Conclusiones en el asunto C-436/22 ASCEL (ES)
Antecedentes
La Resolución de 9 de octubre de 2019 de la Dirección General del Patrimonio Natural y Política Forestal de la Comunidad Autónoma de Castilla y León aprobó el Plan de aprovechamientos comarcales del lobo en los terrenos cinegéticos situados al norte del Río Duero en Castilla y León para las temporadas 2019/2020, 2020/2021 y 2021/2022.
Tras la desestimación de su recurso de alzada contra dicha Resolución, la Asociación para la Conservación y Estudio del Lobo Ibérico (ASCEL) interpuso recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, Sección 1ª. Además de la anulación de la Resolución y del acto desestimatorio, solicita que se condene a la Administración a abonar una indemnización sustitutoria por los daños y perjuicios ocasionados a la fauna silvestre, equivalente al valor económico de cada lobo abatido. Alega, entre otras cosas, que la Administración falseó los datos sobre el estado de conservación de la especie; que el Plan impugnado –elaborado al amparo de la legislación estatal básica (Ley 42/2007, de 13 de diciembre (LA LEY 12398/2007), del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad) y autonómica (Ley 4/1996, de 12 de julio (LA LEY 3326/1996), de Caza de Castilla y León), que otorga la condición de especie cinegética al lobo al norte del río Duero– vulnera el Convenio de Berna de 1979, relativo a la Conservación de la vida silvestre y del medio natural en Europa y la Directiva Hábitats.
La Administración autonómica alega que la documentación empleada para la elaboración del Plan acredita el estado de conservación favorable del lobo, y que el Plan no infringe el Convenio de Berna ni tampoco la Directiva Hábitats, porque el lobo al norte del río Duero tiene la condición de especie de interés comunitario, cuya recogida en la naturaleza y cuya explotación pueden ser objeto de medidas de gestión; entre ellas, la caza (Anexo V de la Directiva) y, por tanto, puede ser declarada especie cinegética.
El Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León señala, entre otras cosas, que el alcance, contenido y fuente de los informes científicos que puedan avalar las decisiones sobre el estado de conservación del lobo y, en consecuencia, las medidas para que la recogida en la naturaleza de especímenes de las especies de fauna y flora silvestres que figuran en el Anexo V de la Directiva, así como su explotación, sean compatibles con el mantenimiento de las mismas en un estado de conservación favorable, son objeto de controversia no solo en el ámbito jurídico, sino también en el científico, por lo que parece conveniente que se precise si, en virtud de lo dispuesto en la Directiva, los informes a los que se ha de atender para determinar el estado de conservación del lobo (los niveles poblacionales actuales y reales; la distribución geográfica actual, índice de reproductividad, etc.) son los que se elaboren por el Estado miembro cada seis años o si es preciso, teniendo en cuenta que sus poblaciones se encuentran en el ámbito de distintas Comunidades Autónomas (incluso en distintos países, como es el caso del lobo, protegido en Portugal), hacer una evaluación de las medidas de una población local a mayor escala en un período más corto, a través de un Comité Científico, conforme a la sentencia del Tribunal de Justicia, de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C-674/17).
El tribunal español pregunta al Tribunal de Justicia si es compatible con la Directiva la legislación autonómica que declara que el lobo es una especie cinegética que puede ser cazada y que autoriza su explotación comarcal en los terrenos cinegéticos, a pesar de que un informe presentado por España a la Comisión Europea afirmaba que el estado de conservación de la especie es desfavorable e inadecuado.
También pregunta si es compatible con la finalidad de la Directiva de mantener o restablecer en un estado de conservación favorable las especies animales de interés comunitario, como es el lobo, que se otorgue distinta protección a dicha especie según se encuentre al norte o al sur del río Duero, especialmente a la luz de determinadas consideraciones.
En caso de que se estimara que está justificada la distinción, desea saber si el término «explotación», empleado en la Directiva, comprende su aprovechamiento cinegético, esto es, su caza, a la vista de la especial importancia que el lobo tiene (es especie prioritaria en los demás ámbitos territoriales), teniendo en cuenta que hasta ahora se ha permitido su caza y que se ha comprobado que su situación en el periodo 2013-2018 es desfavorable.
Por último, pregunta si es compatible con la Directiva clasificar el lobo como una especie cinegética que puede cazarse y aprobar un plan de aprovechamientos comarcales sin proporcionar datos que permitan apreciar si se ha respetado el requisito de la vigilancia exigido por la Directiva, sin haber hecho ningún censo desde 2012-2013 y sin información suficiente, objetiva, científica y actual de la situación del lobo.
Conclusiones de la Abogada General
En sus conclusiones, la Abogada General alemana, Sra. Kokott, señala que la Directiva Hábitats sigue protegiendo al lobo de forma amplia: los Estados miembros no solo deben designar zonas especiales de conservación para esta especie, sino que también proteger a los especímenes concretos en todo el territorio de la Unión. La Directiva contempla dos niveles de protección de las especies: por un lado, la protección rigurosa de determinadas especies conforme al artículo 12, que, entre otras cosas, prohíbe en principio la caza, y, por otro, una protección atenuada en el artículo 14, que prevé restringir la caza en principio permitida cuando ello resulte necesario para el mantenimiento de un estado de conservación favorable de la especie en cuestión.
La Abogada General expone que ambas formas de protección son aplicables al lobo. Lo decisivo será dónde se encuentre este. De conformidad con la Directiva sobre los hábitats, en España se aplica al lobo el artículo 14 (protección atenuada) al norte del río Duero y, al sur de dicho río, el artículo 12 (protección rigurosa). Por consiguiente, la Comunidad de Castilla y León, por la que discurre este río, permite la caza del lobo en el norte. Este asunto suscita, por un lado, la cuestión de si la delimitación de las normas de protección rigurosa de la Directiva a lo largo del río puede mantenerse a la luz del estado de conservación de la especie en ambos territorios y, por otro lado, de reconocerse esta delimitación geográfica, en qué medida las normas del artículo 14 de la Directiva en materia de recogida de lobos en la naturaleza restringen su caza.
La Abogada General menciona que, al ratificar el Convenio de Berna, España se reservó la posibilidad de proteger al lobo en todo su territorio no en los términos del artículo 6 del Convenio, esto es, con arreglo al artículo 12 de la Directiva (protección rigurosa), sino únicamente en los términos del artículo 7 del Convenio, esto es, de conformidad con el artículo 14 de dicha Directiva (protección atenuada). La limitación de la protección a una parte del territorio español no vulnera, pues, las obligaciones de Derecho internacional que incumben a España en virtud del Convenio de Berna. Ahora bien, la Unión no invocó ninguna reserva respecto al Convenio de Viena. Así pues, a día de hoy, podría estar obligada, conforme al Derecho internacional, a garantizar en todo su territorio, esto es, también en España al norte del río Duero, la protección rigurosa del lobo que brinda el artículo 6 del Convenio. Por consiguiente, la limitación geográfica de la aplicación del artículo 12 (protección rigurosa) de la Directiva sería incompatible con ello. Además, el Convenio de Berna, en cuanto parte del Derecho de la Unión, es vinculante para los Estados miembros, es decir, también para España. La Abogada General duda de que la reserva formulada por España, basada en el Derecho internacional, sea eficaz también en cuanto se refiere a este efecto contemplado en el Derecho de la Unión. No obstante, la Abogada General propone al Tribunal de Justicia que no se pronuncie sobre esta cuestión, pues la petición de decisión prejudicial no la plantea expresamente y las partes tampoco se han pronunciado al respecto.
La Abogada General propone al Tribunal de Justicia que, en su futura sentencia, responda en primer lugar al Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que la petición de decisión prejudicial no suscita duda alguna acerca de que el lobo (Canis lupus) debe ser protegido en España de conformidad con el artículo 12 de la Directiva Hábitats solo al sur del río Duero, mientras que al norte del río resulta aplicable a esta especie animal el artículo 14 de dicha Directiva.
En segundo lugar, la Abogada General considera que la caza puede constituir una recogida y una explotación de especímenes de lobo en el sentido del artículo 14 de la Directiva. En consecuencia, ha de examinarse si dicho artículo se opone a la caza del lobo en caso de que el estado de conservación de esta especie sea desfavorable.
El artículo 14 de la Directiva establece que, si concurren determinadas condiciones, se restringirá la recogida en la naturaleza de especímenes de las especies que figuran en el anexo V, así como su explotación. Según la Abogada General, de ello se deduce en sentido contrario que esta disposición no impide la recogida y explotación cuando no se cumplen dichas condiciones. Es evidente que el legislador de la Unión partió de la premisa de que las especies del anexo V se encuentran en un estado de conservación favorable, que no se ve afectado, en principio, por la recogida y la explotación de especímenes. En la medida en que esta premisa sea correcta, la recogida y la explotación también serán compatibles con el objetivo de la Directiva, que es conservar las especies silvestres y, en particular, mantener o restablecer, en un estado de conservación favorable, las especies de interés comunitario.
Ahora bien, el artículo 14 de la Directiva sobre los hábitats no fundamenta derecho alguno a la recogida y la explotación de especímenes del anexo V. Antes bien, aunque el estado de conservación sea favorable, los Estados miembros pueden establecer restricciones o incluso prohibiciones absolutas. Dicho artículo establece en cambio qué ha de ocurrir cuando se desvirtúa la presunción de que la recogida y la explotación no son perjudiciales. En tal caso, los Estados miembros deben tomar las medidas necesarias para garantizar que estas actividades sean compatibles con el mantenimiento de un estado de conservación favorable. Como ya ha declarado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros no pueden decidir libremente si adoptan o no tales medidas, sino que están sujetos a una obligación que también debe ponerse de manifiesto en la aplicación del artículo 14. Por consiguiente, según la Abogada General, los Estados miembros deben limitar la recogida y la explotación de especímenes de las especies que figuran en el anexo V cuando se haya desvirtuado la presunción de que el ejercicio sin restricciones de la actividad en cuestión es compatible con el mantenimiento de un estado de conservación favorable.
Si bien los Estados miembros tienen un margen de apreciación a la hora de valorar si se ha desvirtuado dicha presunción, este margen está limitado por el objetivo del mantenimiento de un estado de conservación favorable. Aquí entran en juego la obligación de vigilancia contemplada en el artículo 11 de la Directiva, el criterio de los mejores datos científicos disponibles que ha de aplicarse al respecto y la obligación de elaborar un informe, prevista en el artículo 17. Por último, deben tenerse en cuenta qué consecuencias lleva aparejada la conclusión de que el estado de conservación es desfavorable.
El estudio y la valoración del estado de conservación a la hora de aplicar la protección atenuada del artículo 14 de la Directiva no están sujetos a la libre apreciación de los Estados miembros. La Directiva impone a los Estados miembros la obligación de vigilar el estado de conservación de las especies y de los hábitats, teniendo especialmente en cuenta los tipos de hábitats naturales prioritarios y las especies prioritarias. Esta obligación de vigilancia no se limita a los hábitats y especies prioritarios, sino que los Estados miembros deben vigilar, en principio, todos los hábitats naturales y todas las especies silvestres de la flora y fauna en su territorio europeo. Esta vigilancia debe dirigirse a la realización de los objetivos de la Directiva de garantizar la biodiversidad mediante la conservación de todos los hábitats y especies.
Cuando se trata de especies protegidas de forma individual por la Directiva, es preciso adoptar medidas de vigilancia específicas. Así ha de observarse en particular respecto al lobo en los territorios españoles al norte del río Duero. A diferencia de cuanto ocurre en la mayoría de los territorios de la Unión, el lobo no es una especie prioritaria en aquellos. No obstante, también las especies mencionadas en el anexo V son de interés comunitario y la aplicación del artículo 14, que rige la protección atenuada, depende directamente de la vigilancia de las especies mencionadas en el anexo V. Sería incompatible con ello no vigilar atentamente estas especies.
La Abogada General destaca además, a este respecto, que las poblaciones o partes de poblaciones de especies protegidas no deben considerarse de forma aislada, sino en un contexto más amplio junto a otras poblaciones o partes de poblaciones. Así, ha de presumirse que entre el territorio español al norte del Duero y el territorio al sur de este río y en Portugal se da un cierto intercambio, porque algunos lobos cruzan el río o la frontera. Por consiguiente, los problemas que se susciten en el norte también afectarán, por regla general, al sur y a Portugal, en donde el lobo es una especie prioritaria.
Así pues, la vigilancia del estado de conservación de una especie animal mencionada en el anexo V, exigida por la Directiva, requiere un cuidado especial, sobre todo si —como el lobo— está incluida, en el caso de algunas regiones vecinas, en los anexos II y IV e incluso se clasifica como prioritaria en ellas.
Sin embargo, el Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León no se refiere directamente en sus cuestiones a los resultados de dicha vigilancia, sino que incluso pone en duda que tal vigilancia del lobo se haya llevado a cabo en grado suficiente. Alude al informe enviado por España a la Comisión en 2019 de conformidad con la Directiva, según la cual dicho informe debe incluir, en particular, información sobre los principales resultados de la vigilancia. España comunicó en dicho informe que el estado de conservación del lobo en su territorio era desfavorable en el período comprendido entre 2013 y 2018.
En opinión de la Abogada General, en caso de que no se disponga efectivamente de otros conocimientos científicos comparables sobre el estado de conservación de la especie de que se trate, a la hora de aplicar el artículo 14 de la Directiva debe tenerse en cuenta al menos el resultado recogido en dicho informe. Solo cabría hacer una excepción sobre la base de conocimientos científicos contrapuestos que fueran más concluyentes que dicho informe desde un punto de vista científico. Estos conocimientos pueden obtenerse, por ejemplo, a partir de estudios más recientes, que, deben contar al menos con un fundamento científico tan sólido como el de los conocimientos en que se base dicho informe.
En cambio, los Estados miembros no pueden aducir, sin contar con pruebas científicas adicionales, que el informe ha quedado obsoleto. En cumplimiento de la obligación de vigilancia, deben disponer ellos mismos de conocimientos científicos actuales que, en su caso, puedan invocar. Si no cuentan con ellos, no pueden obtener ninguna ventaja del hecho de no haber llevado a cabo suficientes estudios. Por consiguiente, el examen que ha de realizarse con arreglo al artículo 14 de la Directiva debe basarse en el citado informe, cuando este no resulte rebatido por conocimientos más concluyentes desde un punto de vista científico.
En la práctica, cuando existen dudas sobre el mantenimiento en un estado de conservación favorable de una especie mencionada en el anexo V, los Estados miembros deben analizar si es necesario adoptar medidas en relación con la recogida y explotación de especímenes, esto es, en relación con la caza. Si, como ocurre en este caso, el Estado miembro ha incluso comunicado a la Comisión que el estado de conservación de una especie mencionada en el anexo V es desfavorable, este margen de apreciación se ve forzosamente restringido, puesto que, en tal caso, se hace evidente que las medidas adoptadas hasta ese momento no han bastado para garantizar un estado de conservación favorable de la especie.
Por tanto, si el estado de conservación es desfavorable, las autoridades competentes ya no pueden decidir si adoptan o no medidas, sino que deben adoptar medidas adicionales para mejorar el estado de conservación de la especie de forma tal que la población de que se trate alcance un estado de conservación favorable de forma duradera en el futuro. Sin embargo, según la Abogada General, aún no queda claro qué medidas adicionales deben adoptar las autoridades competentes y, en particular, si deben prohibir la caza. Solo es obligatorio proseguir la vigilancia, mientras que el Estado miembro o las autoridades competentes «podrán» adoptar las demás medidas mencionadas, pero —por regla general— no estarán obligados a hacerlo. Dado que las medidas contempladas solo son necesarias en tanto existan dudas sobre el mantenimiento de un estado de conservación favorable, no se contempla una prohibición completa y duradera de la caza como posible medida. No obstante, se alude a la posibilidad de prohibir de forma temporal o local la recogida de especímenes en la naturaleza y la explotación de determinadas poblaciones, es decir, mientras la prohibición sea necesaria. También se hace mención de normas cinegéticas que respeten la conservación de las poblaciones de que se trate y de un sistema de autorización de recogida de especímenes o de cuotas. Ahora bien, como se ha dicho, si el estado de conservación es desfavorable, el margen para la adopción de medidas de conformidad con la citada Directiva se ve limitado por el objetivo de mantener un estado de conservación favorable.
La Abogada General puntualiza que la necesidad de limitar o de prohibir la caza depende de los motivos por los que una especie se encuentre en un estado de conservación desfavorable. Se hace patente la necesidad de limitar la caza, entre otros casos, cuando el estado de conservación de una especie es desfavorable sobre todo debido a la pérdida de especímenes. Aun cuando estas pérdidas se deban primordialmente a otras razones —en el caso del lobo, cabe pensar, por ejemplo, en el tráfico viario, las enfermedades o la caza furtiva—, puede ser necesario impedir pérdidas adicionales mediante la caza. Sin embargo, en el caso de que los problemas de la especie estén relacionados sobre todo con su hábitat, la caza o su limitación tendrían posiblemente efectos muy limitados en su estado de conservación.
La Abogada General añade que la comprobación del estado de conservación de una especie en las regiones biogeográficas de un Estado miembro solo permite extraer conclusiones limitadas sobre el estado de conservación en determinadas zonas. Dicha apreciación deben realizarla primordialmente las autoridades competentes de los Estados miembros, teniendo en cuenta los mejores conocimientos científicos disponibles y sobre la base de una vigilancia adecuada del estado de conservación de la especie.
A la hora de decidir cuáles son las medidas necesarias también deberá atenderse al principio de cautela. Este principio permite que, cuando subsistan incertidumbres sobre la existencia o el alcance de riesgos, especialmente para el medio ambiente, puedan adoptarse medidas de protección sin tener que esperar a que se demuestre plenamente la realidad y la gravedad de esos riesgos. Por tanto, también es posible adoptar medidas de protección cuando, sobre la base de los mejores conocimientos científicos disponibles, haya dudas sobre los riesgos que existen para el mantenimiento de un estado de conservación favorable.
En conclusión, incluso una vez comprobado el estado de conservación desfavorable de una especie mencionada en el anexo V de la Directiva Hábitats, la caza de dicha especie solo debe prohibirse cuando, a la luz de los mejores conocimientos científicos disponibles, incluida una vigilancia adecuada del estado de conservación de la especie y teniendo en cuenta el principio de cautela, dicha prohibición sea necesaria para el restablecimiento de esta especie en un estado de conservación favorable.
Por último, la Abogada General recuerda que la protección de los lobos en los lugares de la red Natura 2000 puede ser significativa para la autorización de la caza. Dado que España ha designado varias zonas de protección del lobo ubicadas inmediatamente al sur del río Duero (a 18 de enero de 2024, el Natura 2000 Viewer recogía, entre otras, las zonas Riberas del Río Duero y afluentes, las Hoces del Río Riaza, los Altos de Barahona, El Carrascal, las Riberas de Castronuño, los Cañones del Duero y los Arribes del Duero) y que esta especie ocupa territorios muy amplios, podría suscitarse también la cuestión de si los planes de caza para zonas situadas al norte del Duero requieren una evaluación de sus repercusiones. La Abogada General señala que, a fin de cuentas, no cabe descartar que los lobos establecidos en estas zonas de conservación crucen el río y sean abatidos allí. También puede ser importante para la diversidad genética de las poblaciones de estas zonas protegidas que entren suficientemente en contacto con las poblaciones al norte del río.