La LDV introduce requisitos adicionales de procedibilidad mediante la reforma del artículo 685.2 de la LEC (LA LEY 58/2000), precepto cuya nueva redacción —de forma análoga a la fase declarativa— exige al ejecutante que indique en su demanda si el inmueble objeto de la misma constituye la vivienda habitual del deudor; si concurre en la parte ejecutante la condición de gran tenedora de vivienda; y, en caso de que concurran ambas circunstancias, que acredite que se ha sometido al procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las Administraciones Públicas.

IV. Conclusiones

No cabe duda de que la LDV es una reforma de calado que incide profundamente en la regulación previa del desahucio de vivienda habitual. De cualquier modo, resulta pertinente formular algunas consideraciones conclusivas que son, también, observaciones parcialmente críticas sobre su articulado.

— Se echa en falta una disposición transitoria que prevea la aplicación de la nueva ley a los procedimientos que están en trámite y que se iniciaron en un momento anterior a su vigencia. Si bien la LDV contiene cuatro disposiciones transitorias, ninguna de ellas hace referencia expresa a los efectos procesales de la ley. Es altamente previsible que esta laguna genere numerosas e indeseables controversias que se podían haber salvado con una disposición transitoria ad hoc. A título ilustrativo, cabe plantearse la exigibilidad de los requisitos de procedibilidad respecto a las demandas ya incoadas pero pendientes de admisión a la fecha de la entrada en vigor de la LDV, o la pertinencia de exigir el trámite previo de conciliación en las ejecuciones hipotecarias que se iniciaron antes de la reforma, pero que están pendientes de subasta.

En la disposición transitoria tercera, la LDV sí hace referencia al régimen de los procedimientos suspendidos en virtud de los artículos 1 (LA LEY 4471/2020) y 1 bis del real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), en virtud del cual se adoptaron medidas urgentes para hacer frente a la pandemia de COVID-19. La citada disposición transitoria prevé que, en caso de que se trate de grandes tenedoras, la reanudación del procedimiento será petición expresa de la demandante si acredita que se ha sometido al oportuno procedimiento de conciliación o intermediación.

— La loable intervención del legislador —a saber, paliar los abusos del mercado y dar respuesta a las necesidades sociales de vivienda más perentorias— se ve ensombrecida, a mi juicio, por el tratamiento que la nueva norma dispensa al pequeño propietario. La LDV también endurece las condiciones de acceso a un juicio que se exigen al pequeño propietario para recuperar su vivienda, ya que, de acuerdo con la nueva ley, este debe acreditar que no ostenta la condición de gran tenedor y aportar, junto con la demanda, certificación del Registro de la Propiedad en el que conste la relación de sus propiedades, conforme al artículo 439.6.b) de la LEC. (LA LEY 58/2000) Además, durante el proceso de calificación de vulnerabilidad a efectos del art. 441.5 de la LEC (LA LEY 58/2000), la nueva regulación: 1) desplaza la carga de las sempiternas dilaciones de las saturadas Administraciones Públicas y los órganos judiciales a la parte demandante, al prever expresamente la suspensión de la celebración de la vista o del lanzamiento en caso de ser necesaria por la inmediación de las fechas, y 2) aumenta de uno a dos meses el plazo de suspensión del proceso por vulnerabilidad. Resulta difícil de entender que se exija a una persona física la acreditación de que no es un gran tenedor cuando es público y notorio no solo que son las personas jurídicas las que se encuadran en esa categoría, sino también quiénes son. Tampoco son comprensibles las referidas interrupciones y dilaciones en procedimientos considerados preferentes y sumarios, entre ellos, singularmente, los desahucios por falta de pago de rentas.

No parece aceptable que la implementación de las políticas sociales suponga un gravamen para los pequeños propietarios —que, en la mayoría de los casos, adquirieron un bien inmueble como medio de ahorro, no se dedican a la especulación y ven seriamente dañada su modesta economía por las demoras en la recuperación de su inmueble ocupado—. Es más, las bienintencionadas previsiones de la LDV pueden ser abiertamente contraproducentes para el mercado de alquiler, dado que la expectativa de recrudecimiento de las dificultades de recuperar la vivienda por impago de rentas suele operar como elemento disuasorio a la hora de que el pequeño propietario ofrezca su inmueble en el mercado.

— Cabe destacar la introducción de los sistemas extrajudiciales o alternativos de resolución de conflictos mediante los procedimientos de conciliación o intermediación. Algunas comunidades autónomas ya contemplaban este procedimiento en su legislación. Tal es el caso de Ley 20/2014, de 29 de diciembre (LA LEY 20666/2014), de modificación de la ley 22/2010 de 20 de julio (LA LEY 15615/2010) del Código de Consumo de Cataluña y procedimiento de ejecución hipotecaria. No obstante, en ausencia de regulación por la legislación estatal, semejante trámite extrajudicial era generalmente obviado en los órganos judiciales como requisito de procedibilidad. Si bien toda acción destinada a evitar un juicio es deseable, el problema que a este respecto plantea la LDV es que adolece de cierta imprecisión, dicho esto en el sentido de que el legislador remite a la fórmula genérica «procedimiento de conciliación o intermediación que a tal efecto establezcan las Administraciones Públicas», pero no especifica con suficiente claridad cuál es el órgano competente para sustanciar las conciliaciones ni el procedimiento a seguir. Este vacío es especialmente oneroso en el caso de aquellas comunidades autónomas que, en la medida en que ni siquiera habían legislado sobre la materia, seguramente no disponen de una mínima infraestructura para llevar a cabo las conciliaciones. En este sentido, es claro el riesgo añadido de que tal requisito de procedibilidad quede vacío de contenido en caso de que no se habiliten los medios que permitan la implementación de los procedimientos de resolución extrajudicial de conflictos.

Cabe, finalmente, señalar que, hasta la fecha, las políticas en materia de vivienda y sus modificaciones legislativas se han reducido a poner parches y a dilatar la acometida decidida y eficaz para encarar el problema. Si realmente hay una voluntad de articular políticas para solucionar la cuestión que vayan más allá de la manida retórica y las medidas cortoplacistas, coyunturales y políticamente oportunistas, dos son los aspectos en los que resulta imprescindible centrar los esfuerzos: 1) el control de la especulación en el mercado de la vivienda y el suelo, y 2) el aumento del parque público de vivienda para su gestión social. Ello es especialmente importante si tomamos en consideración que ambas medidas son, en España, prácticamente inexistentes en contraste con la media de la Unión Europea. El reto es que nuestras políticas de vivienda se aproximen a —o se inspiren en— las de Austria, Holanda, Suecia o Dinamarca, países que llevan mucho tiempo trabajando en esta dirección con resultados notables.