- Comentario al documentoSe analiza en el presente trabajo la reciente modificación del contencioso-administrativo y la reforma del proceso testigo y la vinculación con la jurisprudencia. La reforma, como indica la Exposición de Motivos, se concibe en términos de lucha contra el atasco judicial y, por tanto, como un remedio frente a la avalancha de asuntos en los órganos jurisdiccionales y, significativamente, ante el Tribunal Supremo. El objetivo es loable, qué duda cabe, pero plantea, sin duda, una duda llena de escepticismo sobre las consecuencias. La solución y la resolución de los asuntos judiciales tiene a veces un componente de proceso "masa" pero en otras se trata simplemente de normas que contienen regulaciones sustantivas que afectan a un gran número de personas. Se trata de dos realidades diferentes. La primera, enfoca asuntos iguales, con la misma o similar argumentación. La segunda es, simplemente, una manifestación individual de personas que consideran que deben hacer valer sus derechos en el ámbito jurisdiccional. Esta determinación implica que cada una de las partes pueda formular la pretensión en los términos que considere y el hecho de que sean muchos no impide que la tutela efectiva y la resolución en los términos que plantean las partes.
I. Introducción
En el BOE del 29 de junio de 2023 se publica el Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio (LA LEY 17741/2023), por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea.
Se trata de una larga norma de urgencia que se caracteriza, finalmente, por incluir en su ámbito de reformas un conjunto de reformas administrativas, fiscales, societarias y mercantiles y, en general, una serie de reformas que afectan a una gran variedad del Ordenamiento Jurídico.
La doctrina del Tribunal Constitucional en relación con la utilización del real decreto-ley como instrumento de política legislativa y, específicamente, la necesidad de la motivación obliga al legislador de urgencia a hacer largas consideraciones sobre la necesidad y la urgencia de la norma que se dicta.
Esto ha generado una larga justificación de este real decreto-ley que, finalmente, y en relación con los cambios en el ámbito contencioso-administrativo se centran en lo siguiente:
«…El capítulo II, por su parte, está dedicado al orden jurisdiccional contencioso-administrativo. Por un lado, se mejora el mecanismo del pleito testigo para lograr una mayor eficiencia en la gestión del fenómeno de la litigiosidad en masa. Dicha medida será de gran utilidad especialmente para la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo en relación con los miles de recursos interpuestos en materia de responsabilidad patrimonial del Estado legislador por los daños generados por la declaración de inconstitucionalidad de los Reales Decretos que declararon el estado de alarma por razón de la epidemia de COVID-19.
Por su parte, con la finalidad de reducir la actual pendencia en juzgados y tribunales y la masiva entrada de asuntos en la citada Sala del Tribunal Supremo, se introduce la facultad de que los órganos jurisdiccionales puedan suspender los procedimientos en la instancia una vez que la referida Sala haya admitido algún recurso de casación en el que se suscite la misma cuestión controvertida que en aquellos.
Por otra parte, en lo que se refiere al recurso de casación, resulta procedente dotar de mayor agilidad su tramitación, acortando los plazos previstos para algunos trámites intermedios; en concreto, el de personación de las partes ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo que sigue a la decisión de la Sala de instancia de tener por preparado el recurso, y el previsto para la eventual audiencia a las partes personadas que, con carácter excepcional, puede acordar la Sala si considera que las características del asunto aconseja oírles acerca de si el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia. La reducción de los plazos con que cuentan estos trámites intermedios no altera, por el contrario, la de los previstos para formular los escritos de preparación del recurso y los de interposición y oposición, cuya duración actual se estima ajustada a su relevancia y elevada complejidad técnica…».
Claramente se trata de una justificación de la reforma que no de la urgencia porque el presupuesto del que se parte es la necesidad de dotar al sistema de recursos y de la actuación del Tribunal Supremo de un margen de actuación del que ha carecido hasta estos momentos y que ha limitado la capacidad de resolución.
Como pasamos a ver, esta reforma forma parte de dos tipos de problemas: uno, de carácter práctico. El atasco de la jurisdicción contencioso-administrativa; otro, de carácter teórico, que enfoca esta cuestión desde la perspectiva del valor ordinamental de la jurisprudencia.
Vamos, seguidamente, a analizar las reformas no sin antes indicar una cierta precaución sobre el tema de la solución del atasco con medidas que tienden a la estandarización de las resoluciones judiciales y a la proyección de la resolución sin todos los elementos que componen el concepto de tutela efectiva y que no puede disociarse de la resolución de las cuestiones planteadas en los términos que las partes plantean las cuestiones.
De alguna forma la estandarización se convierte, muy a menudo, en una solución por aproximación que, finalmente, no es satisfactoria para el sistema de justicia en su conjunto. Entre las soluciones por aproximación y las soluciones a asuntos iguales, tratados y formulados de la una forma similar, hay, desde luego, mucho camino y muchas diferencias, pero la advertencia de la insatisfacción de la solución por aproximación conviene hacerla para evitar que la estandarización produzca aún más aislamiento y más separación entre los operadores jurídicos.
II. Modificación de la regulación del pleito testigo
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998), queda modificada como sigue: Uno. Se modifica el apartado 2 del artículo 37, que queda redactado como sigue: «2. Cuando ante un juez o tribunal estuviera pendiente una pluralidad de recursos con idéntico objeto, el órgano jurisdiccional, si no se hubiesen acumulado, tramitará uno o varios con carácter preferente previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días, suspendiendo el curso de los demás, en el estado en que se encuentren, hasta que se dicte sentencia en los primeros. En caso de que esa pluralidad de recursos con idéntico objeto pudiera, a su vez, agruparse por categorías o grupos que planteen una controversia sustancialmente análoga, el órgano jurisdiccional, si no se hubieran acumulado, tramitará uno o varios de cada grupo o categoría con carácter preferente, previa audiencia de las partes por plazo común de cinco días, suspendiendo el curso de los demás en el estado en que se encuentren hasta que se dicte sentencia en los tramitados preferentemente para cada grupo o categoría.»
Comentario.- la modificación introducida en la regulación del pleito testigo trata de flexibilizar la ordenación para que el órgano jurisdiccional pueda desagregar los procesos que guarden una identidad sustancial en varias categorías o grupos de forma que el efecto suspensivo opere conforme al principio de especialidad, esto es, que no sea objeto de la suspensión meramente nominal por coincidencia del acto o la disposición impugnada sino centrada en aspectos materiales que conecten la línea argumental de los recurrentes con el objeto de la impugnación.
Valoración.- Se trata de un nuevo intento de conseguir la aplicación efectiva de la figura del proceso testigo que se introduce en 1998 pero que, a fuerza de ser sinceros, ha tenido una repercusión real en la tramitación de los procesos básicamente porque está pensado en clave interna – de tramitación- y no acaba de satisfacer los deseos de cada parte de intentar que la resolución final gire por sus argumentos y no por los que haya podido presentar otras partes más allá de que el objeto impugnado sea nominalmente el mismo.
III. Efecto suspensivo de los procesos como consecuencia de la admisión de un recurso de casación de carácter similar
Para conseguir este efecto, se modifica el apartado 5 del artículo 56 de la Ley de la Jurisdicción. Específicamente se señala la siguiente regulación que procede de la introducción de un apartado 5 en el artículo 56 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) en los siguientes términos:
«.. "5. Presentados los escritos de demanda y contestación, si un juzgado o tribunal, en cualquier momento anterior a dictar sentencia, tuviese conocimiento, por cualquier medio, de que la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo ha admitido un recurso de casación que presenta una identidad jurídica sustancial con la cuestión debatida en el recurso del que está conociendo, oirá a las partes personadas por el plazo común de diez días sobre su posible suspensión, adjuntándoles copia del referido auto. Una vez presentadas las alegaciones o transcurrido el plazo, si el juzgado o tribunal apreciase una identidad jurídica sustancial y que la resolución que se dicte en casación puede resultar relevante para resolver el procedimiento, acordará la suspensión hasta que se dicte resolución firme en el recurso de casación. Contra el auto que resuelva sobre la suspensión no cabrá recurso alguno…".
El auto que acuerde la suspensión se remitirá a la Sección de Enjuiciamiento de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo indicada en el auto de admisión, que, a su vez, remitirá testimonio de la sentencia que recaiga en el recurso de casación al juzgado o tribunal remitente. Recibido el testimonio de la sentencia del recurso de casación, el juzgado o tribunal alzará la suspensión y dará un nuevo trámite de audiencia a las partes personadas, por plazo común de diez días, a fin de que aleguen sobre la incidencia que dicho pronunciamiento tiene para resolver el recurso. Evacuado el traslado o transcurrido el plazo conferido, se continuará la tramitación del procedimiento en el momento en que se encontrare antes de la suspensión, salvo que las partes desistan del recurso o se allanen, en cuyo caso el juzgado o tribunal resolverá lo procedente.»
Comentario.- Se ha configurado una causa de suspensión ope legis que consiste en conocer la existencia de un recurso de casación admitido a trámite por la Sección de admisiones de la Sala de lo contencioso-administrativo. Esta admisión, conocida por el órgano jurisdiccional, genera un trámite de suspensión en el que se oye a las partes en relación con la identidad entre el proceso que se está tramitando en instancia y el que ha sido objeto de admisión en el ámbito del Tribunal Supremo.
Evacuados los trámites de alegaciones, es al órgano jurisdiccional al que le corresponde determinar si concurre la identidad sustancia. Apreciada la misma, se suspende hasta que la se resuelva la cuestión planteada por el Tribunal Supremo.
La resolución judicial se presenta como definitiva porque la LJCA (LA LEY 2689/1998) considera que contra la misma no cabe interponer recurso alguno.
En el plano procedimental y de coordinación se prevé que el Auto de suspensión sea comunicado a la Sección correspondiente que está conociendo del recurso para que pueda remitir, a su vez, al órgano jurisdiccional, la resolución (Sentencia) que, en su momento se dicte.
Esta comunicación conlleva un nuevo trámite de alegaciones para que las partes valoren la incidencia de la Sentencia del Tribunal Supremo. La LJCA (LA LEY 2689/1998) indica que, efectuada la valoración, el proceso continuará en sus trámites salvo que las partes desistan o se allanen en función de la vinculación directa con la Sentencia del Tribunal Supremo de la pretensión y, sobre todo, de los argumentos utilizados.
Valoración.- La técnica introducida trata, de nuevo, de buscar un elemento que vincule la doctrina casacional con el conjunto de procesos que, sobre la misma materia, se están conociendo en los diferentes órganos jurisdiccionales.
La regulación no es taxativa. La parte puede entender que la doctrina jurisprudencial no le es completamente aplicable y que, por tanto, existe o se mantiene una sustantividad propia que permite una interpretación diferenciada que no se corresponde íntegramente con la resuelta por la Sentencia.
Como señalábamos estamos ante una modalidad diferenciada de tramitación que busca la asunción directa de los efectos de la Sentencia. En una consideración de mayor utilidad este proceso podría haberse vinculado a la terminación del proceso y que la suspensión operara justo antes del trámite de sentencia que favorecería las medidas de desistimiento o allanamiento no vinculadas a obtener una transformación del proceso.
IV. Los motivos de casación: justificación material del interés casacional
En este punto se modifica la letra b) del apartado 3 del artículo 88, que queda redactada como sigue: «b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada.»
Esta determinación sustituye a la referencia que se contenía en la redacción anterior en los siguientes términos:
«…Siente una doctrina sobre dichas normas que pueda ser gravemente dañosa para los intereses generales.».
Valoración: Se trata de la introducción de un nuevo motivo que trata de implementar el efecto directo de las resoluciones de casación hasta el punto de admitir el recurso o, para ser más exactos, justificar que existe interés casacional objetivo cuando la resolución de instancia se ha apartado de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado o que sea doctrina asentada.
En el presente supuesto se exige la concurrencia de dos requisitos:
- — Que la sentencia de casación haya sido presentada en el debate procesal de instancia
- — Que se produzca un apartamiento que puede ser material: se considera errónea; o formal, inmotivada o contraria a los criterios generales y se introduce la expresión de doctrina asentada.
V. La reforma procedimental del recurso de casación
Afecta a las siguientes cuestiones:
Se modifica el apartado 5 del artículo 89, que queda redactado como sigue: «5. Si se cumplieran los requisitos exigidos por el apartado 2, dicha Sala, mediante auto en el que se motivará suficientemente su concurrencia, tendrá por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de quince días ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo, así como la remisión a ésta de los autos originales y del expediente administrativo. Y, si lo entiende oportuno, emitirá opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que unirá al oficio de remisión.»
La redacción actual establecía que:
«… 5. Si se cumplieran los requisitos exigidos por el apartado 2, dicha Sala, mediante auto en el que se motivará suficientemente su concurrencia, tendrá por preparado el recurso de casación, ordenando el emplazamiento de las partes para su comparecencia dentro del plazo de treinta días ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, así como la remisión a ésta de los autos originales y del expediente administrativo Y, si lo entiende oportuno, emitirá opinión sucinta y fundada sobre el interés objetivo del recurso para la formación de jurisprudencia, que unirá al oficio de remisión..».
Valoración.- Afecta la modificación, esencialmente, al plazo de emplazamiento que se reduce de treinta a quince días.
Teniendo en cuenta los efectos y la proyección que intenta darse al conjunto de la reforma, el acortamiento de los plazos es una medida sensata.
Se modifican el apartado 1 y la letra a) del apartado 3 del artículo 90, que quedan redactados como sigue: «1. Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo a que se refiere el apartado siguiente podrá acordar, excepcionalmente y sólo si las características del asunto lo aconsejan, oír a las partes personadas por plazo común de veinte días acerca de si el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia.»
La redacción anterior establecía que: «…1. Recibidos los autos originales y el expediente administrativo, la Sección de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo a que se refiere el apartado siguiente podrá acordar, excepcionalmente y sólo si las características del asunto lo aconsejan, oír a las partes personadas por plazo común de treinta días acerca de si el recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia
Valoración: estamos, de nuevo, ante una reducción del plazo de treinta días que establece actualmente la norma a 20 que ha introducido la reforma.
Se modifica el apartado 3. Letra a) en los siguientes términos:
«a) En los supuestos del apartado 2 del artículo 88, en los que ha de apreciarse la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la resolución adoptará la forma de providencia sucintamente motivada, si decide la inadmisión, y de auto, si acuerda la admisión a trámite. No obstante, si el órgano que dictó la resolución recurrida hubiera emitido en el trámite que prevé el artículo 89.5 opinión que, además de fundada, sea favorable a la admisión del recurso, la inadmisión se acordará por auto motivado.» Seis.
La redacción anterior establecía que «… a) En los supuestos del apartado 2 del artículo 88, en los que ha de apreciarse la existencia de interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, la resolución adoptará la forma de providencia, si decide la inadmisión, y de auto, si acuerda la admisión a trámite. No obstante, si el órgano que dictó la resolución recurrida hubiera emitido en el trámite que prevé el artículo 89.5 opinión que, además de fundada, sea favorable a la admisión del recurso, la inadmisión se acordará por auto motivado.»
Valoración.- Se generaliza el régimen previo de forma que la admisión tiene o adopta la forma de providencia y la inadmisión de Auto. Se suprime el régimen específico en función de que la Sala de origen hubiera hecho llegar o no el informe previo sobre su valoración de la cuestión planteada.
Se modifica el artículo 94, que queda redactado como sigue: «1. Cuando por la Sección de admisión de la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Supremo se constate la existencia de un gran número de recursos que susciten una cuestión jurídica sustancialmente igual, podrá acordar la admisión de uno o varios de ellos, cuando cumplan las exigencias impuestas en el artículo 89.2 y presenten interés casacional objetivo, para su tramitación y resolución preferente, suspendiendo el trámite de admisión de los demás hasta que se dicte sentencia en el primero o primeros. 2. Una vez dictada sentencia de fondo se llevará testimonio de esta a los recursos suspendidos y se notificará a los interesados afectados por la suspensión, dándoles un plazo de alegaciones de diez días a fin de que puedan interesar la continuación del trámite de su recurso de casación, o bien desistir del mismo. En caso de que interesen la continuación valorarán la incidencia que la sentencia de fondo dictada por el Tribunal Supremo tiene sobre su recurso. 3. Efectuadas dichas alegaciones y cuando no se hubiera producido el desistimiento, si la sentencia impugnada en casación resulta coincidente, en su fallo y razón de decidir, con lo resuelto por la sentencia o sentencias del Tribunal Supremo, se inadmitirán por providencia los recursos de casación pendientes. Por el contrario, si la sentencia impugnada en casación no resulta coincidente, en su fallo y razón de decidir, con lo resuelto por la sentencia o sentencias del Tribunal Supremo, se dictará auto de admisión y se remitirá el conocimiento del asunto a la Sección correspondiente, siempre que el escrito de preparación cumpla las exigencias impuestas en el artículo 89.2 y presente interés casacional objetivo. 4. Remitidas las actuaciones, la Sección resolverá si continua con la tramitación prevista en el artículo 92 o si dicta sentencia sin más trámite, remitiéndose a lo acordado en la sentencia de referencia y adoptando los demás pronunciamientos que considere necesarios.»
Valoración: la redacción del artículo 94 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) fue suprimido por la disposición final 3.1 de la Ley Orgánica 7/2015, de 21 de julio (LA LEY 12048/2015). Ref. BOE-A-2015-8167.
Ahora ve la luz, de nuevo, con una formulación de "recurso testigo" para la resolución de los recursos de casación. El mecanismo es, por otro lado, el convencional, esto es, con detección de que existen recursos idénticos, con la admisión y tramitación urgente de alguno de ellos y finalmente con puesta de manifiesto para alegaciones a fin de que los recursos suspendidos —las partes, en síntesis— pueda tomar la decisión procesal del desistimiento o la continuación si consideran que subsisten las especialidades propias que permiten una resolución diferenciada del Tribunal Supremo.
Se incluye, una previsión final: «… Remitidas las actuaciones, la Sección resolverá si continua con la tramitación prevista en el artículo 92 o si dicta sentencia sin más trámite, remitiéndose a lo acordado en la sentencia de referencia y adoptando los demás pronunciamientos que considere necesarios.»
La medida prevista se mueve, de nuevo, en la generalización de los efectos de las sentencias de casación, ahora, con la conformación de un proceso piloto en el propio Tribunal Supremo con el mismo esquema que, por lo demás, se viene planteado
VI. El régimen transitorio
Está establecido en la D.T. 10 del RDL en los siguientes términos:
- — Proceso testigo y suspensión a la espera del recurso de casación.
«… 2. Las modificaciones del apartado 2 del artículo 37 y del apartado 5 del artículo 56 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), serán de aplicación a todos los procedimientos en trámite en los que no se haya dictado sentencia a la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley.
- — Régimen específico de la casación
«…3. El régimen del recurso de casación contencioso-administrativo establecido en este real decreto-ley se aplicará a las resoluciones de los juzgados y tribunales de ese orden que se dicten con posterioridad a su entrada en vigor…».
- — La modificación del artículo 94 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), se aplicará a los recursos de casación que se hubieran preparado y estuvieran pendientes de admisión a la entrada en vigor de este real decreto-ley. A estos efectos, de oficio o a instancia de parte, se podrá acordar la suspensión del trámite de admisión de estos recursos en atención a cualquiera de los recursos de casación que ya se hubieran admitido antes de la entrada en vigor de este real decreto ley, que se declararán de tramitación y resolución preferente por concurrir los requisitos del citado artículo 94.
VII. Valoración de conjunto
En la introducción planteábamos los dos riesgos de una reforma planteada en términos de aceleración de la respuesta sobre la base de la tramitación conjunta o estandarizada de los asuntos y tomando, claro está, la posición de la doctrina del Tribunal Supremo como el elemento central sobre el que opera la resolución masiva. No vamos a insistir en el riesgo de la estandarización y en la eventual pérdida de la línea argumental de las partes para llegar a soluciones que tienen que ver más con la naturaleza del asunto y su propia tipología que con la formulación de la pretensión por las partes. Frente a este riesgo se puede decir que una aplicación ponderada de los mecanismos de suspensión y de enervación del proceso cuando ya existe el pronunciamiento judicial son elementos que deberían compensar la situación propuesta. Esta posibilidad es real y, por tanto, hay que esperar que la aplicación sea lo suficientemente flexible para no afectar a la capacidad de formalización de la propia pretensión y la obligación de pronunciarse sobre la misma por parte de los órganos jurisdiccionales.
Fuera del anterior plano, cabe indicar que se trata de un conjunto de reformas que tratan de agilizar los procesos contencioso-administrativo mediante la técnica de la vinculación a la jurisprudencia y a la doctrina establecida por el Tribunal Supremo. Estamos, por tanto, en un estadio, puramente procedimental, de lo que viene a entenderse como la jurisprudencia vinculante.
La vinculación de la jurisprudencia es algo relevante, aunque es cierto que la capacidad de innovación interpretativa no está residencia en la instancia única del Tribunal Supremo. La capacidad de remover interpretaciones y superar esquemas aplicativos corresponde en nuestro Ordenamiento al conjunto de órganos jurisdiccionales con la motivación y justificación que, precisamente, es la que excita que los órganos llamados a proyectar sobre la generalidad su doctrina puedan cambiarla.
No obstante, entre uno y otro supuesto hay una amplia franja que, efectivamente, está vinculada por los efectos de la jurisprudencia y cuya posición ordinamental debe mantenerse en los estrictos términos a los que nos acabamos de referir.
A partir de estas consideraciones podemos indicar que la reforma se mueve en un terreno peligroso para la tutela efectiva. La solución del atasco exige medios, órganos jurisdiccionales, resoluciones y no reducción de los tiempos por la vía de la estandarización del proceso y la resolución por razón de la materia al margen de la formalización de la pretensión. Que dos asuntos se refieran a lo mismo no tiene que ver con que dos partes planteen motivos y argumentos diferentes y que la solución de todos ellos precise de atención que no siempre es asumible por procesos de estandarización.
El tiempo y una aplicación moderada y, en término de tutela efectiva, y no de solución del atasco —únicamente— puede hacer que la reforma sea ponderada y admisible en términos de administración de justicia.
Más allá de lo anterior, es lo cierto que la reducción de los plazos de comparecencia y actuación judicial merecen un juicio claramente positivo y demuestran el esfuerzo en que la tramitación no se convierta en el problema central.