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I. Introducción

El presente comentario persigue responder a la cuestión nuclear que se ha originado en torno a la «doble instancia» en el proceso contencioso-administrativo, cuando la materia es el llamado Derecho administrativo sancionador, a causa del asunto Saquetti Iglesias v. España (50514/13), de 30 de junio de 2020 (LA LEY 270655/2020) (en adelante, «Sentencia Saquetti») (1) .

Consciente de que no conviene simplificar lo complejo, pero tampoco complicar lo que es o debería ser sencillo, en este caso, es posible simplificar el problema si se acepta que se está ante una disyuntiva. Se debe optar por un camino, el correcto y aun el mejor, aunque sea fatigosa su andadura; o por una solución, que, no obstante, ajustada al Derecho español, es solo jurisprudencial y puede acabar siendo una suerte de «jurisprudencia transitoria», algo insólito en tanto que vendría aceptada con tal carácter desde su inicio por el propio Tribunal Supremo (TS). Si se acepta la disyuntiva, y creo que sobre esto hay acuerdo general entre los especialistas, lo complicado es la decisión política.

En caso de que no se quiera entender así por los operadores jurídicos; pero, en primer lugar, por el legislador, la solución, condenada desde su nacimiento a la interinidad, será la que ha adoptado, con espléndido razonamiento —pese a su incongruencia lógica en un aspecto básico— el TS, en dos sentencias, esencialmente idénticas, dictadas en sesiones plenarias de su Sala Tercera, el 25 de noviembre de 2021 (SSTS (LA LEY 225982/2021) 4550/2021 y 4551/2021), o aguardar a que la casuística de los más que probables recursos ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) vaya jalonando lo que exactamente se haya de contemplar a partir del artículo 2 del Protocolo 7º del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) (CEDH) (2) en materia de Derecho administrativo sancionador en España.

A causa de la disolución anticipada de las Cortes instada por el presidente del Gobierno, en uso de su facultad constitucional, han decaído el Proyecto de Ley de medidas de eficiencia procesal del servicio público de Justicia (LA LEY 8039/2022) (BOCG 97-1), en adelante PLEP, y el Proyecto de Ley Orgánica de eficiencia organizativa del servicio público de Justicia, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), para la implantación de los Tribunales de Instancia y las Oficinas de Justicia en los municipios (BOCG 98-1), en adelante, PLOEO, ambos publicados en el Boletín Oficial de las Cortes Generales del 22 de abril de 2022.

Dicho de forma resumidísima, por el PLEP (LA LEY 8039/2022), se introducían unos novedosos «medios adecuados de solución de controversias» (por su sigla, MASC) y se reformaban las leyes procesales para aumentar la celeridad en la tramitación de procedimientos judiciales. Por el PLOEO, se pretendía impulsar la territorialidad, el acceso igualitario a la Justicia y la tutela judicial efectiva, mediante la introducción de los tribunales de instancia, la oficina judicial y las oficinas de justicia en los municipios, y la supresión de los juzgados unipersonales tal y como se entendían hasta ahora.

Una de las cosas que más llamaba la atención nada más ojear el PLEP (LA LEY 8039/2022), además de su extraña estructura «al modo de las muñecas rusas» (3) , que provocaba más de un quebradero de cabeza para su cita y comprensión, como acertadamente ha señalado el profesor Banacloche en un excelente artículo publicado en este mismo medio, era la poca atención que prestaba al proceso contencioso-administrativo, y, la que le dedicaba ni siquiera favorecía de forma particular la eficiencia de la jurisdicción contencioso-administrativa. Tan exigua era su preocupación por esta jurisdicción que apenas si contemplaba la posibilidad de sentencias orales dadas ciertas condiciones y las inevitables previsiones impuestas por la era de la digitalización.

Desde el objeto de la casación, las únicas enmiendas se presentaron por los grupos parlamentarios Vasco (enmienda número 52), Confederal de Unidas Podemos-En Comú Podem-Galicia en Común (enmienda número 212) y Socialista (enmienda número 579). Todas perseguían, con una calificación u otra (el primero la justificaba como adición y los dos siguientes como modificación) ampliar el tipo contemplado en el artículo 88.3.b) de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998) (LJ). Pueden leerse a continuación en su literalidad.

ENMIENDA NÚM. 52 Grupo Parlamentario Vasco (EAJ-PNV) De adición. Precepto que se añade: Apartados nuevos. Texto que se propone: Nuevo apartado Quince bis. La letra b) del apartado 3 del artículo 88, queda redactada como sigue: «3. Se presumirá que existe interés casacional objetivo: [...]. b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada.» JUSTIFICACIÓN Se modifica el apartado 3.b) a fin de aclarar su aplicación en consonancia con las aportaciones realizadas en distintos foros de debate, tratando de que, además de fijar jurisprudencia, se aplique mediante la admisión del recurso contra sentencias que no la sigan, en la misma línea que se establece para el recurso de casación civil. Sería esto una medida en pro de la conveniente unificación de los recursos de casación de los distintos órdenes jurisdiccionales.

ENMIENDA NÚM. 212 Grupo Parlamentario Confederal de Unidas Podemos-En Comú PodemGalicia en Común De modificación. Precepto que se modifica: Título II. Modificación de leyes procesales.. Artículo 19. Modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) Texto que se propone: (Nuevo apartado X) «Se modifica el apartado 3 del artículo 88, que queda redactado como sigue: "3. Se presumirá que existe interés casacional objetivo: [...] b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada." JUSTIFICACIÓN Enmienda técnica.

ENMIENDA NÚM. 579 Grupo Parlamentario Socialista De modificación. Precepto que se modifica: Título II. Modificación de leyes procesales.. Artículo 19. Modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) Texto que se propone: Texto que se propone: Quince bis. Nuevo apartado. Se modifica el apartado 3 del artículo 88, que queda redactado como sigue: "3. Se presumirá que existe interés casacional objetivo: [...] b) Cuando dicha resolución se aparte de la jurisprudencia existente de modo deliberado por considerarla errónea o de modo inmotivado pese a haber sido citada en el debate o ser doctrina asentada."» JUSTIFICACIÓN Mejora técnica.

El caso es que, como consecuencia de la disolución anticipada, habrá que empezar de nuevo con todo; sea la resurrección de las citadas normas; sea la generación de unas novedosas. Lo primero solo se daría en caso de que la mayoría parlamentaria venidera fuera del mismo signo que la precedente. En caso de que se produzca un cambio en el signo mayoritario de las Cortes Generales, es probable que tales proyectos sean olvidados para siempre y se propongan unos distintos. Ojalá sirvan estas líneas para que el próximo legislador nacional, al menos en lo contencioso-administrativo, afronte una innovación que, más pronto que tarde, habrá de contemplar de forma expresa, y no solo jurisprudencialmente, en nuestro ordenamiento.

II. La Sentencia Saquetti como señal de aviso

En un control aduanero previo a su embarque en un vuelo a Buenos Aires, en marzo de 2011, se encontraron 154.800 euros escondidos en la maleta de Martín Saquetti Iglesias, que no había declarado y de la que se confiscaron 153.000 euros (4) . El Ministerio de Economía abrió un expediente sancionador al citado señor por blanqueo de capitales por el total del importe confiscado. Frente a esto, Saquetti interpuso un recurso contencioso-administrativo ante el Tribunal Superior de Justicia (TSJ) de Madrid, que fue desestimado. Decisión judicial que recurrió en casación ante el TS. El recurso de casación se inadmitió por la modificación legal que había establecido —ese mismo año— la cuantía mínima para acceder a dicho recurso en 600.000 euros, con efectos a partir del 31 de octubre de 2011 (hasta esa fecha, el mínimo económico estaba fijado en 150.000 euros). Saquetti recurrió la inadmisión en amparo ante el Tribunal Constitucional (TC), que también fue inadmitido por ausencia de relevancia constitucional. Ante esta nueva denegación de su pretensión en la jurisdicción constitucional, Saquetti recurrió al Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).

El meollo de la cuestión estribó en que este señor estimaba que, en España, no había tenido oportunidad de revisarse por un tribunal de justicia superior la sanción impuesta, que, a su juicio, por ser la casi totalidad de la cuantía respecto de lo confiscado, equivalía a una sanción penal grave. Por su parte, el Estado sostenía que, al tratarse de una sanción administrativa, se le había dado el tratamiento adecuado según la legalidad española y no tenía cabida en la consideración del artículo 2 del Protocolo 7º del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) (CEDH) como una punición de carácter penal. Asombrosamente, puesto que nos enseñaron a fuego en la facultad de derecho que la jurisdicción constitucional no es poder judicial, la defensa del Estado pretendió que el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (TC) equivaliera al cumplimiento del derecho a la doble instancia en materia de sanciones penales graves.

El TEDH —no procede en este artículo comentar aquella sentencia— asumió las tesis de Saquetti, a partir del hecho de la incautación casi total del dinero interceptado y de la ausencia del examen o juicio de proporcionalidad por el TSJ de Madrid. Estimó que el caso tenía derecho a ser revisado por un tribunal de justicia superior; puesto que ni las administraciones públicas, pese a estar investidas de cierto imperium, son poder judicial, ni un examen del TC en amparo podía sustituir la función jurisdiccional material propia de los tribunales de la justicia ordinaria. En suma, el recurso de amparo no puede estimarse segunda instancia a los efectos de la doble instancia penal que dispone el artículo 2 del Protocolo 7º del CEDH (LA LEY 16/1950). Que, en este caso, además, era debida; pues este no se podía excepcionar dada la gravedad de la sanción respecto de la infracción cometida. Es más, el TEDH se atreve a corregir la calificación de la sanción. A su juicio, esta debería haber sido por incumplimiento del deber de información y no por una supuesta sustracción derivada de blanqueo de dinero de capital o evasión de impuestos; dado que ninguno de estos extremos se probó en el tribunal de instancia. Por último, el límite de la ley procesal respecto de la cuantía para interponer un recurso de casación hizo imposible que Saquetti pudiera satisfacer su derecho a una revisión por un tribunal superior (5) .

Al margen de la consecuente condena a España en este asunto, dada la convicción del TEDH (6) , lo importante son, al menos, dos cosas. Por un lado y por ahora, que el TEDH ha sentado el criterio de que las sanciones penales no lo son meramente por el nombre que se les dé en los ordenamientos jurídicos de los Estados parte del CEDH (LA LEY 16/1950), esto es, porque estén calificadas como penales o administrativas, sino que, siguiendo un principio elemental del Derecho, hay que estar a su «naturaleza real», esto es, a su contenido y su relación con la causa, la índole o el objeto verdadero de lo sancionado para determinar si son realmente penales, aunque hayan sido calificadas por el legislador como administrativas.

Esta interpretación del TEDH, si se reitera, se toma en serio y se siguen sus consecuencias lógicas hasta el final, tiene implicaciones importantes de no pacífica admisión, al menos, teniendo en cuenta la concepción del juez en el sistema que llamaré de Derecho continental europeo, a diferencia de lo que sucede en el sistema norteamericano. Apunto dos, sin perjuicio de que, en otro artículo, pueda desarrollarlo más en detalle, atendiendo a la fundamentación y desarrollo de los sistemas de derecho y su relación con la ley en un Estado constitucional o democrático.

Una se revela desde el punto de vista de la seguridad jurídica y del juez ordinario como creador (Estados Unidos) o no (Europa continental) del Derecho; puesto que el legislador se puede ver enmendado por un tribunal ordinario, aun cuando la norma legal no haya sido formalmente derogada por el órgano que puede hacerlo (tribunales constitucionales o el propio legislador).

Y dos, porque obligará al legislador nacional de los estados parte del CEDH (LA LEY 16/1950) a actuar con un cierto desdoblamiento intelectual —lo que, además de demencial, ¿es compatible con el principio jurídico y constitucional, esto en el caso de España, de la seguridad jurídica?— en la calificación de ciertas sanciones administrativas. Por un lado, las situará naturalmente en las leyes administrativas sancionadoras; pero deberá contemplar simultáneamente su «carácter penal», y, por tanto, bien la ley administrativa, bien la ley procesal contenciosa-administrativa, deberá contemplar el derecho a la apelación, a una revisión en segunda instancia por un tribunal de justicia, al margen, claro es, del recurso contencioso en primera instancia. La otra opción, más ajustada a la buena lógica jurídica, lleva a situar dichas sanciones en el código penal y no en un código administrativo.

Esto último implica, a su vez, dos dificultades o, al menos, dos extremos sobre los que habría que reflexionar. Uno es que supone coartar de antemano la libertad del Estado en el uso de su ius puniendi, que decide si las sanciones han de verificarse en una u otra dimensión jurídica y social. Y, desde esto último, lo comunitario, viene el otro punto sobre el que se debe considerar esta extensión de las consecuencias del asunto Saquetti Iglesias. Y es que la dureza del reproche penal, que se quiere evitar al situar el castigo del Estado por una conducta antijurídica en la órbita de lo administrativo, desaparece al situarla legalmente entre las calificaciones penales.

El TS y el TC, éste en materia de amparo, han asumido el papel de tribunales de instancia, respectivamente, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) y el TEDH. Y vienen siendo corregidos casi regularmente por estos dos últimos. En el caso Saquetti, se podría pensar, a primera vista, que le ha tocado el coscorrón al TC. Pero, dado que la inadmisión del recurso de amparo estaba fijada por la ley; realmente es un toque de atención —o debiera serlo— para el sistema de recursos de la jurisdicción contenciosa-administrativa española y, por tanto, al legislador español. Puesto que lo nuclear en la decisión del TEDH, al ponderar que la sanción administrativa era verdaderamente propia del código penal (pues no se debe a la naturaleza inmanente de ambos tipos de sanciones, que siempre es de carácter punitivo; dado que unas y otras provienen del mismo ius puniendi del Estado, como señala el magistrado y profesor Luis María Díez-Picazo Giménez en sus votos particulares de las importantes SSTS 4550/2021 y 4551/2021, citadas, y que se apuntan en el siguiente apartado), estriba en la ausencia de una doble instancia en la jurisdicción contenciosa-administrativa. Y determinar esto o, mejor dicho, solucionar esto no es responsabilidad de los tribunales de justicia, sino de los legisladores nacionales.

III. Las sentencias de la Sala Tercera en pleno del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2021 y el voto particular del Excmo. Sr. D. Luis María Díez-Picazo Giménez

La Sala Tercera del TS en pleno (7) ha establecido que la interposición del recurso de casación contra sentencias confirmatorias de resoluciones administrativas que imponen sanciones graves, consideradas de naturaleza penal, cumple la exigencia de revisión por un tribunal superior a que obliga la doctrina del TEDH (8) .

En dichas sentencias, se han examinado los artículos 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y 2 del Protocolo 7º del CEDH (LA LEY 16/1950); puestos en relación con los artículos 307.4.a) (LA LEY 19596/2011) y 312 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LA LEY 19596/2011), en conexión con los artículos 10.1.m), 86.1 y 88.1 de la LJ.

Se ha fijado como doctrina que «ha de entenderse que la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.^o 7 del CEDH (LA LEY 16/1950), en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020 (LA LEY 270655/2020), en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora».

El voto particular del magistrado Díez-Picazo, luego de señalar que comparte el criterio de la sentencia en relación con rechazar el recurso de casación en el caso concreto, discrepa respecto del tratamiento dado a la cuestión declarada de interés casacional. Indica respetuosamente y con claridad, que comparto, que el recurso de casación introducido por la Ley Orgánica 7/2015 (LA LEY 12048/2015) no se introdujo en el ordenamiento jurídico con tal previsión y, por tanto, no acoge la facultad general para que un perjudicado pueda solicitar una revisión de una sentencia en el ámbito de la jurisdicción contenciosa-administrativa, aun cuando se trate de una sanción administrativa grave.

Lo que se sigue de forma implícita es que, si se hace mediante dicho precepto, será por vía de «forzatura». Y esto es así, como expone en su voto particular, porque el recurso de casación, desde 2015, «se funda en la idea de que la Sala debe ocuparse únicamente de aquellos asuntos que, más allá del legítimo interés de las partes, presentan también objetivamente importancia para el desarrollo de la jurisprudencia y ello determina un amplio margen de apreciación del interés casacional objetivo en la fase de admisión que —a diferencia de lo que sucedía con el antiguo recurso de casación— dista de operar con criterios reglados». Y, desde la lógica jurídica más elemental, la Sentencia Saquetti sólo se respeta si el recurso admisible en concepto análogo al de una segunda instancia por el TS es de admisión reglada y permite debatir hechos. Puesto que esto último es inescindible de un proceso de apelación, la coherencia interna, la simplicidad jurídica y el derecho de defensa indican que se debería introducir ésta con carácter general, como sucede en las demás jurisdicciones en España.

Con toda razón y lógica, Díez-Picazo, y en la misma línea por vía doctrinal antes Lozano (9) , indica que la solución a la disfunción revelada por la sentencia Saquetti Iglesias c. España sólo puede darla el legislador, «aprobando una nueva regulación de los medios de impugnación de sentencias contencioso-administrativas en sintonía con aquella exigencia y, más en general, con la conveniencia de reconsiderar el papel de la doble instancia en este orden jurisdiccional». Y creo, dicho con toda modestia, que el legislador que salga de las urnas el 23 de julio, debería llevar a cabo esa previsión, sin más dilaciones. Para evitar, como señalaba al inicio de este artículo, que se acabe imponiendo por vía de recursos al TEDH, que, además de consagrar un extravagante concepto de asumida jurisprudencia transitoria por el más alto tribunal español de la justicia ordinaria, afearán la calidad legislativa y judicial de España.

IV. La respuesta del legislador ante lo anterior y sugerencias de lo que puede hacer

La respuesta del legislador ante el concreto problema descrito había sido de ignorancia a la luz del PLEP (LA LEY 8039/2022) y del PLOEO. Estos se centraban en medidas de eficiencia en diferentes ámbitos de la Administración de Justicia (organizativo, procesal y digital) que desconocían por entero este particular problema de la doble instancia surgido en la jurisdicción contenciosa-administrativa. Y, en cuanto a su contenido, Carbonero, por ejemplo, sostiene con razón que el PLEP (LA LEY 8039/2022) «puede ser cualquier cosa menos eficiente en el terreno de la jurisdicción contencioso-administrativa, pues, fuera de la introducción de la figura de la sentencia oral en determinados supuestos, se limita a meros retoques cosméticos, a adaptaciones a nuevas exigencias de la digitalización y algunas cuestiones específicas en el terreno del procedimiento abreviado» (10) .

Dado que se abre una nueva oportunidad con la llegada de un nuevo parlamento, es el momento de que la eficiencia procesal y organizativa en el ámbito de la Justicia, y, en particular, la cuestión de la doble instancia en la jurisdicción contenciosa-administrativa se trate a fondo en las nuevas leyes que se reactiven o diseñen. Lo exigen los retos que el control de la actividad de las administraciones públicas impone en el siglo XXI, que camina a un suspiro de llegar a su primer cuarto. Se está ante una magnífica ocasión para emprender una reforma seria y en profundidad de la LJ, transcurridos veinticinco años de su vigencia.

Con la implantación de los juzgados de lo contencioso-administrativo en 1999, se inició un período de acierto orgánico y procesal. Pese a las imperfecciones lógicas e inevitables en toda obra humana, creo que esta afirmación es sustancialmente correcta. Además de oportuno desde entonces, aunque no se contemplara, parece conveniente sin más demora introducir la doble instancia en lo contencioso-administrativo, única jurisdicción que propiamente no la tiene. Y no sólo por la Sentencia Saquetti. Los presidentes de las salas de lo contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia lo venían reclamando desde 2017. A ello, naturalmente, deberá acompañar la racionalización del régimen de competencia objetiva entre los órganos unipersonales y los colegiados, sin perder de vista que la regulación deberá también atender al hecho de que hay comunidades autónomas uniprovinciales y pluriprovinciales.

No resulta ordenado, como sucede hoy, que las salas autonómicas de lo contencioso-administrativo sean a la vez órganos de instancia, de apelación y de casación. Tampoco que la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por mor de la última jurisprudencia ad hoc, se convierta, uno, en sala incidental de apelación y, dos, sólo para los procesos derivados del Derecho administrativo sancionador. Sobre este último ámbito que he señalado («Derecho administrativo sancionador»), se debe hacer un mínimo comentario; porque es presuponer que ese va a ser el ámbito, ya excepcional respecto de la regla. Lo cierto es que la Sentencia Saquetti se refiere a un problema sancionador en el régimen aduanero, donde el tribunal de instancia no realizó el juicio de proporcionalidad. Ello no implica de forma automática que dicha jurisprudencia se vaya a aplicar a todo el Derecho administrativo sancionador; aunque la lógica dicte, que, en caso de mantener esta excepción, al menos se haga respecto de todo el derecho punitivo asignado a las administraciones públicas.

A esta primera interpretación extensiva —que ya supone una segunda excepción—, se añade la posibilidad de que, además de confeccionar un vestido aparte para el recurso de casación, como se ha hecho en las sentencias del TS de referencia, se establezcan salas de apelación en la Audiencia Nacional y en los Tribunales Superiores de Justicia para examinar esas apelaciones especiales en materia de Derecho administrativo sancionador. Lo que constituiría una tercera excepción. Ante semejante panorama, la solución correcta es introducir de forma general la doble instancia jurisdiccional ante toda sanción por infracción grave o muy grave o, incluso, sin cuantía, es decir, la posibilidad de apelar cualquier sentencia de instancia de un tribunal contencioso-administrativo.

Precisamente, uno de los pilares de la reforma auspiciada por el Gobierno y que ha decaído como consecuencia del adelanto electoral residía en el establecimiento de unos nuevos tribunales de instancia como órganos provinciales de coordinación de los medios públicos destinados a la Administración de Justicia. Si dicho diseño se mantiene por la futura mayoría parlamentaria, puede facilitar sin duda la implantación de una jurisdicción contenciosa-administrativa con doble instancia general en todos sus procesos.

Y ello, por supuesto, al margen de la doble vertiente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, plenamente justificada y con la que no se puede comparar lo que se regule para las instancias inferiores por razón de su posición constitucional. Aquélla sala tiene como misiones, por un lado, casar las sentencias para obtener una jurisprudencia uniforme en las materias propias del orden contencioso-administrativo y, por otro lado, controlar los «actos y disposiciones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial y contra los actos y disposiciones de los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en los términos y materias que la Ley establezca y de aquellos otros recursos que excepcionalmente le atribuya la Ley» (artículo 58 LOPJ (LA LEY 1694/1985)).

V. A modo de conclusión

La prevención que se ha generado con la Sentencia Saquetti y la oportunidad que se abre con la elección de unas nuevas Cortes el próximo 23 de julio, debería animar a los inminentes dirigentes de la nación a introducir, por supuesto, una doble instancia con carácter general en el orden contencioso-administrativo; bien centrada en el derecho administrativo sancionador, por ejemplo, para sanciones graves y muy graves; bien sin cuantía, abriendo con ello al máximo el derecho de defensa del ciudadano.

Una derivada de este problema debería obligar a reflexionar al legislador, a los operadores jurídicos y al juez constitucional sobre el endémico uso desequilibrado de su poder, incrementado en la legislatura que ha terminado, a la hora de calificar las conductas merecedoras de reproche jurídico. No puede ser que se prevean sanciones administrativas de tal cuantía que los ciudadanos prefieran el castigo penal. No puede ser que conductas propias del Derecho penal se traten como infracciones administrativas, y viceversa.

También ha de ser la ocasión para que se revise la casación de 2015. Por ejemplo, no se tuvieron en cuenta problemas que el paso del tiempo pondría de manifiesto, como sucede con la reiteración de recursos de casación en asuntos sustancialmente iguales. Y no menos importante sería reconducir la «casación contenciosa autonómica». Ésta necesita un verdadero contenido legal, que contemple la intervención de la Sala Tercera en caso de que la unidad, que no unicidad, del ordenamiento jurídico nacional se pueda ver lesionado. Lo que se hizo con ella, esto es, dejarla a la suerte de lo que las distintas salas de los Tribunales Superiores de Justicia estimaran respecto de su configuración y contenido se ha revelado como un auténtico y creciente despropósito.