I. Introducción
«El mundo cambia con tu ejemplo, no con tu opinión» (PAULO COELHO).
La convocatoria de las elecciones generales para el día 23 de julio de 2003 (1) llega en un momento en que la situación de la justicia en España es convulsa: la falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial, la huelga de Letrados y Letradas de la Administración de Justicia, la posterior huelga funcionarios de los cuerpos generales, las suspensiones de juicios y vistas a causa de las huelgas con el perjuicio a los justiciables, las reclamaciones de los abogados del turno de oficio, serían ejemplos de esa situación. La Administración de Justicia no será ajena a una situación de interinidad política derivada de todo el proceso electoral y formación del nuevo Gobierno; hasta que el mismo esté plenamente operativo, y por lo tanto, no es previsible que se adopten muchas decisiones.
II. El servicio público de justicia a la espera del nuevo gobierno
Aunque, en el plano legal y normativo, el Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales y continua en funciones hasta la toma de posesión del nuevo (2) , desde la convocatoria de las elecciones y hasta la posterior formación del Gobierno, su actividad, queda supeditada a la peculiar situación política de una precampaña y campaña electoral, y, seguidamente, tras la constitución de las nuevas Cortes, investidura del presidente y nombramiento del Gobierno, debe entrar nuevamente en una situación de normalidad en su actuación.
La situación legal de estar «en funciones» implica numerosas limitaciones (establecidas por la ley) en su actuación, que queda principalmente reducida a la gestión del despacho ordinario de los asuntos públicos, debiéndose abstener de adoptar decisiones, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas (3) . De este modo, en el decreto de convocatoria se fija que «celebradas las elecciones convocadas por este real decreto, las Cámaras resultantes se reunirán, en sesiones constitutivas, el día 17 de agosto de 2023» por lo que, con los trámites de la investidura de Presidente del Gobierno y formación del nuevo ejecutivo, no habrá nuevo Gobierno (con el posterior nombramiento de los distintos cargos de la administración que se derivan), en varios meses. Además, la convocatoria electoral implica el decaimiento de la tramitación del Proyecto de Ley Orgánica de eficiencia organizativa del servicio público de Justicia, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), para la implantación de los Tribunales de Instancia y las Oficinas de Justicia en los municipios. Esta normativa, como también otras normas, en el marco del Programa Justicia 2030, queda ya postergada para la nueva legislatura. En definitiva, todo el colectivo de personas que forman parte del llamado «servicio público de justicia» (4) queda a resultas del proceso electoral y de la formación de Gobierno, lo que repercute en sus expectativas y reivindicaciones que ya difícilmente serán atendidas hasta que se ponga a trabajar el nuevo equipo del Ministerio de Justicia. La parte positiva es que se confrontan unos programas electorales que los partidos políticos presentan y que son, previsiblemente, la base del futuro programa de Gobierno.
III. Propuestas electorales en materia de justicia
El análisis de los distintos programas electorales de los partidos políticos que concurren a las elecciones (5) , representan su ideario político y, respecto al ganador o coalición ganadora que forme gobierno, será la base de su programa, en las distintas materias, y, como no puede ser de otra manera, también en relación a la Administración de Justicia. Sin embargo, al menos entre los principales partidos, ha habido pactos que suponen, a salvo de discrepancias en ciertos temas, un punto de partida que no implica empezar de cero cada vez que se produce un proceso electoral y se forma Gobierno. Piénsese, por ejemplo, en el Pacto de Estado para la Reforma de la Justicia suscrito por los principales partidos políticos de nuestro país el 28 de mayo de 2001. Fija entre sus objetivos que «la Justicia actúe con rapidez, eficacia, y calidad, con métodos más modernos y procedimientos menos complicados» que son y siguen siendo, a pesar de los años transcurridos, objetivos bien actuales y que todos comparten. En igual sentido, el ahora decaído Proyecto de Ley Orgánica de eficiencia organizativa del servicio público de Justicia, fruto de una tramitación parlamentaria, por ejemplo, en relación al modelo de oficina judicial, se basa en unos parámetros que tienen un elevado consenso ya que la mayoría de las enmiendas presentadas se justifican por lo que se denomina «mejora técnica». Que haya un gran consenso y se conceptúe la política de justicia como una política de Estado, como se recoge en el Pacto de Estado de 2001 y, ahora, se actualiza con el «Justicia 2030», no significa que no existan discrepancias entre los distintos partidos políticos y se pongan sobre la mesa en sus programas electorales.
IV. Análisis de los principales puntos programáticos
Sin ánimo de exhaustividad, los puntos programáticos ejes de los programas electorales, se pueden dividir en unos aspectos orgánicos y generales de gestión en relación a la política pública de Justicia, aspectos de índole legislativa en el sentido de nuevas leyes y modificación o derogación de las del Gobierno saliente y, finalmente, otros más específicos derivados de aspectos concretos, básicamente de la conflictividad laboral y el retraso crónico de la Justicia. Evidentemente, es una clasificación, artificial y criticable, ya que unos aspectos van ligados a los otros, pero sirve para un desarrollo de los puntos programáticos. Finalmente, hay un aspecto transversal a mencionar que es una condición necesaria: la inversión económica en Justicia, de la que dependen muchos de los puntos programáticos. Se hace también, una reseña de los programas de los partidos políticos que mayor representación parlamentaria han ostentado en la pasada legislatura y sus propuestas si llegan a gobernar.
1. Aspectos orgánicos y de gestión de la política pública de Justicia
A) La elección de los miembros del Consejo General del Poder Judicial
La falta de renovación del Consejo General del Poder Judicial es patente que es un tema a resolver en la próxima legislatura. Las posturas enfrentadas en la forma de elección se reflejan en los programas electorales, entre ellos, los partidos con más representación. El programa del PSOE dice que el «modelo de elección del gobierno del Poder Judicial es el avalado por el Tribunal Constitucional y consagrado por un pacto de Estado» y, en consecuencia, expresa que «seguiremos exigiendo la inmediata renovación del Consejo General del Poder Judicial con el sistema actual de doble legitimación en su elección conectando el gobierno de los jueces con la única fuente de legitimidad, ya que como señala el artículo 1.2 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), todos los poderes del Estado emanan de la soberanía nacional que reside en el pueblo español.»
El PP, por el contrario, expone «que sean los jueces y magistrados los que elijan a los 12 vocales de procedencia judicial.» Estos son los dos planteamientos, principales, y cada uno viene avalado, con matices, por programas de partidos afines, partidos susceptibles de formar gobierno de coalición o bien tener su apoyo parlamentario. SUMAR, tiene un planteamiento similar al PSOE, y respecto a los vocales de procedencia judicial dice que «mantenemos el actual modelo de elección parlamentaria» aunque añade que «si bien concretando los criterios de designación por parte de las dos Cámaras de los vocales del turno judicial para respetar al máximo la voluntad de los avalistas o asociaciones proponentes, al menos con relación a diez de ellos, con mecanismos que garanticen la presencia proporcional de todas las sensibilidades.» Por su parte, VOX matiza que «los jueces deben elegir a los jueces» en la Agenda España documento base de su programa electoral, ya en el programa se propone una «Ley Orgánica para modificar el sistema de elección de los vocales del Consejo General del Poder Judicial ajustándose al artículo 122.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), de manera que todos los miembros del CGPJ sean designados o propuestos por los propios jueces y magistrados, sin injerencia de partidos o asociaciones politizadas.»
B) El aspecto territorial de la Administración de Justicia
Respecto a la organización territorial de la Administración de justicia, con un sistema partidos, unos de ámbito nacional y, otros, partidos de ámbito de Comunidad Autónoma, hay una discrepancia, con mayor o menor medida. Las posturas más enfrentadas son las de VOX y, por ejemplo, la del PNV. VOX, en el ámbito de la administración en general y la de justicia en particular, propugna «una restructuración de la administración integrando los servicios públicos esenciales (entre ellos la Justicia) en la estructura central del Estado» y postulando una «devolución al Estado de las competencias de Justicia.» EL PNV propone que «el gobierno del Poder Judicial en el ámbito de Euskadi correspondería al Consejo Vasco de Justicia» y defiende que «la organización judicial culmine en Euskadi en el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco, ante el cual se agotarían las sucesivas instancias procesales, incluidos los recursos de casación o la última instancia que proceda en todos los órdenes de la jurisdicción, con la única excepción, en el conjunto del Estado, de la jurisdicción del Tribunal Supremo.» En los programas del PSOE y de SUMAR se reconoce la «cogobernanza» con las Comunidades Autónomas en materia de Justicia. Así en el del PSOE se habla de «la cooperación institucional con todas las Comunidades autónomas con competencias transferidas» y en el SUMAR hace referencia en el «establecimiento de organismos permanentes de coordinación y normas para solucionar conflictos» afirmándose que «es la forma óptima de adecuar el diseño de políticas públicas en esta materia a la descentralización propia de nuestro modelo constitucional.» En el programa de BILDU que pretende el «reconocimiento del carácter plurinacional del Estado» y «el reconocimiento del derecho a decidir» no hay un tratamiento diferenciado en materia de administración de Justicia, pero sí hacen énfasis en que «exigiremos la transferencia de todas las competencias pendientes» y se opondrán «para evitar que ninguna ley pueda atacar nuestras competencias.» ERC, que tiene por objetivo la independencia de Cataluña y, respecto a la Justicia, la ve como un instrumento de la «represión» (prisión y exilio, juicios pendientes, etc.) hace un planteamiento que desborda el análisis de este trabajo. En el mismo sentido, JUNTS PER CATALUNYA, que parte de la base que «Cataluña no tiene las necesarias competencias en materia de justicia» y que el «Estado utiliza la Justicia para reprimir la disidencia» con el objetivo programático de la autodeterminación de Cataluña, queda, también, fuera el análisis de la política sectorial de la justicia que se hace en este trabajo, al pretender la superación del marco constitucional establecido.
2. Aspectos legislativos: nuevas leyes y planteamientos de derogación o modificación de las aprobadas
A) Ley de Enjuiciamiento Criminal
Es un punto programático, reforma integral o nueva ley, en que se da un planteamiento general idéntico o muy similar en varios programas. Así, el PSOE dice que «promoveremos la reforma integral de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), modernizando y haciendo más garantista y ágil el proceso penal y los procedimientos de investigación». Por su parte, el PP señala que «impulsaremos una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882) que configure el procedimiento penal de conformidad con los principios de simplificación y agilidad, con pleno respeto a todas las garantías y con la finalidad de reducir los tiempos de la instrucción.» Otra cosa es el contenido de la ley que, a un nivel de detalle, no se encuentra en un programa electoral, aunque, por ejemplo, respecto al papel del Ministerio Fiscal, VOX expone su «oposición a cualquier intento de atribuir la instrucción del proceso al Ministerio Fiscal» haciendo un planteamiento contrario SUMAR que dice que «se atribuya la instrucción al Ministerio Fiscal» en el marco de la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), creándose un «juez de garantías.»
B) Desjudicialización de ciertas materias dando entrada a otras formas de resolución de conflictos
El ejercicio de los derechos reconocidos en las normas por los ciudadanos ha dado lugar a una litigiosidad que desborda a la Administración de Justicia, así partidos opuestos, como el PP o SUMAR utilizan el término «colapso» al referirse a la situación de esta administración. Buscando soluciones, hay un consenso en la necesidad de potenciar otros medios de resolución de conflictos. El PSOE propone «impulsar la Mediación y un enfoque de Justicia Restaurativa como un instrumento adecuado para la resolución de conflictos y para facilitar el acuerdo.» El PP «aprobar una ley integral de medios alternativos de gestión de conflictos, fomentando su uso, impulsando la mediación tanto judicial como extrajudicial.»
SUMAR pretende «potenciar los mecanismos alternativos de resolución de conflictos» y, reconoce que el motivo, es «descongestionar la justicia» ya que «España se caracteriza por una elevada litigiosidad y un uso insuficiente de instancias no judiciales para resolver conflictos.» Hay, en este aspecto, un elevado consenso.
C) Nuevas leyes y derogación de las promulgadas
Propio del juego partidista, que es legítimo y propio del sistema democrático, se hace un planteamiento de profundizar en normativa ya promulgada por el partido que ha gobernado, el PSOE y, también, sus socios en esta legislatura, que tiene su contrapartida en la modificación o derogación de ciertas leyes por parte del PP si llega a gobernar.
En un planteamiento de máximos, VOX pretende «derogar todas aquellas leyes que ponen en riesgo la libertad, la prosperidad y la seguridad de los españoles» y, entre ellas, la «derogación inmediata de la Ley de Violencia de Género», que consagra, según esta formación política, «la asimetría penal y la desigualdad entre hombres y mujeres y atenta contra los pilares básicos del Estado de derecho» en base a su punto de vista sobre la materia y promover una «Ley que proteja a todas las posibles víctimas de violencia en el ámbito doméstico.» El PSOE, por su parte pretende «garantizar el ejercicio de los derechos y libertades de todas y todos» y, por ejemplo, «promoviendo servicios contra la violencia de género.» En materia de ciertos delitos a buen seguro habrá modificaciones del Código Penal y otras leyes, como así se reflejan en los programas, por ejemplo, la ley de indulto (LA LEY 3/1870), el estatuto orgánico del Ministerio Fiscal (LA LEY 2938/1981), ley del derecho de defensa, que está prevista en los programas del PSOE y PP. Aspectos como el tratamiento jurídico del fenómeno de la ocupación, penas como la prisión permanente, la violencia respecto a ciertas personas, entre otros aspectos, son objeto de debate electoral. Los distintos planteamientos ideológicos en múltiples materias, no corresponde ser analizados en un artículo jurídico, y será el pueblo español en las elecciones, en definitiva, quien dará la confianza al partido o partidos que, en legítima consecuencia, aplicarán su programa.
3. Aspectos específicos de la Administración de Justicia: conflictividad laboral y «planes de choque» para reducir el retraso judicial crónico
A) Conflictividad laboral en diversos colectivos del servicio público de justicia
La satisfacción de las demandas de los diferentes colectivos que han reivindicado sus funciones y, como no puede ser de otra manera, la que por todos ellos se considera una justa remuneración en el ejercicio de las mismas, en lógica consecuencia, se la encontrará el Gobierno que se constituya. Se parte por diferentes operadores jurídicos, sean funcionarios públicos (jueces, magistrados, letrados de administración de Justica, funcionarios de los cuerpos generales) o en el ámbito de colectivos profesionales (abogados, en especial del turno de oficio, y otros) de un planteamiento similar: toda vez que se hacen unas funciones importantes materia de Justicia y no se retribuye en consonancia a las mismas, se plantean las reivindicaciones al órgano competente (Ministerio de Justicia, principalmente) que, si no las atiende, comportará medidas de presión (movilizaciones, protestas, paros, etc.), primero, y, en último término, si persiste la negativa a ser atendidas, se siga acudiendo al instrumento de la huelga. Este planteamiento hace patente la diferente fuerza de los colectivos implicados: los que con una simple negociación consiguen sus objetivos, frente a otros que necesitan una huelga para conseguirlos, total o parcialmente, y aquellos que, ni con esta medida radical de una huelga indefinida, ven satisfechas sus aspiraciones. La suspensión de juicios, vistas y actividad judicial la acaba sufriendo el ciudadano que, frente a una Administración de Justicia ya de por si lenta, ve como su procedimiento no avanza. Los profesionales se quejan, también legítimamente, que si no hay resolución no minutan honorarios, creándose una dinámica enrarecida y enfrentamientos y reproches entre los distintos colectivos, cada uno alegando y haciendo valer sus derechos, por ejemplo, ante la suspensión de un juicio se resalta el derecho al ejercicio del derecho fundamental a la huelga.
El Gobierno resultante de las elecciones, sea el que sea, tendrá que cumplir los pactos alcanzados o bien llegar a nuevos acuerdos y seguirá teniendo la reivindicación de los que no han visto satisfechas sus aspiraciones
El Gobierno resultante de las elecciones, sea el que sea, tendrá que cumplir los pactos alcanzados (6) o bien llegar a nuevos acuerdos y seguirá teniendo la reivindicación de los que no han visto satisfechas sus aspiraciones (7) . Los programas electorales no entran ni pueden entrar al detalle, pero sí hay reflejo en frases, unas más generales y otras más específicas, y compromisos que son la respuesta a la conflictividad producida. El PP, por ejemplo partido en la oposición en esta legislatura, señala que «resolveremos mediante negociación los conflictos laborales en el ámbito de la Administración de Justicia», dando entender que no ha habido esa negociación y, añade, que «todos los miembros que componen la Oficina Judicial dispongan del reconocimiento y los medios necesarios para desempeñar su tarea», que implica una crítica respecto a que no ha sido así ya que la expresión «todos» no se puede entender sin acudir a la situación a la que se alude. El partido político que ha sustentado el gobierno tiene una visión bien diferente, como no puede ser de otra manera. El PSOE, partiendo que «en los últimos cuatro años de legislatura socialista hemos puesto los cimientos de la Justicia del siglo XXI», hace una defensa clara de la gestión efectuada y se plantea lo que denomina «culminación del proceso de transformación de la justicia con el Plan Justicia 2030». Habiendo casi superado el trámite legislativo y decaído por el adelanto electoral, plantea «la aprobación de las leyes de Eficiencia del Servicio Público de Justicia: Organizativa, Procesal y Digital.» Legislación que estima que va en el buen camino, aun siendo contestada a nivel de sindicatos de justicia. Se anuncia aplicar un «Plan de Implantación, en todo el territorio nacional, de las Oficinas de Justicia en los municipios para que los Juzgados de Paz evolucionen hacia recursos profesionalizados y mejoren la calidad de los servicios de justicia en las localidades más pequeñas» lo que está en consonancia con la legislación anterior y, como medida contestada, se dejará sin efecto la figura del Juez de Paz, que es defendida por algunos partidos, por la raigambre histórica y papel que tiene en ciertos territorios, por ejemplo JUNTS PER CATALUNYA defiende la vigencia del mismo. Y en relación a colectivos concretos, propone incrementar el número de jueces y fiscales, para aproximarnos a las ratios de la Unión Europea de jueces/habitantes sin concretar una cifra concreta de nuevas plazas. En el programa del PP, luego de plantear de reconocer que la Justicia es una de las bases del Estado de Derecho, expone que «aprobaremos las reformas procesales, organizativas y de digitalización necesarias» y, en concreto, cuantifica un aspecto como es que «incrementaremos en 1.000 plazas la plantilla de jueces y fiscales a lo largo de la legislatura.» VOX señala que promoverá que se «mejoren y dignifiquen las retribuciones de jueces, magistrados, fiscales, letrados y demás profesionales de la Administración de Justicia» y que, según expone para «garantizar la independencia del Poder Judicial», se han de promover «reformas legislativas necesarias para que Juzgados y Tribunales, en. el ejercicio de sus funciones gubernativas, participen en la decisión de asignación y dotación de medios personales y materiales al servicio de la Administración de Justicia»
B) Retraso judicial crónico: propuestas de «planes de choque»
Partiendo de un diagnóstico común, lentitud y colapso se proponen por partidos tan dispares como el PP y SUMAR, planes de choque, que en ambos programas se califican de «inmediatos». Sobre en qué consisten estos planes, SUMAR indica que «debe prever las acciones legislativas, organizativas y presupuestarias necesarias, tanto a corto como a medio plazo». En el programa de este partido político, a diferencia de planteamientos más generales y sin concretar de otros, al menos en la lectura del su programa en lo relativo a justicia, se indican medidas concretas, como «abordar los actos masa (grandes cadenas de actos iguales y aislados) para darles una respuesta que llegue a todos los afectados, incluso sin necesidad de haber litigado» o bien «la creación de órganos de ejecución comunes a las distintas jurisdicciones». En este sentido, se hace una comparación al decir «con medios no menores a los que dispone la Agencia Tributaria, para poner remedio a las numerosas ejecuciones pendientes». En este aspecto, tratado como un punto más del programa, subyace el tema fundamental: la Administración de Justicia no tiene los medios, por ejemplo, de la Agencia Tributaria. Y se deduce el punto esencial: la inversión económica que el Estado está dispuesto a hace en Justicia. También el PSOE, que lógicamente defiende en su programa la gestión desarrollada, habla «con una gran inversión en estructuras digitales» siendo un punto del apartado, «justicia eficiente y sostenible», el que «promoveremos la interoperabilidad de la Administración de Justicia para mejorar la cohesión social, económica, digital y territorial, modernizando su estructura organizativa, su digitalización y el favorecimiento del teletrabajo.» La reducción de la pendencia se deja al éxito, en los programas del PSOE y SUMAR, de la digitalización de la Administración de Justicia, como medio de hacer los procesos más rápidos. El PSOE asume el compromiso de que «antes de finalizar la legislatura, todos y cada uno de los órganos judiciales de España estarán conectados: el movimiento de expedientes será inmediato, reduciendo tiempos y el papel (papel 0) y los juicios telemáticos». SUMAR también entra al detalle de que «nuevas herramientas tecnológicas (expediente judicial electrónico accesible, interoperabilidad)» y una oficina judicial con los «medios informáticos». El PP también expone en su programa la «digitalización» que califica de «necesaria» y una oficina judicial con los medios «necesarios». VOX, propone «un sistema de gestión procesal único en toda España, de tal manera que se garantice la interoperabilidad entre juzgados, facilitando la labor profesional de Abogados, Procuradores y restantes operadores de nuestro sistema judicial» pero, ello, de manera provisional, ya que se propone «mientras no se devuelva la competencia de Justicia al Estado.»
V. Conclusiones
1. Las posturas sobre la elección de los vocales judiciales del Consejo General del Poder Judicial son contrapuestas en los bloques de partidos PSOE-SUMAR, elección parlamentaria, frente PP-VOX, elección por los jueces y magistrados. La situación de bloqueo de los últimos años deberá ser revisada en la nueva legislatura.
2. Hay un consenso sobre el retraso crónico que presenta la Administración de Justicia y se proponen varias vías de solución. Por un lado, la digitalización y el expediente electrónico, lo que lleva a una inversión económica en materia de Administración de Justicia para agilizar su funcionamiento y, por otro, los medios alternativos de resolución de conflictos, con el objetivo que no lleguen los mismos al sistema judicial.
3. La organización territorial del Estado y, en consecuencia, de la Administración de Justicia, además de partidos, unos de ámbito Estatal y otros de ámbito limitado a la Comunidad Autónoma, y algunos que, incluso, tienen su objetivo la independencia (ERC o JUNTS), da lugar a diferentes posturas: desde plantear la recuperación de las competencias en materia de Justicia por la Administración central del Estado (VOX) hasta que la comunidad autónoma asuma el gobierno del Poder Judicial que correspondería al Consejo Vasco de Justicia (PNV), frente a la cogobernanza entre administración central y la de las comunidades autónomas, con mecanismos de coordinación (PSOE, SUMAR).
4. La alternancia política comporta cambios de legislación, y en los programas hay reseñados en diversos aspectos que darán lugar a una actividad legislativa importante. Hay que citar, como ley que hay un consenso importante, la necesidad de una reforma integral o una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882). Sobre su contenido, el consenso ya no lo es tanto, en especial en el papel del Ministerio Fiscal en cuanto se le confiera o no la instrucción.
5. El nuevo Gobierno no tendrá los cien días de margen ya que los conflictos laborales sobre las competencias de cada cuerpo de funcionarios y las demandas de remuneración inherentes, serán puestas sobre la mesa por las asociaciones profesionales y sindicatos de justicia tan pronto como el/la titular del Ministerio de Justicia y su equipo tomen posesión del cargo.
6. El compromiso, por varios partidos en sus programas, de planes de choque a aplicar «inmediatamente», es una promesa electoral que, no obstante, no parece posible sin la inversión económica consecuente.
7. Es el aspecto económico y la necesidad de una inversión económica sostenida en materia de Justicia lo que se vislumbra, como el aspecto fundamental, para un éxito en la política pública de Justicia.