El Diario Oficial de Galicia publica la Ley 4/2023, de 6 de julio (LA LEY 20871/2023), que regula la ordenación y gestión integrada del litoral gallego, las cuales comprenden el establecimiento de una organización administrativa del litoral que garantice la gestión integrada, a través de técnicas adecuadas y efectivas de coordinación, colaboración, cooperación y participación, la regulación de los instrumentos de planeamiento del litoral, en el marco de los principios, criterios básicos e instrumentos establecidos en la legislación de ordenación del territorio de Galicia, la determinación del régimen jurídico de los usos y actividades socioeconómicas que se desarrollan sobre el litoral, con respeto de la normativa de costas y medio marino y sin perjuicio de la normativa dictada al amparo de títulos competenciales específicos, así como con respeto de las facultades que correspondan a la Administración general del Estado en cuanto titular del dominio público marítimo-terrestre, el otorgamiento y gestión, cuando proceda, de los títulos habilitantes para la utilización del litoral, la identificación de las actuaciones estratégicas para el desarrollo sostenible del litoral y la previsión de instrumentos para su realización, la adopción de medidas adicionales de protección y sostenibilidad del litoral que tomen en consideración el mantenimiento de los objetivos de calidad y ambientales de las aguas del litoral de Galicia, el grado de resiliencia costera ante el cambio climático y el impacto económico y social ante las actuaciones que se proyecten sobre el litoral, la regulación del patrimonio público litoral y las acciones a emprender para su conservación, ampliación y renovación y la promoción de la cultura litoral, a través de medidas de concienciación, divulgación y educación ambiental.
A los efectos de la norma, el litoral de Galicia se extiende hacia el interior, hasta el límite administrativo de los ayuntamientos costeros o, cuando lo supere, el límite interior de los espacios naturales que radiquen en ellos, y mar adentro, hasta el límite exterior del mar territorial, entendiéndose por litoral la franja de anchura variable, a ambos lados de la ribera del mar, en la que se produce la interacción entre la naturaleza, las comunidades humanas y las actividades socioeconómicas que se sustentan en la existencia o influencia del mar.
Fines y principios
Cabe destacar como fines perseguidos por la nueva ley la consideración del litoral como una entidad continua y única, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, la prevención y reducción de los efectos de los riesgos naturales, la protección, conservación y mejora de la calidad de las aguas del litoral de Galicia, la triple dimensión de la sostenibilidad (medioambiental, económica y social) que orienta la ordenación del litoral, la cohesión social y la mejora de la calidad de vida de la población del litoral gallego, el apoyo a los sectores productivos mediante acciones que favorezcan el mantenimiento de las poblaciones litorales que viven del mar y garanticen el desarrollo de sus actividades mediante la explotación sostenible, equilibrada y responsable de los recursos, el impulso de un turismo litoral diversificado, desestacionalizado y de calidad, la protección, conservación y mejora del patrimonio cultural del litoral, el fomento de la cultura del litoral, a través de acciones de sensibilización, divulgativas y de formación de la sociedad gallega, la preservación y recuperación de las zonas costeras, de su diversidad y sus especies protegidas, así como de sus sistemas ecológico, geomorfológico e hidrológico, y la coherencia entre las iniciativas de las distintas entidades públicas y privadas, priorizando siempre aquellas que tengan como objetivo la conservación, recuperación y protección públicas.
Y como principios de la ordenación del litoral enuncia los principios de desarrollo sostenible, precaución o cautela, prevención, no regresión, quien contamina paga, participación y uso de las mejores y más recientes evidencias científicas disponibles y conocimientos tradicionales.
Organización administrativa
El texto distribuye las competencias de la Administración general de la Comunidad Autónoma de Galicia, de las entidades instrumentales del sector público autonómico y de los entes locales; crea la Comisión Interdepartamental de Coordinación de la Ordenación del Litoral para la coordinación de la elaboración, aplicación y seguimiento de los instrumentos de ordenación del litoral; respecto a los órganos de participación, consulta y asesoramiento dispone que la Junta Consultiva en Materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, además de las funciones que le son propias, ejercerá la función consultiva en materia de ordenación del litoral, correspondiéndole el asesoramiento y la emisión de informes relativos a la aplicación e interpretación de la normativa vigente en materia de ordenación del territorio y urbanismo sobre el litoral, y crea el Foro del Litoral de Galicia como el máximo órgano colegiado de participación, asesoramiento y consulta en materia de ordenación del litoral; y se ocupa de la participación de la sociedad civil en el desarrollo sostenible del litoral a través de redes y asociaciones, de estrategias de desarrollo local participativo, la constitución de grupos de acción local en zonas costeras y la custodia del litoral.
Instrumentos de ordenación del litoral
Tras determinar los criterios y determinaciones que deben integrarlos, la nueva ley dispone que los instrumentos de ordenación del litoral conforman un único sistema integrado que se articula de acuerdo con los principios de competencia, especialidad y coordinación y señala que, sin perjuicio de la utilización de los instrumentos de ordenación del territorio y urbanísticos aprobados y de los instrumentos de ordenación recogidos en la legislación sectorial, la ordenación del litoral se realizará a través de los siguientes instrumentos específicos, cuyas determinaciones concreta:
- La estrategia de economía azul de Galicia: pretende servir de apoyo al crecimiento sostenible de los sectores productivos vinculados al mar y al aprovechamiento potencial de los mares y océanos como motores de la economía.
- Las directrices de ordenación del litoral de Galicia: constituirán el marco general de referencia para la elaboración de los restantes instrumentos de ordenación del litoral y para el planteamiento y ejecución de las distintas políticas sectoriales sobre el litoral.
- El Plan de ordenación costera: instrumento básico de ordenación de los espacios terrestre e intermareal del litoral de Galicia, que pretende dotar al litoral de un marco normativo estable que lo proteja de forma efectiva y lo provea de un conjunto de principios, criterios y normas que garanticen una ordenación basada en criterios de sostenibilidad y la conservación, protección y puesta en valor de estos espacios del litoral.
- El plan de ordenación marina: instrumento básico de ordenación de los espacios marinos del litoral de Galicia, que se elaborará en el marco de la estrategia de economía azul prevista en esta ley, para ordenar las actividades humanas que se desarrollan sobre el medio marino.
- Los planes especiales de ría: se aprobarán cuando se considere conveniente contar con un instrumento de ordenación adaptado a las circunstancias morfológicas, productivas, paisajísticas y ambientales del ámbito espacial correspondiente a una ría de Galicia, teniendo la naturaleza jurídica de plan territorial especial.
- Los planes especiales de las playas: instrumentos de ordenación de las playas del litoral de Galicia que tienen la naturaleza jurídica de planes territoriales especiales cuando su ámbito sea supramunicipal, siéndole de aplicación lo dispuesto para estes en la normativa de ordenación del territorio de Galicia, y en los restantes casos naturaleza jurídica de planes especiales urbanísticos, sujetos a lo dispuesto en la normativa del suelo de Galicia.
- Los planes sectoriales: podrán aprobarse los planes sectoriales necesarios para ordenar y regular la implantación territorial de actividades sectoriales vinculadas con el litoral, entre ellas, cuando proceda, las actuaciones estratégicas que se establecen.
- Los planes de prevención y lucha contra la contaminación del litoral.
Usos y actividades en el litoral
La norma establece que el uso del litoral debe realizarse conforme al principio de desarrollo sostenible, partiendo de una zonificación del mismo realizada a partir de la constatación de que no todos los espacios del litoral tienen las mismas características, soportan la misma tipología de usos o requieren las mismas intervenciones, sin que incida en la naturaleza de los espacios o bienes que zonifica ni altere su régimen jurídico establecido por las normas que los regulan. Sirve para ordenar los usos y actividades en función de los objetivos de ordenación.
Así, en el litoral gallego se distinguen tres clases de espacios, agrupados para su ordenación en áreas, en función de sus condiciones y de las acciones que corresponde emprender sobre ellos, con objetivos de ordenación específicos y la consiguiente determinación de los usos permitidos, compatibles y prohibidos:
- Área de protección ambiental: comprende los espacios que conservan características naturales, patrimoniales o paisajísticas singulares e insustituibles y valores ambientales excepcionales, los cuales han de ser especialmente protegidos y preservados del proceso urbanizador o de cualquier otro que pueda alterar sus condiciones.
- Área de mejora ambiental y paisajística: comprende los espacios que, sin reunir las condiciones de los anteriores, se mantienen mayoritariamente libres de procesos de urbanización o degradación, o han sufrido procesos de desnaturalización reversibles, por lo cual exigen acciones de protección, recuperación y mejora de sus condiciones.
- Área de reordenación: comprende los espacios transformados por la acción urbanizadora o la implantación de usos y actividades económicas, y los degradados por cualquier causa, de imposible o difícil renaturalización, los cuales exigen acciones de reordenación, orientadas a no agravar el deterioro, humanizar los espacios y renovar los elementos y su entorno.
El texto recoge de forma separada la regulación específica aplicable a cada de las referidas áreas.
Por otra parte, regula el régimen de intervención administrativa, esto es, los diferentes títulos de intervención exigibles para llevar a cabo los usos y actividades que se declaran compatibles con los objetivos de ordenación en cada una de estas tres áreas.
De este modo se concretan los títulos de intervención administrativa que pueden concurrir sobre los usos del litoral:
- Las autorizaciones y concesiones para los usos especiales y privativos del dominio público marítimo-terrestre, cuyo otorgamiento se atribuye a la Administración autonómica a partir del momento en el que se produzca el efectivo traspaso de funciones y servicios por el Estado. En los espacios portuarios autonómicos corresponde otorgar las autorizaciones y concesiones del dominio público a la Administración portuaria, que lo hará de conformidad con su normativa específica. Podrá permitirse la ocupación del dominio público marítimo-terrestre únicamente para aquellas actividades o instalaciones que, por su naturaleza, no puedan tener otra ubicación, esto es, las que desempeñen una función o presten un servicio que, por sus características, requiera la ocupación del dominio público marítimo-terrestre, detallándose algunas de ellas.
- La autorización autonómica o, cuando proceda, la declaración responsable para los usos, actividades e instalaciones en zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre, otorgada por la consejería competente en materia urbanística. Están sujetas a declaración responsable las actuaciones que se proyecten sobre las obras, actividades e instalaciones legalmente implantadas en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre que no conlleven incremento de altura, superficie ocupada o volumetría existente ni cambio de uso, detallándose las que podrán realizarse.
- El informe de evaluación paisajística para usos o actividades en los espacios de interés ambiental y paisajístico que delimite el Plan de ordenación costera, emitido por el órgano autonómico competente en materia de paisaje. No será requerido en caso de que los usos estuvieran incluidos en un proyecto que hubiera sido objeto de evaluación de impacto ambiental y ya constara emitido en el correspondiente informe o declaración de impacto ambiental. El informe comprobará la integración paisajística de las obras, construcciones o instalaciones proyectadas.
- La autorización autonómica o local o, en su caso, el informe para usos y actividades sobre espacios naturales protegidos, salvo que se trate de espacios naturales de interés local sujetos al otorgamiento de un título de intervención municipal. Además de las exigencias establecidas en la normativa del patrimonio natural, la autorización o el informe deberán acreditar el cumplimiento de los fines y objetivos de ordenación referidos a la protección de la naturaleza y la biodiversidad del litoral.
- Los informes de resiliencia costera, de impacto económico y social y de compatibilidad con los objetivos de calidad y ambientales de las aguas del litoral, pues si el uso requiere la ocupación de espacios de dominio público marítimo-terrestre con instalaciones fijas o no desmontables deberá un informe de resiliencia costera, si el uso es susceptible de provocar efectos económicos y sociales sobre los sectores productivos de Galicia o sus comunidades, el informe de impacto económico y social, y si el uso pretendido puede tener incidencia en los objetivos de calidad y ambientales de las aguas del litoral, un informe de compatibilidad.
Estos títulos de intervención no eximen a las personas interesadas en usar el litoral de obtener los permisos, licencias y demás autorizaciones exigidas por otras disposiciones legales.
Actuaciones estratégicas para el desarrollo sostenible del litoral
La norma identifica los distintos usos y actividades que vienen realizándose en el litoral gallego y los que necesariamente deben desarrollarse en él y resultan esenciales para su desarrollo sostenible como «actuaciones estratégicas» y establece las medidas legales necesarias para que puedan llevarse a cabo con el máximo respeto al medio ambiente y al paisaje, y en la misma medida con eficacia y seguridad jurídica.
Por ello, declara estratégicas, en relación con la competencia exclusiva en materia de pesca en las rías y demás aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura, los establecimientos de la cadena mar-industria alimentaria; en relación con las competencias exclusivas sobre la promoción del deporte y la adecuada utilización del ocio y la promoción y ordenación del turismo dentro de la comunidad, la creación de una red de sendas litorales; en relación con la competencia exclusiva sobre la promoción y ordenación del turismo dentro de la comunidad, la creación de una red de establecimientos turísticos del litoral; en relación con la competencia exclusiva sobre el patrimonio histórico, artístico, arquitectónico, arqueológico de interés de Galicia, las intervenciones sobre el patrimonio cultural litoral; en relación con la competencia para el desarrollo legislativo y la ejecución de la legislación del Estado en materia de ordenación del sector pesquero, la sostenibilidad económica y social del conjunto del sector pesquero y de la cadena mar-industria alimentaria; y en relación con la competencia para la ejecución de la legislación estatal en materia de vertidos de aguas residuales en las aguas territoriales del Estado correspondientes al litoral gallego, así como con las competencias autonómicas en materia de aguas, la implantación de dotaciones públicas esenciales para el abastecimiento de poblaciones y la recogida, almacenamiento, tratamiento y vertido de aguas residuales.
Además, regula los usos de la cadena mar-industria alimentaria, entendiendo por tal el conjunto de empresas y entidades que desarrollan actividades económicas propias del sector pesquero, marisquero y de la acuicultura, incluidas las actividades de extracción, cultivo, producción, manipulación, transformación y comercialización de los productos de la pesca, el marisqueo y la acuicultura. Se ocupa de los establecimientos vinculados a estos usos, declara la necesidad de ocupar el dominio público marítimo-terrestre cuando requieran la captación y retorno de agua de mar para el desarrollo de sus procesos productivos o comerciales y sujeta su ubicación en el dominio público marítimo-terrestre o en la zona de servidumbre de protección a intensos condicionantes y exigencias de integración paisajística.
Por otra parte, el texto contempla la creación de una red de sendas a lo largo de los espacios terrestres del litoral, que favorezcan el ocio, el conocimiento y la interpretación del paisaje del litoral y la movilidad peatonal segura entre núcleos, a cuyos efectos el Plan de ordenación costera establecerá en colaboración con los ayuntamientos litorales la red de sendas litorales bajo los criterios que se determinan.
Asimismo, la Administración general de la Comunidad, a través de la Agencia Turismo de Galicia, impulsará la creación de una red de establecimientos turísticos del litoral al servicio de un turismo de calidad, diversificado y desestacionalizado que favorezca su desarrollo sostenible. Se creará a partir de la recuperación o rehabilitación de edificaciones preexistentes, de especial valor arquitectónico, histórico o cultural de Galicia, situadas en el área de mejora ambiental y paisajística o, cuando lo permitan los planes de ordenación y gestión de los espacios naturales, en el área de protección ambiental, y podrán formar parte de ella los establecimientos ubicados en dominio público marítimo-terrestre o en zona de servidumbre de protección, siempre que se tratara de edificaciones previamente destinadas a residencia o habitación que viniesen ocupando legítimamente el espacio en aplicación del derecho transitorio de la Ley 22/1988, de 28 de julio, de costas (LA LEY 1531/1988).
También dentro de esta materia, la nueva ley se contiene el régimen jurídico aplicables a las intervenciones sobre el patrimonio cultural del litoral, que se declaran estratégicas, cuya finalidad será promover la protección, conservación y acrecentamiento del patrimonio cultural del litoral, a través de acciones orientadas a su puesta en valor, recuperación y rehabilitación.
Asimismo, reconoce el uso pesquero, marisquero y acuícola como estratégico y prioritario para el desarrollo sostenible del litoral, debiéndose adoptar acciones que favorezcan el mantenimiento de las poblaciones litorales que viven del mar y garanticen el desarrollo de sus actividades mediante la explotación sostenible, equilibrada y responsable de los recursos.
Y por último, se declaran estratégicas las dotaciones públicas esenciales para el abastecimiento de poblaciones y el saneamiento y depuración de aguas residuales.
Normas adicionales de protección y sostenibilidad del litoral
El texto contempla tres medidas relevantes, que sujetan algunas actuaciones que pretendan llevarse a cabo sobre el litoral a tres condiciones adicionales: la determinación del grado de resiliencia de la costa ante los riesgos asociados al cambio climático, el análisis del impacto de ciertas actuaciones en el desarrollo económico y social de los sectores productivos de Galicia o sus comunidades, y el mantenimiento de los objetivos de calidad y ambientales de las aguas interiores y costeras del litoral.
Serán exigibles, a través de la emisión de un informe preceptivo, cuando se trate de realizar ciertos usos.
Patrimonio público litoral
Dentro de este contexto la norma impone a los poderes públicos impulsar medidas encaminadas a disponer de patrimonio público de suelo litoral que favorezca la renaturalización de los espacios parcialmente desnaturalizados y la ejecución de las actuaciones estratégicas.
Con esta finalidad regula la constitución de patrimonio público autonómico del suelo litoral, determinando los bienes que lo integran, así como la declaración de utilidad pública a los efectos de expropiación forzosa y el derecho de tanteo y retracto en ciertos ámbitos que delimitarán los planes.
Cultura litoral, concienciación y educación ambiental
Por lo que respecta a la cultura litoral y oceánica, el texto, junto al compromiso de poner a disposición de la sociedad información suficiente y accesible sobre el litoral, declara como objeto de protección específica a los usos, las representaciones, las expresiones, los conocimientos y las técnicas de las comunidades costeras que manifiestan un particular sentimiento de identidad y de relación con el medio costero y marino.
Asimismo, contempla la promoción de estrategias y programas de concienciación a la ciudadanía sobre la importancia de la conservación del litoral, de su uso sostenible y de su función esencial para el bienestar de la humanidad, impulsando programas de formación en todos los niveles del sistema educativo y universitario, e impulsando estrategias y programas de investigación e innovación en ciencias marinas y la promoción del desarrollo de la ciencia ciudadana sobre el litoral, a través de la implicación activa de personas no especializadas en la captación, procesamiento, interpretación de datos e identificación de problemas.
Inspección y régimen sancionador
Por último, la nueva ley regula la inspección y la potestad sancionadora, con remisión genérica al cuadro de infracciones y sanciones contemplado en las diversas leyes generales y sectoriales vigentes.
Modificaciones legislativas
- Ley 6/2017, de 12 de diciembre (LA LEY 19734/2017), de puertos de Galicia: se modifica el artículo 55.
- Ley 9/2010, de 4 de noviembre (LA LEY 22964/2010), de aguas de Galicia: se modifica el artículo 82.
Entrada en vigor y disposiciones transitorias
La Ley 4/2023, de 6 de julio (LA LEY 20871/2023), entrará en vigor el 2 de agosto de 2023, a los veinte días naturales de su publicación en el Diario Oficial de Galicia, salvo lo establecido en el artículo 48.1 con respecto al ejercicio de las competencias autonómicas para el otorgamiento de las autorizaciones y concesiones del dominio público marítimo-terrestre, cuya entrada en vigor queda supeditada a la publicación del real decreto de traspasos de funciones y servicios de la Administración general del Estado a la Comunidad Autónoma de Galicia.
Se ocupan las disposiciones transitorias de la aplicación de la norma a los procedimientos de obtención de títulos habilitantes de usos y actividades sobre el litoral que se inicien a partir de su entrada en vigor, de la aplicación transitoria del Plan de ordenación del litoral de Galicia, de la delimitación de los espacios de especial interés ambiental y paisajístico y de las autorizaciones autonómicas y declaraciones responsables para usos en la zona de servidumbre de protección del dominio público marítimo-terrestre.