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I. Introducción

La Generalitat de Catalunya, haciendo uso de la facultad que le confiere el artículo 18 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (LA LEY 6823/2023), (1) declaró zonas me mercado residencial tensionado los 140 municipios de Catalunya, que cumplían alguno de los dos requisitos que impone la Ley para que las comunidades autónomas puedan ejercer esta competencia:

• a) Que la carga media del coste de la hipoteca o del alquiler en el presupuesto personal o de la unidad de convivencia, más los gastos y suministros básicos, supere el treinta por ciento de los ingresos medios o de la renta media de los hogares.
• b) Que el precio de compra o alquiler de la vivienda haya experimentado en los cinco años anteriores a la declaración como área de mercado de vivienda tensionado, un porcentaje de crecimiento acumulado al menos tres puntos porcentuales superior al porcentaje de crecimiento acumulado del índice de precios de consumo de la comunidad autónoma correspondiente.

Para ello se siguió el procedimiento legal exigido sometiendo la memoria justificativa a un proceso de información pública. Son diferentes agentes del sector inmobiliario los que han presentado alegaciones considerando que no se motiva ni justifica suficientemente dicha declaración. Así, se ha alegado, por ejemplo, la falta de una justificación más específica por cada uno de los municipios, no considerando suficiente los datos y gráficos individuales presentados en la memoria con las estadísticas oficiales que justifican el cumplimiento de estos requisitos. Además, los agentes solicitan que la memoria incluya un plan específico con las medidas necesarias para la corrección de los desequilibrios evidenciados en la declaración y su calendario de desarrollo, como exige el citado artículo 18.

La memoria no sólo justifica el cumplimiento de los requisitos exigidos para realizar la declaración, sino que, a través de la misma, se regulan los aspectos que la Ley deja en manos de las comunidades autónomas y que permiten ampliar el marco regulatorio de los límites de precios de los arrendamientos.

Para los nuevos contratos de alquiler de viviendas habituales, las cuales han sido arrendadas en los últimos cinco años, la memoria establece que se aplicara el índice de referencia de precios de alquiler catalán, en los siguientes supuestos:

• — Cuando el arrendador es gran tenedor.
• — En los contratos formalizados antes del 1 de enero de 1995.
• — Cuando el contrato anterior se hubiera suscrito con finalidades sociales. Por ejemplo programas públicos o viviendas del Fondo de alquiler social o análogos.
• — Cuando el contrato anterior al finalizar tenga una renta mensual un 25% inferior a la establecida en base al índice.
• — Las viviendas de protección oficial de viviendas, que pierden su calificación antes de la firma del nuevo contrato.

Además, también establece que se aplicara el índice, en nuevos contratos de alquiler de viviendas habituales no arrendadas en los últimos cinco años, independientemente de que el arrendador sea o no gran tenedor. Sin embargo, se excepciona el supuesto de viviendas de obra nueva o gran rehabilitación durante el plazo de cinco años desde la emisión del certificado final de obra, excepto que se haya recibido algún tipo de subvención para realizar la promoción.

También se acoge a la definición de gran tenedor que establece que lo serán los titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en el ámbito de la declaración.

Ahora bien, recientemente el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda urbana (MIDMA) anunció que no publicaran la resolución ministerial que exige la Ley, pues consideran que no se puede aceptar la aplicación del índice de referencia de precios de alquiler catalán, tal y como impone la memoria. Y que para poder aplicar la normativa que modifica la Ley de arrendamientos urbanos (LA LEY 4106/1994), con el fin de fijar topes a los precios de los alquileres de las viviendas ubicadas en estas zonas declaradas de mercado tensionado es necesaria la creación de un sistema de índices de precios de alquiler estatal. Por lo tanto, se generan varios interrogantes sobre ¿qué sucede con la declaración de zona de mercado residencial tensionado? ¿cuándo entrara en vigor en Catalunya la normativa que regula los precios de los contratos de alquiler? ¿Qué índice de precios se aplicará y que es necesario para que entre en funcionamiento?

II. Declaración de zona de mercado residencial tensionado y la vigencia de las medidas que dependen de ella

Cabe tener en cuenta que la entrada en vigor de la declaración de zona de mercado residencial tensionado y de las medidas establecidas en la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) aplicables a estas zonas, no tienen por qué coincidir en el tiempo, pues se regulan de forma distinta.

Así, la Sentencia 38/2022, de 11 de marzo de 2022 (LA LEY 40312/2022) (2) reconoce a la comunidad autónoma competencia para declarar una zona de mercado residencial tensionado y, por lo tanto, no precisa de la aprobación del Estado para entrar en vigor. Por este motivo, el artículo 18.2.c de la Ley 12/20023, de 24 de mayo, por el derecho a la vivienda (3) sólo exige que la resolución sea comunicada al MIDMA.

Sin embargo, el artículo 18.2.d establece que «para la aplicación de las medidas contenidas en esta ley, con carácter trimestral el Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana aprobará una resolución que recoja la relación de zonas de mercado residencial tensionado que hayan sido declaradas en virtud del procedimiento establecido en este artículo». Por lo tanto, las medidas que regula la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) entraran en vigor a partir de que el MIDMA decida publicar las zonas de mercado residencial tensionado mediante resolución ministerial.

En consecuencia, la problemática que se ha dado en este caso no es la entrada o no en vigor de la declaración de zonas de mercado residencial tensionado de Catalunya, sino de que el MIDMA aduce errores en el proceso de aprobación, es decir, en la memoria que justifica dicha declaración, para no realizar esta resolución ministerial, imprescindible para la entrada en vigor de las medidas contenidas en la Disposición final primera de la Ley. En mi opinión, lo más grave, es que no se concede un plazo para que la Generalitat de Catalunya, pueda subsanar los defectos que se consideren que hacen inviable dicha publicación, sino que, se hace depender la resolución ministerial de la aprobación por el Estado de un sistema de índices de precio de referencia de alquiler, sin que la Ley exija este requisito para la publicación de las zonas de mercado residencial tensionado ya declarada. Así, considero que en este caso se está utilizando esta regulación para exigir una autorización estatal a la declaración de las zonas de mercado residencial tensionado, lo que en este caso supondría una invasión de una competencia autonómica avalada ya por el Tribunal Constitucional.

III. ¿Es necesaria la creación de un sistema de índices para la aplicación de las limitaciones de precios de alquiler de la Ley?

Como explicamos en el apartado anterior, en Catalunya no se podrán aplicar ninguna de las limitaciones a las rentas de alquiler contenidas en la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) hasta que se lleve a cabo: en primer lugar, la declaración de zona de mercado residencial tensionado por la comunidad autónoma y se comunique al MIDMA. Pasos que en el caso de Cataluña ya se han realizado. Y en segundo lugar, se publique la resolución por el MIDMA donde se recoja la relación de zonas de mercado residencial tensionado que ya han sido declaradas. De acuerdo con las últimas declaraciones publicadas en los medios de comunicación, el MIDMA se ha negado a realizar dicha resolución ministerial, alegando que primero es necesaria la aprobación de un sistema de índices de precios de referencia por parte del Estado. En mi opinión, este argumento no tiene ninguna fundamentación jurídica que pueda sustentarse en base a la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023), ya que ni se dice así explícitamente ni se puede deducir de su regulación.

La Disposición final primera de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) introduce una modificación del artículo 17 de la Ley de arrendamientos urbanos (LA LEY 4106/1994) para establecer determinados supuestos en los cuales se limitan las rentas de alquiler. Así, se mantiene la regla general que establece la libertad de pacto entre las partes respecto a la fijación de la renta. Sin embargo, se regula un régimen temporal y excepcional aplicable a las zonas de mercado residencial tensionado declaradas por las comunidades autónomas, introduciendo dos supuestos diferentes: cuando la vivienda se hubiera arrendador en los últimos cinco años, regulado en el apartado 6, y cuando el arrendador sea considerado gran tenedor de vivienda, regulado en el apartado 7.

Así, se establece que la renta de los nuevos contratos de arrendamiento de vivienda habitual, suscritos durante la vigencia de la declaración de zona de mercado residencial tensionado, debe respetar la renta vigente en los últimos cinco años del arrendamiento, y que sólo podrán incrementarse estas rentas en dos supuestos concretos. Por un lado, la renta pactada podrá seguir actualizándose en los términos fijados en el artículo 18 LAU y, por otro lado, se permite aplicar un aumento de la renta, hasta del 10% de la misma, en determinados supuestos concretos que tienen el objetivo de fomentar las actuaciones de rehabilitación y accesibilidad y la formalización de contratos de arrendamiento de larga duración, de diez o más años.

En el siguiente apartado, de forma separada, se regula la posibilidad de limitar la renta de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual cuando el arrendador sea un gran tenedor de vivienda. Estableciendo que «la renta pactada al inicio del nuevo contrato no podrá exceder del límite máximo del precio aplicable conforme al sistema de índices de precios de referencia atendiendo a las condiciones y características de la vivienda arrendada y del edificio en que se ubique, pudiendo desarrollarse reglamentariamente las bases metodológicas de dicho sistema y los protocolos de colaboración e intercambio de datos con los sistemas de información estatales y autonómicos de aplicación».

Tal y como indica literalmente este artículo, este sistema de índices puede o no desarrollarse reglamentariamente o mediante protocolos, por lo tanto, se establece como potestad de la Administración, y en ningún caso, como una obligación de esta su desarrollo legislativo. Sin embargo, si se establece como requisitos para su aprobación, con carácter previo, un proceso específico de colaboración entre el Ministerio y las Comunidades autónomas, y posteriormente, su publicación mediante resolución ministerial (tercer apartado de la Disposición Adicional primera y Disposición transitoria séptima de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023)).

Además, este supuesto se regula «sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior», es decir, en el caso de grandes tenedores se aplican los dos límites. Y en ningún momento se supedita la aplicación del primer límite, para un tipo específico de contratos (de viviendas arrendadas en los últimos cinco años), a la existencia de un sistema de índices de precios, pues es aplicable a otros contratos (aquellos formalizados con grandes tenedores).

Así, la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) exige al MIDMA la publicación de dos resoluciones ministeriales diferentes, que se regulan en artículos diferentes:

• — La que publica la declaración de las zonas de mercado residencial tensionado y que como dice expresamente el artículo 18.2.c, es la que produce los efectos jurídicos de entrada en vigor de las medidas contenidas en esta Ley. Sin supeditar esta entrada en vigor a nada más que 1. declaración de zonas de mercado residencial tensionado en vigor y 2. publicación de la resolución ministerial.
• — La que publica el sistema de índices de precios de referencia y que se prevé en la Disposición transitoria séptima, la cual regula específicamente el proceso de aprobación de este sistema y dice expresamente, cuando resultara de aplicación el apartado 17.7 LAU. Exigiendo que la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) este en vigor y que se hubiera aprobado el sistema de índices según el proceso y requisitos exigidos legalmente, y que detallamos en el siguiente apartado. Sin embargo, en ningún caso en este apartado que se regula cuando será aplicable el sistema de índices de precios, se hace referencia al artículo 17.6 LAU. Lo que, en mi opinión, pone aún más en evidencia que su entrada en vigor es independiente de la del artículo 17.7 LAU y, por lo tanto, de la aprobación del sistema de índices de precios de referencia de alquiler.

IV. Como debe ser el sistema de índices de referencia del precio del alquiler de vivienda

Considero que la normativa deja patente que el sistema de índices de referencia de precios de alquiler debe aprobarse por el Estado, pues de acuerdo con el 17.7 LAU, es quien debe desarrollar reglamentariamente las bases metodológicas del sistema. Y según la Disposición transitoria séptima de la Ley el sistema de índices debe aprobarse por resolución del Departamento ministerial.

Además, el tercer apartado de la Disposición adicional primera establece que, a la entrada en vigor de la Ley, se iniciará un proceso específico de colaboración entre el Departamento Ministerial competente en materia de vivienda y las comunidades autónomas que hayan desarrollado sistemas de referencia del precio del alquiler en sus respectivos ámbitos territoriales para asegurar la colaboración entre sistemas, la atención a las especificidades territoriales que deban tenerse en cuenta, así como el establecimiento de plazos para agilizar su aplicación efectiva.

Por lo tanto, está claro que debe ser el Estado quien lo aprueba y que es necesario establecer un proceso específico para ello, que aún no se ha llevado a cabo.

Ahora bien, respecto a cómo debe ser el índice acordado entre el Estado y las Comunidades autónomas, el segundo apartado de la Disposición transitoria séptima de la Ley establece que «el referido sistema de índices de precios de referencia se realizará por ámbitos territoriales, considerando las bases de datos, sistemas y metodologías desarrolladas por las distintas comunidades autónomas y asegurando en todo caso la coordinación técnica». Y es en base a esta previsión legal que considero que puede defenderse que el Estado acuerde que sean los índices autonómicos los que conformen el sistema de índices de referencia de precios de alquiler estatales.

Además, el artículo 17.7 LAU establece que las bases metodológicas del sistema de índices de precios de referencia pueden realizarse en base a los datos de los sistemas de información estatales y autonómicos de aplicación.

Ahora bien, debe tenerse en cuenta que tanto la disposición adicional primera como la disposición transitoria séptima remiten a la Disposición adicional segunda del Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo (LA LEY 2819/2019), de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, que regula la creación de un sistema de índices de referencia de precios estatal.

Esta creo que es la referencia más explícita que hay a la necesidad de que el sistema de índices sea estatal, en base a la metodología concreta que establece esta normativa y que no tiene por qué coincidir con la que tienen los índices autonómicos. Sin embargo, esta disposición en su apartado primero no hace ninguna referencia específica a la aplicación de este índice estatal a las limitaciones de precios. Y además, en el apartado segundo de esta disposición adicional se hace referencia expresa a la posibilidad de que las comunidades autónomas creen su «propio índice de referencia, para el ejercicio de sus competencias y a los efectos de diseñar sus propias políticas y programas públicos de vivienda».

En resumidas cuentas, para ser coherentes con esta norma, lo que se debe exigir a las comunidades autónomas, en todo caso, es que sus índices sigan la metodología contemplada en el apartado 1.b, que establece que «para la determinación del índice se utilizarán los datos procedentes de la información disponible en la Agencia Estatal de la Administración Tributaria, en el Catastro Inmobiliario, en el Registro de la Propiedad, en los registros administrativos de depósitos de fianza y en otras fuentes de información, que sean representativos del mercado del alquiler de vivienda.

En definitiva, una vez realizado el proceso específico de creación del sistema de índices de precios entre Estado y Comunidades autónomas, y utilizadas las fuentes de información marcadas por la Ley, en mi opinión, sería posible que la resolución ministerial determinara que, para las medidas contenidas en la Ley, se aplicaran los índices autonómicos.

Sin embargo, hay que tener en cuenta que este momento también es una buena oportunidad para mejorar el sistema de índices de precios de alquiler existentes y adaptarlos de forma más objetiva a las características de las viviendas y a la realidad del mercado. Con esta finalidad creo que deberíamos utilizar el sistema alemán. Así, el Mietspiegel de Berlín no fija un precio para cada vivienda en concreto, sino que establece cuatro zonas de mercado tensionado (alta, media, baja, sin tensión) y fija un precio para cada zona, según los metros cuadrados y el año de construcción de las viviendas. Posteriormente, se crea una tabla con valores correctores que establecen valores ponderados que se suman o restan a los índices de referencia de los precios de alquiler según las características de la vivienda. Por ejemplo, si la vivienda fue construida entre 1991 y 2002 y tiene un baño pequeño se le resta - 0,32€/m2/mes. En cambio, si es una vivienda de antes de 1918 con cocina rehabilitada, se puede aumentar + 1,37€/m2/mes.

Estos valores se negocian entre las asociaciones de propietarios, asociaciones de arrendatarios y la administración, lo que permite otorgar legitimidad democrática al proceso y evitar el rechazo del sector y la litigiosidad de la medida. La aceptación de este sistema es patente desde el momento en que, a pesar de ser un sistema voluntario hasta 2015, el 90% de los arrendamientos en Berlín se formalizaron de acuerdo con el Mietspiegel.

V. Conclusión

En definitiva, en mi opinión, por un lado, enmendada la declaración de zonas de mercado residencial tensionado, no debería haber impedimento para publicar la correspondiente resolución ministerial que permitiría aplicar la parte de la normativa que limita los precios de los alquileres según las rentas de los contratos de alquiler anteriores, en los términos establecidos en la Ley de Arrendamientos Urbanos (LA LEY 4106/1994). Y, por otra parte, dar cumplimiento al compromiso adquirido para la creación del sistema de índice de precios de alquiler de forma conjunta con las comunidades autónomas que así lo deseen. Además, cabe recordar que en ningún caso se parte de cero, pues ya existen sistemas de índice tanto a nivel estatal como autonómico. Una vez publicada la resolución ministerial que apruebe el sistema de índices, ya resultaría de aplicación el resto de normativa que fija tanto la Ley de arrendamientos urbanos (LA LEY 4106/1994), tras la modificación de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023), como los extremos incluidos en la memoria justificativa elaborada por la Generalitat de Catalunya, y que haría aplicable el índice a los nuevos contratos, también para aquellos propietarios que no se consideran grandes tenedores de vivienda, así como para todos los supuestos previstos para las viviendas que en los contratos de alquiler anteriores disponían de rentas más bajas ( por ejemplo, 25% menos de renta, viviendas sociales o de protección oficial descalificadas).

Además, en mi opinión la Generalitat de Catalunya no tiene competencia para declarar la aplicación del índice catalán por real decreto, como ha hecho con su declaración. Sin embargo, si existiera voluntad política por parte del gobierno central se podría llegar a un acuerdo para que el índice aplicable fuera el autonómico, siempre y cuando se dé cumplimiento a la regulación establecida en la Ley por el derecho a la vivienda. Pues la propia normativa establece que el sistema de índice de precios de alquiler debe reconocer las especificidades territoriales y que las comunidades autónomas pueden crear sus propios índices para el ejercicio de sus competencias y para crear sus políticas. Por ello, como hemos visto, es imprescindible realizar, con carácter previo a su aprobación, un proceso específico de colaboración entre el Ministerio y las comunidades autónomas para desarrollar el sistema de índice y, utilizar para su creación, no sólo los sistemas de información autonómicos, sino también los estatales (datos del catastro, registro de la propiedad, etc.) y, por último, aprobarse por resolución ministerial y publicarse en el boletín oficial del estado para su entrada en vigor.