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I. Una nueva reforma debida a la condicionalidad de los fondos europeos: más premura (precipitación) que coherencia (racionalidad)

La componente 23 (titulada «Nuevas políticas públicas para un mercado de trabajo dinámico, resiliente e inclusivo) del omnipresente Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) (LA LEY 9394/2021) contiene, dentro de las reformas e inversiones comprometidas en él, la Reforma 10 (C23.R10), relativa a la «Simplificación y mejora del nivel asistencial de desempleo». Promueve, pues, con un doble objetivo de política del derecho social: uno de racionalización de la rama asistencial de protección por desempleo (reducir la actual complejidad de este ámbito, clarificando los colectivos beneficiarios y sus requisitos de acceso, facilitando la gestión y aumentando la seguridad jurídica de la tutela, en especial respecto de los colectivos con mayor grado de vulnerabilidad y peores condiciones de empleabilidad); otro de mejora de la protección social, tanto en términos de ampliación del ámbito subjetivo (mejora de la cobertura personal) como de una mayor intensidad protectora (mejora de la acción protectora). En las previsiones gubernamentales se decía que la reforma legislativa necesaria a tal fin estaría lista para finales del año 2022, se haría en el marco del Diálogo Social, no conllevaba financiación a cargo de los fondos europeos para la financiación del PRTR (se financiaría con el superávit de las cotizaciones relativas a la prestación por desempleo) y que «no se esperan dificultades».

Una vez más la realidad ha evidenciado una situación muy diferente a la prevista y comprometida. Esta reforma planificada del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015), aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, 30 de octubre (TRLGSS (LA LEY 16531/2015), en adelante) solo ha sido posible en los estertores del año 2023, no ha conocido un auténtico Diálogo Social tripartito ni los interlocutores sociales están de acuerdo con la reforma resultante, ni ha carecido de notables dificultades, incluso en el seno del propio Gobierno, al existir dos posiciones muy enfrentadas en su seno, con dos lógicas o razones opuestas (la del Ministerio de Trabajo y la del Ministerio de Economía). Asimismo, si ha sido finalmente posible es por la presión y premura introducidas por la condicionalidad comunitaria para los citados fondos de recuperación (Next Generation). Una premura, la enésima, que vuelve a reflejarse en carencias, técnicas y de protección, de la reforma de urgencia adoptada. Además, como veremos, tampoco está completa, sino que requiere de otras necesarias para dar coherencia a la ahora formulada, como la reforma del Ingreso Mínimo Vital (IMV), a fin de dar cobertura a los colectivos de personas beneficiarias hasta ahora del subsidio, que con la reforma quedarían extramuros (Disposición Adicional Primera del RDL 7/2023, de 19 de diciembre (LA LEY 34494/2023)).

En este —complejo y convulso— escenario tras un atormentado proceso negociador que ha terminado con una regulación transaccional entre dos «almas» opuestas, el Real Decreto-ley /2023, de 20 de diciembre trata de ordenar y poner en práctica las medidas necesarias para llevar a cabo la citada Reforma 10 (C23.R10). En la línea de (1) la simplificación reguladora, para facilitar una gestión más flexible, que facilite el acceso y minore las cargas (trabas) administrativas se propone:

• — Facilitar el conocimiento de estas prestaciones y su tramitación (acceso —ej. se hacen más sencillos y mejoran los requisitos de acceso—, solicitud —ej. elimina el plazo de espera de un mes— y dinámica de gestión)
• — Permitir que el Servicio Público de Empleo Estatal (SPEE) implemente una mayor automatización de los subsidios (como en las contributivas)
• — la prevención de los riesgos de conflicto competencial con las comunidades autónomas, como prestación de seguridad social vinculada a cotizaciones

En la línea de (2) la mejora de la protección social se perseguiría:

• — Ampliar la protección por desempleo eliminando lagunas de cobertura del sistema, en general para quienes agoten la prestación (o no tengan suficiente cotización), acrediten o no responsabilidades familiares, y en especial para las personas trabajadoras eventuales agrarias, también para personas mayores de 52 años (68% de las personas beneficiarias de estos subsidios), pero aquí con matices, en la medida en que contempla un «recorte» hacia el futuro de este subsidio (se elimina la sobrecotización del 125% en su cuota para las nuevas personas beneficiarias, con un régimen progresivo desde el 2024 a 2028)
• — Mejorar de la cuantía del subsidio, si bien con una escala gradual decreciente en atención a la duración del tiempo de percepción
• — Garantizar a los servicios de la Cartera Común de Servicios del Sistema Nacional de Empleo a las personas beneficiarias del nivel asistencial
• — facilitar la transición hacia la protección social, cuando la persona beneficiaria no se reincorpore al mercado y se encuentre en situación de vulnerabilidad

No obstante, y si bien se diluye en la nueva norma de urgencia (cuyo uso continuo e intensivo es ya un severo vicio jurídico del proceso legislativo español y por tanto de erosión del principio democrático de creación jurídica, aquí también del de diálogo social en la producción de normas de carácter social), hay otra (3) línea de política del derecho de protección social por desempleo asistencial, que no se especifica como las anteriores, pero que es también visible en el Real Decreto-Ley 7/2023, 19 de diciembre (LA LEY 34494/2023), aunque lo era más en el proyectado por el Ministerio de Economía: la activación para el empleo de las personas subsidiadas, a través de incentivos económicos para la búsqueda y desarrollo de un empleo, y desincentivos caso de no hacerlo,. En esta dirección se persigue:

• — Incentivar la búsqueda de empleo y su consecución efectiva, con una escala decreciente de la cuantía económica del subsidio según avanza el período de disfrute, emulando la técnica de la prestación contributiva (1) . También aquí se incluye la eliminación del plus de cotización del 125% de la base mínima de cotización para el subsidio de prejubilación, si bien solo para quienes acceden de nuevas a partir de la vigencia de la reforma y de forma gradual (hasta 2028)
• — Mejorar las reglas de compatibilidad del subsidio con un salario (empleo por cuenta ajena, a tiempo completo o parcial) (2) , mediante la percepción, con unas cuantías diferentes, según circunstancias, de un llamado «complemento de apoyo (realmente de activación) al empleo» (CAE), con un límite de 6 meses
• — Vincular más estrechamente esta protección con el acuerdo de actividad de forma que se incorpore a las personas beneficiarias, personas en situación de desempleo de larga duración, de forma prioritaria en programas y acciones que posibiliten su recolocación o el retorno al mercado de trabajo, en línea con lo que se prevé en la Ley de Empleo (Ley 2/2023, 28 de febrero). Así, se crea una nueva causa de suspensión por interrupción del acuerdo de actividad
• — Reforzar el control disciplinario de las personas beneficiarias (reforma del Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones —TRLISOS (LA LEY 2611/2000)—)

En suma, esta reforma se integraría en las políticas públicas dirigidas a impulsar cambios más transversales para un mercado de trabajo no solo más inclusivo y resiliente, sino también más activado y dinámico. En esta clave estricta de mercado (por lo tanto no solo de protección) el preámbulo de la norma de urgencia añade —sin duda, de nuevo, más como cláusula de estilo que como realidad— que con ello se quiere mejorar la «capacidad de respuesta para hacer frente a desafíos como el reto demográfico y las transiciones verde y digital». Todo ello, para rematar en la ambición, con el objetivo de consolidar un de protección social homologable al de los países de nuestro entorno, especialmente alienado «con la posición en la materia del Consejo de Europa». Veremos que este último inciso no es real, o al menos no exactamente, porque la cuantía del subsidio sigue estando muy por debajo del umbral que a tal fin exige la Carta Social Europea (LA LEY 13243/2021), en la interpretación que de los arts. 12 y 13 de la misma realiza el Comité Europeo de Derechos Sociales (que exige el 50 por ciento del ingreso o salario mediano —no medio— del país, lo que requeriría de una prestación del entorno de los 800 € al mes), como se indicará en el lugar oportuno.

II. Las dos almas enfrentadas y la búsqueda del debido equilibrio transaccional: lógica de garantías versus la lógica económica del riesgo moral

Aunque no podamos detenernos aquí en esta cuestión, muy interesante para entender no solo el proceso de elaboración de esta «ley de urgencia» (por la condicionalidad de los fondos europeos) sino también el sentido final de la reforma sí merece la pena una mínima reseña. En este sentido, si bien la reforma se «vende políticamente» como expresión de una política netamente de mejora de nuestro sistema de protección social por desempleo (rama asistencial, puesto que nada —o poco, puesto que sí se ve afectada por los cambios en el ámbito de la suspensión— se dice de la rama contributiva, sin un «recorte» de derechos sociales, la realidad exige mayor matización. Y ello porque ha debido ser transaccionada con otra propuesta de reforma, que también estaba articulada en forma de proyecto de Real Decreto-ley, auspiciada por el Ministerio de Economía, con una lógica radicalmente diferente a la del Ministerio de Trabajo, pues el eje de la reforma se dirigía a reconvertir a las personas beneficiarias en buscadoras efectivas de empleo, presumiendo que si ahora no lo son obedecería más a su falta de capacitación y/o diligencia a tal fin que por la falta de oportunidades de empleo y servicios de empleabilidad efectivos a tal fin.

Se enfrentaban, pues, dos «almas reguladoras» opuestas. La económica, que sobre la base de la doctrina del riesgo moral sitúa una parte importante del déficit de activación de nuestro sistema en la actitud personal de quienes están protegidos, esto es, subsidiados, por lo que el sistema debía establecer incentivos poderosos a la activación, así como, en caso contrario, desincentivos económicos para la perpetuación en la situación subsidiada. De ahí que se propusieran cuantías mucho más reducidas (con recortes de la protección actual a partir de un determinado período —también la eliminación del plus de cotización de la entidad gestora en el subsidio de personas mayores de 52 años—), duraciones menores del subsidio, así como, sobre todo, mejoras en la compatibilidad del subsidio con un salario, a través de una nueva medida de la acción protectora: el Complemento de Apoyo (o Activación) para el Empleo (CAE).

La social, en cambio, abanderada por el Ministerio de Trabajo abominaba de toda reforma que «oliera» a recorte, aumentando cobertura y cuantía (110% del IPREM). Aunque aceptaba la escala decreciente, hasta incluir un «recorte» respecto de la situación actual a partir de un año de disfrute (70% del IPREM). De ahí que mantuviese los periodos de duración prolongada de los subsidios, sobre todo cuando median responsabilidades en el ámbito familiar y asumiese mejoras de compatibilidad, hasta asumir la plena, pero por periodos mucho más limitados (45 días), dado que mejoraba linealmente las cuantías, si atender al CAE. En términos cuantitativos esta pugna se resumía en un número. Si en los medios de comunicación el Ministerio de Trabajo «vendía» una reforma que aumentaría en unas 4000.000 personas el ámbito de cobertura de la protección asistencial, lo que «llevaría a que el nivel asistencial fuese un 40 por cien superior en el número de personas protegidas que las correspondientes al nivel contributivo, asistencializándolo, el Ministerio de Economía, en cambio, "vendía políticamente" que su reforma activaría a más de 350.000 personas para la búsqueda y obtención efectiva de un empleo».

¿Protección versus Empleo? No debería darse pábulo a dialécticas tan simples (por lo tanto idealizadas, y falseadas). En todo caso, veremos que la norma resultante guarda la impronta de ambas lógicas, razones o «almas».

III. Mejoras del ámbito de cobertura de personas beneficiarias del subsidio por desempleo: ¿más personas «subsidiadas» o más «recolocadas»)

1. Una cobertura subjetiva compleja y desigual: la tendencia al predominio de lo asistencial

Bajo la vigencia (se mantendrá hasta el 1 de junio de 2024) del artículo 274 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) anterior a la reforma, el catálogo de personas beneficiarias del subsidio por desempleo en su nivel asistencial era (es) de una extrema complejidad, si bien la representación de cada uno de los colectivos beneficiarios es muy desigual en el total de la protección asistencial (algo menos de 720.000 personas a diciembre de 2023). Así se reflejaría en la siguiente tabla 1 (con datos de octubre de 2023).

A esta protección asistencial por desempleo habría que añadir otras tres medidas y sus correspondientes colectivos de personas beneficiarias. A saber:

• — Unas 100.000 personas en la Renta Activa de Inserción (RAI) (3)
• — Unas 75.000 personas beneficiarias de la renta agraria (4)
• — En torno a las 83.000 personas respecto del subsidio agrario (5) .

En suma, el número de personas protegidas por esta rama de la Seguridad Social asistencial se situaría en torno a las 975.000. Más que las 800.000 de la rama contributiva. El predominio de la cobertura asistencial es, así, nítida. Aunque crecerá con la reforma.

Asimismo, se aprecia una extrema desigualdad en la cobertura, atendiendo a diversos factores, en especial la edad, el sexo y el territorio, criterios sobre los que se articula unos profundos desequilibrios en esta rama de protección, a su vez reflejo de las desigualdades y brechas de diferente tipo en el mercado de trabajo español. En este sentido:

• a) más de 6 de cada 10 personas beneficiarias (61,5 por ciento) lo serían del subsidio especial de «prejubilación» (mayores de 52 años) y que sirve como puente hacia la jubilación para las personas que el mercado considera poco rentables, pese a la realidad de mantener capacitaciones relevantes
• b) casi 6 de cada 10 personas beneficiarias son mujeres (56 por ciento)
• c) En torno al 35 por ciento de las personas beneficiarias del subsidio lo serían por el rigor del nivel contributivo, bien sea a causa del agotamiento de la prestación contributiva bien sea por la insuficiente cotización para acceder al tal nivel
• d) En el ámbito agrario, la protección por desempleo para el trabajo eventual, el más extendido, se centraría en Andalucía y Extremadura.

2. Principales novedades de la reforma en el ámbito subjetivo de cobertura: la simplificación de colectivos y el aumento de personas beneficiarias

Como se sintetiza y explica en el preámbulo, la reforma modifica, a través de artículo segundo del RDL 7/2023, 19 de diciembre (LA LEY 34494/2023), un amplio número de artículos del TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (274, 275, 276, 277, 278, 279, 280, 282, 286, 287, 299), introduciendo las disposiciones necesarias para su adecuación a los objetivos (líneas de política del derecho social). La versión definitiva presenta algunos cambios respecto del último borrador ofrecido incluso por el Ministerio de Trabajo (se elimina el nuevo art. 279 bis TRLGSS (LA LEY 16531/2015) que se introducía para la coordinación con el IMV), perpetuando alguna laguna, como la no reforma del art. 265 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), relativo a la acción protectora, en la medida en que se incluye una nueva prestación complementaria, el citado CAE.

Sin duda, la primera novedad de relevancia está en los cambios para la delimitación del ámbito subjetivo. Las importantes reformas de los arts. 274 (LA LEY 16531/2015) y 275 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) evidencia que aquí ha ganado claramente la lógica de protección social. El campo de cobertura resulta claramente ampliado, en términos de inclusión de más personas en la protección y mejora del acceso a la misma mediante la simplificación de los requisitos establecidos a tal fin, también para quienes tienen menos de 45 años y no acreditan responsabilidades familiares. Lo que es más destacable a estos efectos cabe sintetizarlo así:

a) Con carácter general, los dos colectivos destinatarios principales de la protección será el de las personas desempleadas que hayan agotado la prestación contributiva y las que ni siquiera hayan podido acceder a ella por insuficiente cotización social, ante los escasos periodos de actividad desplegados

El artículo 274 ofrece una regulación completamente novada. En el apartado 1 se establecen como personas beneficiarias del subsidio las desempleadas que, cumpliendo los requisitos establecidos en el apartado 2, acrediten que: «en los doce meses anteriores a la fecha de la solicitud, se encontraron en alguna de las siguientes situaciones:

• — Haber agotado la prestación por desempleo. En caso de ser menor de 45 años sin responsabilidades familiares se exigirá, además, que la prestación por desempleo agotada haya tenido una duración igual o superior a 360 días. Las estimaciones del Ministerio de Trabajo es que en esta situación se encuentren en torno a 150.000 personas
• — Haber estado en situación legal de desempleo sin tener cubierto el período mínimo de cotización para tener derecho a la prestación contributiva, siempre que hayan cotizado al menos tres meses (en el proyecto del Ministerio de la Economía se exigen al menos seis meses)

b) También en este plano general, se simplifican y mejoran los requisitos de acceso y mantenimiento en el art. 275 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (modifica la forma actual de considerar las responsabilidades familiares en los subsidios con cargas familiares, de manera que no se excluirá al solicitante por percibir rentas propias por encima del 75 % del salario mínimo interprofesional, de manera que existirán responsabilidades familiares cuando el total de rentas de la unidad familiar entre el número de personas que la forman no supere el 75 % del salario mínimo interprofesional). La diferencia con el Proyecto abanderado por el Ministerio de Economía es nítida en este caso, pues en él se hacía hincapié no solo en la delimitación de las rentas, sino también del patrimonio, para fijar el umbral cuantitativo que da acceso al subsidio

Asimismo, respecto de las rentas computables, se atiende a la necesidad de no incluir las rentas computables derivadas de las situaciones de compatibilidad nuevas del art. 282 TRLGS. También se tiene en cuenta reciente jurisprudencia en relación con la exclusión del cómputo de la indemnización por despido, aunque se pague periódicamente (STS 694/2023, de 3 de octubre (LA LEY 241576/2023))

c) En un plano de colectivos particulares, hay una clara mejora de la protección para las personas trabajadoras eventuales agrarias, a fin de generalizar la protección de la que antes gozaban solo quienes realizaban esa actividad en las Comunidades Autónomas (CCAA) de Andalucía y Extremadura (nueva redacción de los arts. 286 (LA LEY 16531/2015) y 287 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)) (6) .

De este modo, se unifica la protección por desempleo de las personas trabajadoras eventuales agrarias, reconociendo su derecho al subsidio por desempleo y eliminando las restricciones anteriores sobre duración de la prestación contributiva y sobre cómputo recíproco de los periodos de ocupación cotizada como eventual agrario para el acceso al subsidio por desempleo por cotizaciones insuficientes. Para ello, se da nueva redacción a los citados arts. 286 (LA LEY 16531/2015) y 287 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), fijándose medidas complementarias de reordenación del subsidio agrario y de la renta agraria en coherencia con la reforma legislativa. En este caso, se entiende que la extensión de cobertura se situará en torno a las 250.000 personas beneficiarias

d) Más ambivalente es el impacto en el colectivo de más personas beneficiarias de esta rama de subsidios (6 de cada 10: 436.000 de 700.000), quienes tienen más de 52 años (subsidio de prejubilación), con una fuerte componente de género igualmente (vid.STS, 4ª, 576/2022, 23 de junio (LA LEY 128570/2022)).

En efecto, a las mejoras en el acceso (art. 280 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)) resta la privación del derecho a una cotización reforzada (125% de la Base mínima de cotización —apartado 10 del art. 280 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)—), si bien solo para las personas de nuevo ingreso y de forma gradual (vid.Disposición Transitoria Tercera del RDL 7/2023 (LA LEY 34494/2023)) . Además, para este subsidio asistencial la intensidad protectora no va a variar, porque mantiene la cuantía fija del 80% de IPREM. Algo que la reforma justifica por un doble dato. Primero, la mayor duración de este subsidio (se mantiene hasta la edad de jubilación). Segundo, el beneficio de la cotización por la contingencia de jubilación está ausente en los restantes subsidios.

La eliminación hacia el futuro de aquel plus de cotización por jubilación implica una concesión al Ministerio de Economía y se quiere justificar en el incremento del SMI (un 47%), que se traslada al importe de las bases mínimas de cotización y al cálculo de la futura pensión de jubilación. Es evidente, se presente como se presente, que aquí si hay un recorte de derechos significativo, aunque sea solo hacia el futuro (nuevas personas que accedan a este subsidio tras la entrada en vigor de la reforma) y de forma progresiva).

e) Se reconoce la prestación contributiva por desempleo de las personas trabajadoras transfronterizas en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla (nueva Disposición Adicional —DA— 56ª TRLGSS (LA LEY 16531/2015))

Conforme a esta nueva DA 56ª las personas trabajadoras residentes en el Reino de Marruecos que hayan desempeñado su última relación laboral en las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla, amparadas por autorización de trabajo transfronterizo, podrán acceder a la protección por desempleo de nivel contributivo:

«…sin necesidad de acreditar residencia en España, siempre que reúnan todos los requisitos establecidos en la legislación aplicable y en las condiciones que se establezcan reglamentariamente.»

Hasta esta reforma, España carecía de obligación legal de garantizar la exportación de las prestaciones por desempleo a personas trabajadoras transfronterizas residentes en Marruecos (o también en Andorra). La situación de este colectivo laboral es especial porque mantienen su residencia en el país de origen (domicilio), pero prestan servicios en el de destino (mercado), cuando sabido es que la protección por desempleo se vincula al lugar de residencia (requisito de control).

De ahí que, en espacios distintos a los que se integran en la UE (o reciba una solución convencional ad hoc a través de un Tratado —bilateral o multilateral— de Coordinación de Seguridad Social), hace años que se viene debatiendo, a partir de diversos grupos de casos concretos esta cuestión (7) . Era el caso de quienes prestan sus servicios trasfronterizos en la frontera con Marruecos que, desde hace tiempo, vendrían exigiendo que se reconozca su especial vulnerabilidad para obtener una protección eficaz. El déficit de protección tenía, además, un marcado impacto de género (discriminación indirecta), porque un porcentaje relevante de ese colectivo está integrado por mujeres, a menudo empleadas de hogar.

Con todo, se ha elegido la vía excepcional más simple, pero imperfecta, de todas. En vez de introducir reformas en los preceptos legales que garanticen la protección eficaz de este colectivo, pero de forma coherente, como podría ser introduciendo la excepción en los arts. 271 (LA LEY 16531/2015),272 (LA LEY 16531/2015) y 279 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), se opta por añadir una disposición adicional que exime del requisito de la residencia. Pero sigue manteniendo el resto de los requisitos legales, entre los cuáles está el de inscripción como demandante de empleo (arts. 274.3 (LA LEY 16531/2015) y 299 c) TRLGSS (LA LEY 16531/2015)). En consecuencia, la reforma debería haber precisado no solo que se les posibilita ahora tal condición (la práctica de la inscripción como demandantes de empleo en los servicios públicos españoles), sino también su consideración como colectivo prioritario a efectos de establecer medidas de fomento de empleo más adecuadas a su situación. Además, está muy claro que esta protección queda al pairo de los vaivenes de las relaciones de frontera, activándose la de Marruecos (por razones conocidas), pero silenciándose otras, como en el caso de Andorra o, pendiente del acuerdo definitivo entre la UE y Reino Unido (hasta el 31 de diciembre de 2024 —Orden PCM/1237/2022, de 15 de diciembre (LA LEY 25906/2022)—), tienen una protección especial a efectos de desempleo, para el campo de Gibraltar, tras el Brexit.

3. Valoración final de la reforma: un sistema cada vez más asistencial («pobre») en espera de una reforma estructural global y coherente

El resultado de la entrada en vigor de la reforma será el aumento en más de 400.000 personas del ámbito de cobertura, que sumadas prácticamente al millón que hoy existe hará en torno al 1,4 millón de personas. Si se tiene en cuenta que hay 800.000 en el nivel contributivo, estamos ante un incremento de entorno al 40 por ciento, lo que hace que la tendencia al carácter asistencial de la rama de protección por desempleo crezca de manera muy significativa. En última instancia, pues, y pese a las manifestaciones en el seno del Ministerio de Trabajo, el resultado será una clara mejora asistencial, sí, pero un sistema global en el que predomina esa dimensión, lo que hace que la mayoría de quienes se benefician estén en umbrales de garantía de rentas de sustitución del salario típicamente de pobreza. Si durante un tiempo se situarán en el entorno de las prestaciones (pensiones) no contributivas, con la subida que estas experimentarán en el año 2024 (en torno al 7 por ciento), mayores hasta el 2027, la diferencia crecerá a partir del primer año de disfrute del subsidio, con la escala decreciente que luego se verá.

Asimismo, ciertos colectivos, como el de personas de más de 52 años sí verán ciertos recortes con el tiempo, aunque sean los de nuevo ingreso y de una forma gradual. Con este doble diferimiento temporal de la eliminación de este beneficio se difuminaría la contestación social a la medida. De hecho, ningún medio de comunicación ha dado cuenta de ello, pese a ser un tema estrella en la prensa, escrita y digital, así como en las redes sociales. Finalmente, la salida de la protección de ciertos colectivos de la cobertura del subsidio para transitar hacia el IMV, en los términos que reglamentariamente se fijen, exigirá mayor atención a la coordinación entre ambas medidas de protección social de la hecha en esta norma, con algunas previsiones de «transición» que, además de haber tenido varias redacciones en el (atormentado) proceso de elaboración de la norma, resultan a todas luces escasas (8) . Cuando se evalúe la reforma (Disposición Adicional 4ª RDL) se debería dar ese paso.

En suma, las manifiestas mejoras en la cobertura subjetiva no pueden ocultar que ese nivel, en la rama contributiva, sigue estando por debajo de la media europea. Por lo que urge también una reforma de ella. Asimismo, el porcentaje de personas sin cobertura se eleva hasta el 58% entre quienes padecen paro de larga duración (casi 6 de cada 10 personas), lo que requiere de una atención especial. Así lo apunta la Disposición adicional tercera del RDL 7/2023 (LA LEY 34494/2023), apartado 1, al comprometer, en el plazo de 6 meses y dentro del marco del Diálogo social, una Estrategia global para el empleo de las personas trabajadoras desempleadas de larga duración o de más edad y garantía de servicios para personas beneficiarias mayores de 45 años). En ella se prevé incluir medidas en materia de empleo, formación, condiciones de trabajo y Seguridad Social, con el objetivo de favorecer su reincorporación al mercado de trabajo o su mantenimiento en el mismo.

Por lo tanto, la reforma racionalizadora y de mejora de la protección por desempleo sigue pendiente, debiéndose atender tanto al nivel contributivo como al asistencial, en este caso con especial atención a la racionalización de la protección atendiendo al Ingreso Mínimo Vital que, en realidad, debería ser la única prestación existente en relación con la protección no contributiva del desempleo. Con ello se ganaría en real racionalización-simplificación y auténtica garantía de rentas sociales «dignas». De ahí la importancia de la Disposición Adicional Quinta, compromiso «arrancado» al Gobierno por el —quejoso con él en este— Diálogo Social y en virtud del cual se anuncia una reforma más estructural y global del conjunto de la rama de protección por desempleo de España (9) .

IV. Simplificación y mejora (y alguna sorpresa no tan positiva) de la dinámica de los subsidios: solicitud, nacimiento y prórroga

1. El imperativo de la inmediatez de gestión elimina el plazo de espera, también la regla de flexibilización en caso de solicitud extemporánea

Dentro de la línea de simplificación del proceso de gestión del subsidio (la mejora que se busca no sería solo en la protección —aunque la resultante sea más debilitada de lo que se vende políticamente—, sino también de la gestión), se modifica el art. 276 TRLGSS (LA LEY 16531/2015). Aunque pareciera que no hay gran novedad, conviene advertir que sí la hay. Según el apartado 1, el derecho al subsidio por desempleo nacerá a partir del día de presentación de la solicitud, con una doble condición:

• a) Temporal: que se presente dentro del plazo de los 15 días hábiles siguientes a la fecha del hecho causante, siempre que estén, a su vez, dentro de los seis meses siguientes a la fecha del hecho causante
• b) Procedimental: que se acredite el cumplimiento de todos los requisitos que dan acceso al mismo en la fecha de la solicitud (incluido la suscripción del tantas veces reiterado acuerdo de actividad ex artículo 3 de la Ley 3/2023, de 28 de febrero, de Empleo (LA LEY 2335/2023))

Desaparece, pues, el plazo de espera de un mes establecido en el precedente artículo 274.1 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), por lo que se cobrará de forma inmediata a la solicitud. Si llegado el último día del plazo, la persona solicitante se hallara realizando trabajos por cuenta propia o ajena, o percibiendo la prestación por incapacidad temporal o por nacimiento y cuidado de una persona menor, se ampliará el plazo de solicitud hasta los 15 días siguientes a la finalización del trabajo o extinción de la prestación. Fuera de esta regla de flexibilización se prevé que, si el subsidio por desempleo se solicitara fuera del plazo máximo de 6 meses, «la solicitud será denegada». En la regulación actual se prevé que si la solicitud se presenta fuera de plazo (extemporánea), el derecho seguirá existiendo, solo que en tales casos nacería:

«a partir del día siguiente al de la solicitud, reduciéndose su duración en tantos días como medien entre la fecha en que hubiera tenido lugar el nacimiento del derecho, de haberse solicitado en tiempo y forma y aquella en que efectivamente se hubiera formulado la solicitud»

Si la desaparición del plazo de espera amerita una valoración positiva, entendemos que no tanto la eliminación de la regla de flexibilidad vigente para solicitudes extemporáneas. Además, ahora la prórroga es trimestral (no semestral). Qué duda cabe que la nueva regulación propuesta promueve una razonable diligencia de gestión del acceso al subsidio asistencial por desempleo. No parece de recibo que se pida pasados 6 meses después del hecho causante y serán hipótesis del todo excepcionales, incluso raras o anómalas. Pero, por eso, entendemos que la regla más ajustada, por proporcional, es la actual, la de que se pierdan los días que se han dejado transcurrir fuera de esos 15 previstos para la solicitud, pero no la exclusión total.

Conviene ser precisos en esta cuestión. Que la extemporaneidad se debe penalizar es una evidencia y por tanto la fijación de una regla de incentivo de la diligencia es necesaria. Pero que sea con la regla de exclusión total, si pasan esos 6 meses de límite absoluto fijado, parece excesivo.

2. Otra regla difusa de control social e incentivo para la activación: la prórroga será trimestral

La prórroga será, tras la reforma, trimestral (no semestral). La reducción de esta regla de prórroga va en la dirección de activar a la persona subsidiada (nueva redacción de art. 276.2 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)). Aquí se produce una nueva tensión entre el objetivo del control social (disciplinario) de quien cobra un subsidio y el de la evaluación de su situación en el menor tiempo posible para garantizar que se produzcan servicios de empleabilidad. En efecto, el Gobierno presenta este aspecto de la reforma como expresión de un mayor compromiso de garantía de servicios de empleabilidad adecuados (la reducción de los periodos para la revisión-prórroga se identifica con una garantía de verificación de oportunidades reales de empleabilidad). El apartado 2 de la Disposición Adicional Tercera así lo ilustraría, al asegurar, si bien a las personas mayores de 45 años, el disfrute efectivo del derecho a un plan individualizado efectivo de empleabilidad (oportunidades de empleo, de formación y de emprendimiento). No obstante, sorprende tal previsión, en la medida en que se prevé «a lo largo del año 2024», por tanto, sin plazos concretos y, además, se entiende que esto ya se garantizaba con la Ley de Empleo, cuyo desarrollo reglamentario sigue pendiente.

Todo ello nos hace ver que, en realidad, este tránsito de la prórroga semestral a una trimestral entra en la línea de política del derecho de control de las prestaciones sociales, como se ha venido haciendo con la Incapacidad Temporal, otra prestación de la que se tiene siempre una visión social de fraude «sistémico». Constituye una medida de presión, en el fondo, para la activación constante de las personas subsidiadas, facilitando así la tarea de la entidad gestora. La nueva reforma del régimen de infracciones y sanciones lo viene a confirmar (la reforma del TRLISOS (LA LEY 2611/2000) —disposición final primera del RDL 7/2023 (LA LEY 34494/2023)— no altera realmente las sanciones —la pérdida del derecho no se producirá con el primer rechazo de oferta adecuada de empleo, sino con la tercera infracción grave, igual que antes—, como se pretendía inicialmente por Economía, sino las infracciones, a fin de convertir algunas leves en graves y así facilitar una mayor severidad en el control).

V. Periodos de duración del derecho al subsidio: más continuidad que cambios, más confusión que racionalidad como prestación por desempleo

1. La pugna por la duración del subsidio como «manzana de discordia»: se mantiene esencialmente la situación dual precedente

Otra de las «grandes manzanas de la discordia» entre el Ministerio de Economía y el Ministerio de Trabajo, a propósito de la lógica esencial a insuflar al régimen asistencial de protección por desempleo, ha sido la duración del subsidio. Manifestación muy emblemática de la doctrina económica del riesgo moral, Economía quería acabar con tanta complejidad y oportunidades de continuidad del subsidio. Para ello establecía un período máximo de 12 meses, en los casos de agotamiento de la prestación contributiva.

Aún en el nivel contributivo, el Banco de España proponía también la reducción de la duración de la prestación por desempleo, aunque se aumentara un poco la cuantía, como una vía de activación para el empleo. En la medida en que, pese a no existir evidencia en tal sentido científica, se confía en que a mayor presión temporal en el beneficio social más intensa o fiable será la actividad de búsqueda de empleo.

No era esta la lógica de Trabajo. El Ministerio competente del ramo pretendía dejar las cosas, a estos efectos, y sin perjuicio del cambio del ámbito subjetivo, lo que afectará a la duración, más o menos como estaba. Sin duda, finalmente, ha sido el Ministerio de Trabajo el que se ha llevado este «gato al agua»

Conforme al art. 277 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), se distinguen dos grupos de supuestos. La duración máxima para el contemplado en la letra a) del artículo 274.1 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (agotamiento del período de protección contributiva), se determina en función de la edad de la persona solicitante en la fecha de agotamiento de la prestación por desempleo, la acreditación de responsabilidades familiares y la duración de la prestación por desempleo agotada, con arreglo a la siguiente tabla:

La norma —regla de flexibilidad— precisa que quienes hayan accedido al subsidio sin acreditar las responsabilidades familiares, podrán hacerlo posteriormente, siempre que dicha acreditación y la solicitud de ampliación del subsidio tenga lugar dentro del plazo de los doce meses siguientes a la fecha del hecho causante del subsidio. En este caso, se ampliará la duración máxima del subsidio inicialmente reconocido hasta la que corresponda en función de la duración de la prestación contributiva agotada.

En los supuestos contemplados en la letra b) del apartado 1 del art. 274 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (ausencia de cotizaciones para acceder a la prestación contributiva, siempre que acrediten al menos 3 meses de contribución —carencia mínima— y sin que las cotizaciones para el nacimiento del subsidio sirvan para el reconocimiento de un futuro derecho), la duración máxima se determinará en función del período de ocupación cotizado y de la acreditación de responsabilidades familiares. Como vemos, pese a tratarse de un derecho individual de protección para la empleabilidad en condiciones económicas dignas, está trufado de una finalidad protectora de «cargas familiares». En este caso, la tabla escalada ascendente es la siguiente (el escalón mínimo y el máximo coincide con la regulación precedente):

Igualmente, como regla de flexibilidad se prevé que quienes hubieran accedido al subsidio por acreditar seis meses de cotización sin responsabilidades familiares, podrán hacerlo posteriormente (siempre que dicha acreditación y la solicitud de ampliación del subsidio tenga lugar dentro del plazo de doce meses siguiente a la fecha del hecho causante del subsidio). En este caso, se ampliará la duración máxima del subsidio inicialmente reconocido hasta los veintiún meses.

Finalmente, respecto a la modalidad del subsidio de prejubilación, se mantiene su duración hasta que se alcance la edad de jubilación, como prevé el art. 280 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (que ha sido reformado, fijando condiciones de duración, suspensión, reanudación y extinción, según remisión del art. 279 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)). Se trata también, pues, de una regla especial para esta modalidad mayoritaria dentro de la rama asistencial de protección por desempleo, que funciona más como una norma de transición o puente a la jubilación que como regla de protección por desempleo.

2. Valoración de la reforma en el aspecto de la garantía temporal del derecho: está pendiente el deslinde de finalidades del subsidio

Precisamente, esta mezcolanza de finalidades de protección social en los subsidios se ve muy intensamente en el ámbito de la duración, no así, como veremos, en la cuantía, a diferencia de lo que sucede en el IMV (aquí es variable según responsabilidades de la unidad familiar o de convivencia, en el subsidio fija). Si las duraciones mantienen en lo sustancial su regulación precedente, esta misma continuidad pone de manifiesto lo que, a mi juicio, es una debilidad o deficiencia del sistema, en la medida en que la protección no se fija atendiendo a las necesidades reales de inserción de las personas beneficiarias, sino de las responsabilidades familiares existentes (fijadas conforme al art. 275 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), también reformado). El Ministerio de Economía, orientado por la doctrina económica del riesgo moral (un exceso de protección desincentiva la voluntad de la persona subsidiada para salir de su situación, al entender que su conducta no va a incidir en su situación de garantía), quiso simplificar y racionalizar este aspecto, eliminando toda atención a las responsabilidades familiares de las personas perceptoras del subsidio que agotaran su nivel de cobertura contributiva, remitiendo la cobertura de esta situación al IMV. Se trata, así, de racionalizar la protección por desempleo, liberándola de una función asistencial familiar, para centrarla en una política individual de activación para el empleo.

A mi juicio, sin compartir el presupuesto ideológico-cientificista del Ministerio de Economía, sí que debería liberarse esta cuestión de las cuestiones familiares, de modo que la protección se dirija a las necesidades individuales de promoción del retorno a las diversas formas de ocupación, asalariada y/o autónoma. Existe una diferencia abismal entre la protección en casos de responsabilidad familiar, pudiendo alcanzar los 30 meses de duración, mientras que en los supuestos de carencia se sitúa en unos 6 pírricos meses, sin atender a la realidad de cada mercado local de empleo y de las diversas profesiones. Incluso cabría atender, por supuesto, a razones de edad y sexo, que inciden de forma notable en la tasa de retorno al empleo. Aunque el Ministerio de Trabajo afirma que la gran mayoría (8 de cada 10) no agota todo el tiempo de subsidio previsto como duración máxima, se debe tener en cuenta que el porcentaje de personas sin cobertura se eleva hasta el 58% entre quienes padecen paro de larga duración: casi 6 de cada 10 personas, como se indicó, por lo que bien se haría, además de desarrollar la estrategia de empleabilidad que se ha referido y se compromete en el RDL, reformar esta cuestión y distinguir con claridad la función de la protección por desempleo de la propia de medidas que sí deben atender la protección familiar, rama pírrica en España. A mi juicio, esta diferencia tan importante no es coherente con el fin de la rama de protección por desempleo, que debe ser un derecho subjetivo de protección social frente al riesgo de desempleo, así como de limitadas posibilidades de retorno al empleo (por debajo de la media de la UE).

Que no es un enfoque «desviado» el que aquí se suscita, o especulativo, puede ilustrarse con la previsión del art. 280.2 TRLGSS (LA LEY 16531/2015). En este caso, para las personas mayores de 52 años, su subsidio sí plantea ahora que pueda accederse a este subsidio (de prejubilación) si prueban que bien carecen de rentas propias o, «alternativamente», que tienen responsabilidades familiares. Cierto, siguen apareciendo las responsabilidades familiares como factor clave, pero ya se va fijando reglas que evidencian que deben ser situaciones «alternativas», diferentes. En consecuencia, las duraciones de las situaciones de desempleo sin tener responsabilidades familiares deberían ampliarse respecto de las actuales y reconducirse las situaciones de atención a la familia hacia otras ramas de protección no contributiva: bien una rama de protección familiar a la altura de este tiempo —no tan raquítica como hoy— o bien hacia el Ingreso Mínimo Vital, que sí contempla estas situaciones, con rentas o prestaciones variables en atención a la unidad familiar.

VI. La cuantía de los subsidios: ¿mejora, continuidad real o triunfo de la doctrina económica del riesgo moral con olvido de la dimensión jurídica?

1. El Ministerio de Economía gana la batalla (ideológica y técnico-jurídica) por una intensidad protectora decreciente según el tiempo de disfrute

Sin duda, junto a la ampliación del ámbito subjetivo, y la regla de compatibilidad que luego se analizará entre subsidio y trabajo asalariado (a tiempo completo o parcial), la reforma de la cuantía es la novedad más relevante del RDL 7/2023 (LA LEY 34494/2023), aunque entre en vigor dentro de 5 meses. Aquí la batalla, no solo ideológica, sino metodológica, en el seno del propio Gobierno, ha sido muy intensa. Y, sin duda, por más que se quiera presentar de otro modo, aquí la pugna ha sido ganada claramente por el Ministerio de Economía, que ha hecho pequeñas concesiones al Ministerio de Trabajo, para que pueda mantener, salvar, el mantra de reformas sociales sin recortes. Es importante para esta comprensión recordar ahora, brevemente, el baile de cifras (porcentajes) tenido a cuenta de este crucial aspecto.

El Ministerio de Economía, conforme a la plasmación técnica de su presupuesto del riesgo moral establecía la siguiente tabla descendiente de cuantías, menor protección a mayor duración. Así:

Eso sí, consciente de estas pírricas cuantías a partir del segundo trimestre, que llegaban a ser míseras a partir del tercero, contemplaba una prestación complementaria. Pero condicionada a la búsqueda, obtención y desarrollo efectivo de un trabajo asalariado, parcial o a tiempo completo, y siguiendo una escala de compatibilidades también con la sempiterna atención al tiempo de disfrute. Es el citado CAE, del que luego se volverá a hablar, porque se ha quedado en el sistema, en virtud del art. 282 TRLGSS (LA LEY 16531/2015).

En cambio, el Ministerio de Trabajo proponía:

Como vemos, el Ministerio de Trabajo estaba dispuesto a aceptar el nuevo modelo de cuantía, basado, en línea con el nivel contributivo, en la diferenciación de las cuantías según período de disfrute (por lo que ya no era fija y estable, sino variable, atendiendo al tiempo de beneficio). Asimismo, incluso asumía un efecto de recorte social a partir del año de duración del subsidio. Sin embargo, no contemplaba el CAE como compensación, entendiendo que la cuantía no debía condicionarse a que lograra o no un empleo, aunque sí preveía una situación de compatibilidad plena en tales casos de 45 días.

¿Qué ha pasado finalmente? Es bien conocido. En efecto, la cuantía crecerá en los primeros dos semestres (una anualidad), y se mantendrá como está ahora a partir de esa duración. En el caso del subsidio especial de prejubilación no hay cambio, se mantiene el 80 por ciento del IPREM durante todo el período de disfrute, hasta la jubilación. La Tabla ahora resultante es la siguiente (nueva redacción del art. 278 TRLGSS (LA LEY 16531/2015)):

Como se comentaba, la cuantía del subsidio puede acrecer si se obtiene un empleo, de modo que la prestación actuaría realmente como una componente de la renta íntegra de la persona beneficiaria, sumándola al salario que perciba, aunque también atendiendo a un doble condicionante temporal. De un lado, no se extenderá más allá de los 180 días (primer semestre de beneficio). De otro, la cuantía de la compatibilidad se irá reduciendo sea en relación con el tipo de empleo (parcial o a tiempo completo) sea atendiendo, de nuevo, al período de disfrute (10) . Así, según el nuevo art. 282 TRLGSS (LA LEY 16531/2015), en su apartado 3, sea para las personas beneficiarias del subsidio por desempleo sea del subsidio de mayores de 52 años que se reincorporen al mercado laboral, ya sea porque pasen a estar contratados a tiempo completo o a tiempo parcial, el subsidio se convertirá en un complemento de apoyo al empleo (realmente en un complemento de activación para el empleo). La Tabla de cuantías del CAE, decreciente según el tipo de empleo (mayor en el caso de indefinido, mayor jornada, y primeros trimestres de disfrute; menor en caso de tiempo parcial y menor jornada) es la siguiente:

En definitiva, el Ministerio de Trabajo ha asumido tanto el valor de un modelo de subsidio menguante según el tiempo de disfrute (asume que carece de sentido tal técnica para el subsidio especial de prejubilación), como de la propia de compatibilidad de este subsidio con el trabajo. Y para ello acepta también el CAE igualmente variable y menguante, siguiendo la fórmula del Ministerio de Economía.

2. La dimensión económica prescinde de la jurídico-social: La reforma legal ignora por completo el mandato normativo de la Carta Social Europea

Sin ninguna evidencia científica en torno al valor del subsidio decreciente para activar a la persona subsidiada, que sí existe respecto de la compatibilidad entre la protección o garantía de renta social y la renta derivada del trabajo, ayudando claramente a emerger una parte de la economía sumergida existentes —no es discutible esta realidad, aunque no pueda determinar la configuración sistemática de la protección social debida—, la ley de urgencia ha acabado por asumir los postulados del Ministerio de Economía. Por lo tanto, es evidente que la norma respira por la lógica, al menos en este aspecto (no es el único), de la doctrina económica del riesgo moral. Sin entrar ahora en una crítica en profundidad de esta técnica del subsidio decreciente (la de la compatibilidad con el trabajo es más adecuada), si es necesario advertir que esta reducción progresiva de la cuantía (garantía de intensidad protectora), lejos de servir para activar la búsqueda de un empleo, refuerza el estigma social que se cierne sobre la situación de subsidio, sorprendiendo que haya sido aceptado por el Ministerio de Trabajo. Además, añade un riesgo psicosocial evidente: un mayor estrés financiero adicional, creciente según la edad de las personas subsidiadas, pues es evidente que perjudica más a quienes más dificultades de inserción tienen. Por lo que puede forzar a aceptar ofertas «inadecuadas», en el mejor de los casos, o a vivir en un régimen de rentas por debajo de los umbrales de pobreza (11) .

Ahora bien, con ser esta cuestión importante, a mi juicio, más relevante técnicamente es que esta reforma ha prescindido por completo del compromiso internacional que tiene España con la Carta Social Europea (LA LEY 13243/2021) (arts. 12 y 13 CSE). No solo en virtud del principio de progresividad que en ella se establece, sino sobre todo por la condena reiterada que España viene recibiendo por parte del Consejo de Europa, a través del sistema de control del (in)cumplimiento basado en las Conclusiones del CEDS (Comité Europeo de Derechos Sociales) a partir de los Informes de los Estados. Así, las Conclusiones XXII-2 (2021 —publicadas en marzo de 2022—) del CEDS, para España (grupo temático II: «Salud, Seguridad Social y Protección Social») pusieron de relieve que el subsidio por desempleo, al estar por debajo del 50 por cien del ingreso mediano (el ingreso mediano está en España hoy en torno a 1600€ —no hay que confundir con salario medio—), incluso por debajo del 40 por ciento de tal ingreso, seria contrario al art. 12.1 CSE.

En consecuencia, la cuantía debería situarse entre los 640 y los 800 €, sin menguar conforme avanza el tiempo. Por lo que la reforma no cumple con las exigencias de la CSE en este ámbito. Debería adoptarse una solución análoga a la del SMI (aunque todavía no estamos ajustados por completo a la CSE, de ahí la reclamación colectiva que se presentó contra el Reino de España por parte de la Confederación Sindical Gallega), e incluso a la que se formula respecto de las pensiones no contributivas. Si bien el CEDS también ha establecido el desajuste en esta materia, pese al incremento significativo que se producirá en estos próximos años, hasta el año 2027.

Finalmente, respecto a la inclusión del CAE entiendo que hay una laguna técnica porque siendo una nueva prestación este complemento, debiera incluirse en la acción

VII. Las mejoras del régimen de compatibilidades (e incompatibilidades): una clave de la línea de activación para el empleo

Junto con las reformas en materia de suspensión y extinción (también para el nivel contributivo —que se proyectan igualmente en el asistencial según el art. 279 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) —), las que tienen lugar en relación con el régimen de (in) compatibilidades buscan mejorar el incentivo de las personas desempleadas a obtener rentas derivadas del trabajo, por cuenta ajena o propia, a tiempo completo o parcial. Sin duda, aquí la referencia de la reforma se sitúa en el proceso reformador y configurador, tras diversas y muy erráticas reformas, del IMV y su desarrollo reglamentario. Más particularmente:

• a) En sus dos primeros apartados, la propuesta no contiene más que cambios formales, de ubicación y redacción, pero no de fondo (incompatibilidad como regla con el empleo autónomo y con el asalariado, salvo tiempo parcial —en cuyo caso se hará el debido descuento de forma proporcional al tiempo trabajado—; así como con el devengo de prestaciones económicas del sistema, salvo que sí fuesen compatibles con el trabajo en virtud del cual se generaron)
• b) Tampoco hay novedad en su apartado 7, porque recoge estrictamente el anterior 4 (compatibilidad del desempleo con programas de fomento del empleo por cuenta propia —técnica de la capitalización mediante modalidad de pago único—)
• c) En cambio, más relevantes son los cambios en sus apartados 3 a 6, si bien la novedad mayor reside en el apartado 3, pues en el resto de los casos ya se contemplan hay, aunque con matices diferenciales importantes, sin duda. En particular:
  • — En el apartado 4 se establece un régimen de incompatibilidades del subsidio con el empleo por cuenta ajena en dos circunstancias: que se esté en ERE por fuerza mayor o del sistema RED (se habla de «ERTE autorizado en el momento de la contratación», y solo se autorizan por ERTE de fuerza mayor ex art. 51 ET (LA LEY 16117/2015) o por ERTE-RED ex art. 47 bis ET (LA LEY 16117/2015)) o en empresas en las que haya trabajado en el último año —últimos doce meses—.

Las prohibiciones respecto de familiares son especialmente relevantes para evitar fraudes. Los dos primeros supuestos estaba en el proyecto auspiciado por Economía, no en el de Trabajo. La norma finalmente aprobada sí lo reconoce, otra concesión.

A partir de aquí, todas las previsiones son de compatibilidad. A saber:

— Con el referido Complemento de Activación (Apoyo) para el Empleo —asalariado— o CAE (apartado 3).

La diferencia en este caso es muy sustancial respecto de la regulación actual, que también contempla un supuesto, si bien excepcional, de compatibilidad del subsidio por desempleo con el trabajo por cuenta ajena (en la situación actual la compatibilidad exige un programa especial de fomento de empleo y el salario era la diferencia entre la prestación y lo que le correspondiera por trabajo). Pero es evidente que también hay una marcada diferencia con la previsión anterior del proyecto auspiciado por el Ministerio de Trabajo. En la previsión anterior, había una compatibilidad absoluta con el trabajo asalariado, sin ningún tipo de descuento, aunque con un importante límite temporal (que ya advertimos en el anterior informe que nos parecía escaso). A saber:

«3. El subsidio por desempleo será compatible con el trabajo por cuenta ajena a tiempo completo, sin reducción de su cuantía, siempre que sea solicitada dicha compatibilidad con carácter previo al inicio de la prestación de servicios. La compatibilidad se producirá por un período máximo de 45 días.

Transcurrido el período máximo de compatibilidad se producirá la suspensión del subsidio»

Hoy ha desaparecido en beneficio de la posición del Ministerio de Economía, como se ha venido evidenciando.

— con las prestaciones económicas no contributivas de la seguridad social, y cualquier renta mínima o salario social autonómico (apartado 5)

Como vemos, queda fuera de la compatibilidad el Ingreso Mínimo Vital (IMV). Una exclusión que se produce en la propuesta del Ministerio de Trabajo desde el inicio, pero no en la del Ministerio de Economía, que sí incorporaba la compatibilidad (incluso con actividades por cuenta propia marginales, que no incorpore obligación de afiliación —lo que es muy criticable, porque parecía auspiciar cierta economía sumergida formalizada o institucionalizada—). Parece claro que si IMV van a cubrir situaciones de necesidad equivalentes (aunque ya vimos que hay diferencias notables entre su ámbito subjetivo y su función, al menos tal y como está en la actualidad configurado y sin perjuicio de preconizar una reforma más racional y sistemática del IMV y de la red asistencial de desempleo), no resulten compatibles.

— «con la realización de prácticas formativas, prácticas académicas externas incluidas en el programa de formación o programas de formación para el empleo».

Esta previsión es completamente nueva. Cierto, la normativa actual, en su apartado 3, párrafo 3, contempla situaciones de compatibilidad con actividades formativas, pero de carácter laboral y mediando programas específicos, no tan amplio como la nueva regulación preconizada o augurada. Es evidente que esta regulación tiene como punto de referencia la nueva regulación pendiente de las prácticas formativas no laborales, sean en el seno de la formación curricular o extracurricular.

Las reformas en el art. 283 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (interrelación del subsidio con la IT de las personas fijas discontinuas) y art. 284 TRLGSS (LA LEY 16531/2015) (interrelaciones de las dinámicas de devengo del subsidio por desempleo y subsidios por nacimiento) son eminentemente técnicas, y resultan, a mi entender, de coherencia y adecuadas.

Sin duda, como reflexión final, el favor por la mayor compatibilidad debe verse de forma positiva. No obstante, algunas previsiones exigen cierta cautela. Como la prevista con las prácticas formativas no laborales. Su bondad inicial debe vigilarse para que no termine siendo una vía de normalización de situaciones crónicas de personas con subsidio en actividades formativas no laborales (riesgo de cronificación de situaciones de precariedad institucional.

VIII. Reflexión final: lo que pudo haber sido y no fue, afortunadamente, y lo que debió ser y no ha sido, de momento, pero parece que será

Es momento de cerrar esta primera aproximación a una reforma importante, sin duda, aunque no sea la que se precise estructuralmente, sino la urgida para cumplir, una vez más con precipitación, con el compromiso comunitario, de modo que no se perjudique la llegada de euro-millones a España. Si en general la reforma, compleja y polémica, puede tenerse como positiva en el fondo, no así en la técnica reguladora, adolece de deficiencias de gran calado, que deberían revisarse en virtud de las comprometidas evaluaciones y reformas para el futuro inmediato, conforme a lo comprometido en diversas disposiciones de la parte extravagante. Con todo, cierto, pudo ser mucho mejor, también peor. Por fortuna no se ha acogido la propuesta de intensificar el control disciplinario penalizando el rechazo por vez primera de una oferta de «empleo adecuado», tan demandado por la doctrina del riesgo moral, con mucho seguimiento institucional, al menos en ciertos Ministerios. La reforma del régimen disciplinario para reforzar el control social entra dentro de criterios o parámetros razonables.

En cambio, tampoco ha sido, y debió ser, la reforma que aprovechara la oportunidad para mejorar los servicios de activación para el empleo, responsabilizando al sistema y a las instituciones de la larga duración del desempleo en nuestro país, no a las personas que reciben tan pírrica prestación. El Gobierno, presionado por el disgusto del Diálogo Social en la materia (aunque no hay acuerdo de fondo en esto, entre sindicatos y patronal, que tenían un claro favorito diferente en la pugna de los dos Ministerio-titanes), ha aceptado negociar una Estrategia de Activación. Veremos en qué queda, teniendo en cuenta que ha de ser una prioridad también de la componente 23 del PRTR y que debió materializarse en una reforma de la nueva Ley de Empleo que decía ya apostar por ello, estando todavía pendiente de desarrollo reglamentario y de ejecución presupuestaria. Demasiadas cosas pendientes. A ver qué nos trae a tal fin este esperanzador —o no tanto— 2024.