Volver a página de inicio

I. Introducción

El pasado 31 de enero de 2024 el Ministro para la transformación digital y para la función pública don José Luis Escrivá realizó las siguientes declaraciones durante su comparecencia en la Comisión de Hacienda y Función Pública en el Congreso de los Diputados:

«…un compromiso esel fin de la cita previa obligatoria; eh,eso requiere un cambio normativopara que esto esté claramente así. La verdad es que las prácticas son así perorequiere un cambio normativo en el artículo 14 de la Ley de procedimiento administrativo común, del conjunto de las Administraciones Públicaspara que quede claro algo que yo creo que es el uso en gran parte de las Administraciones es que para interaccionar con la Administración no hace falta tener una cita previa con carácter obligatorio. Para que esto quede claro y después sea más fácil desplegar todos los procedimientos, para que el acceso de los ciudadanos a los servicios públicos sea por el canal que cada uno elija y que piense que es el más adecuadoesta ley hay que modificarlay veremos cómo la traemos al Parlamento lo antes posible.»

Según han informado fuentes del Ministerio, la reforma parece que se hará «añadiendo un cuarto punto al artículo 14 y afectará a todas las administraciones a todos los niveles, Administración General del Estado, comunidades autónomas y ayuntamientos».

A la espera de conocer el texto de la reforma propuesta, estas declaraciones ponen ya encima de la mesa algunas cuestiones interesantes que vamos a ver a continuación.

II. ¿Es necesario modificar la Ley 39/2015 para acabar con la obligatoriedad de la cita previa?

Aunque de las declaraciones del Ministro parezca desprenderse que la necesidad a la que se refiere de modificar la ley de procedimiento administrativo es para clarificar la regulación de la cita previa y prohibir expresamente su obligatoriedad, lo cual siempre es positivo, sí se quería puntualizar que para acabar con esa obligatoriedad de la cita previa no hace falta modificación legislativa alguna. No sólo eso; sino que, cuando acabó la situación de emergencia sanitaria que exigía controlar los aforos por razones de salud pública, seguir manteniendo una cita previa obligatoria para que los ciudadanos puedan acceder a las oficinas de asistencia en materia de registros y/o servicios de atención ciudadana de las Administraciones Públicas es contrario a derecho.

Hay que tener en cuenta que partimos de una doble exigencia impuesta a las Administraciones Públicas en el art. 103 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) (CE): La Administración debe servir con objetividad a los intereses generales y hacerlo con sometimiento pleno a la ley y al Derecho. Esto último se explica por el carácter vicario de las potestades administrativas; a diferencia de lo que sucede con el ciudadano (art. 1.2 CE (LA LEY 2500/1978)), la Constitución no le otorga a la Administración directamente el poder, sino que ostenta el que le ha delegado la ciudadanía a través de las leyes aprobadas por sus representantes. Por eso es tan importante que no se aparte de ese mandato porque fuera de él, pierde toda su legitimidad democrática.

La obligación de servir con objetividad a los intereses generales se traduce en que la Administración debe de servir de manera efectiva y próxima al ciudadano por la posición central que la Constitución le otorga (arts. 1.2 (LA LEY 2500/1978) y 10.1 CE (LA LEY 2500/1978)), tal y como han recordado, entre otros, A. Boto Álvarez (1) , A. Nogueira López (2) , J. Ponce Solé (3) o M. Vaquer Caballería (4) .

También lo ha declarado así la jurisprudencia. Por ejemplo, la STS de 28/02/2023 (RC 4598/2021 (LA LEY 25888/2023)), con cita a este art. 103 CE (LA LEY 2500/1978), señala que la Administración es una organización servicial de los intereses generales, añadiendo que no es dueña del procedimiento sino un mero servidor instrumental del mismo.

En la STS de 24/05/2021 (RC 5577/2019 (LA LEY 60982/2021)) al referirse a la potestad pública de la Administración de organizarse a sí misma (autoorganización), recuerda que se integra «por una serie de facultades al servicio del interés general y de la eficiencia en el cumplimiento de sus funciones propias como organización servicial de la comunidad que es la Administración Pública».

Y en las SSTS de 23/03/2021 (RC 3688/2019 (LA LEY 15410/2021) y RC 5270/2019 (LA LEY 14011/2021)) se incluye una frase que define muy bien qué es ese servicio objetivo a los intereses generales del art. 103 CE (LA LEY 2500/1978): «es menester recordar…que el interés general o público pertenece y beneficia a los ciudadanos, no a la Administración como organización servicial que lo gestiona».

Esta misma obligación de servicio a la ciudadanía se recoge en la legislación ordinaria. En el art. 3 de la Ley 40/2015 de régimen jurídico del sector público (LA LEY 15011/2015) donde se recogen los principios que deben de respetar las Administraciones Públicas en su actuación, además de reproducir los del art. 103 CE (LA LEY 2500/1978) añaden los principios de servicio efectivo y proximidad a los ciudadanos; principios que son obviados cuando la Administración impone indiscriminadamente una cita obligatoria como exigencia previa para que el ciudadano pueda acceder a los registros y oficinas de atención ciudadana.

Hay que indicar también que la cita previa obligatoria tiene una doble vertiente: la procedimental y la organizativa.

Respecto a la procedimental, la imposición de una cita previa obligatoria puede afectar al procedimiento administrativo: a la presentación de escritos, a los plazos y, en general, al ejercicio por la ciudadanía de sus derechos. El principio/derecho a una buena administración recogido en el art. 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007) y que la jurisprudencia española ha derivado directamente de los arts. 9.3 (LA LEY 2500/1978) y 103 CE (LA LEY 2500/1978) «comporta una indudable carga obligación para los órganos administrativos a los que se les impone la necesidad de someterse a las más exquisitas exigencias legales en sus decisiones, también en las de procedimiento» (STS 3/12/2020, RC 8332/2019 (LA LEY 180594/2020)).

Desde este punto de vista procedimental, la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) impediría exigir la cita previa para el acceso a las oficinas de asistencia en materia de registros y servicios de atención básicos por varias razones:

• — por ser un trámite a mayores que no ha sido introducido por ley (5) en la que se haya motivado que resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento (art. 1.2 CE (LA LEY 2500/1978));
• — por impedir a la persona la libre elección entre los distintos modos de presentación de escritos que la ley ofrece en el art. 16.4 (Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Asturias de 17/02/2023 (LA LEY 24468/2023); o las del Tribunal Superior de Justicia de Madrid STSJ de Madrid de 21/06/2019 (LA LEY 161493/2019) y STSJ Madrid n^o 399/2012, de 4 de mayo (LA LEY 71717/2012), que, para proteger al ciudadano, han asimilado la fecha de petición de la cita previa con el de la presentación de la solicitud);
• — por vaciar de facto el derecho de las personas a que las autoridades y empleados públicos les faciliten el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus obligaciones [art. 13.e) (LA LEY 15010/2015)];
• — por no respetar otros derechos reconocidos por la CE (ese derecho/obligación de servicio público) o las leyes [art. 13.i) (LA LEY 15010/2015)] o, en concreto, los reconocidos a los interesados en un procedimiento administrativo en las letras a, e, f e i del art. 53 (LA LEY 15010/2015).
• — Y, además, en los casos en que los usuarios se les exija obtener la cita previa obligatoria por vía electrónica, vulneraría el derecho de las personas físicas a elegir el medio por el que se relacionan con la Administración, electrónico o presencial/en papel (art. 14 (LA LEY 15010/2015) y STS de 11/07/2023, RC 6391/2021 (LA LEY 155431/2023)).

Desde el punto de vista organizativo llegamos a la misma conclusión. La Administración dispone de la potestad de organizarse a sí misma como estime conveniente (autoorganización). Ello no quiere decir que tenga una absoluta libertad, ya que, como potestad discrecional que es, está sometida a unos límites legales y constitucionales que la imposición indiscriminada de la cita previa obligatoria no respeta, tal y como han recordado la Resolución de la Síndic de greuges de Cataluña del expediente AO-00164/2022 relativa a la cita previa como requisito para ser atendido en las administraciones catalanas, la Resolución de 6/6/2023 del Síndic de Greuges de la Comunidad Valenciana o la Resolución del Ararteko de 19/07/2023.

Para comprobar si la decisión de imponer la cita previa de manera obligatoria es o no contraria a derecho debemos de comprobar 1) si respeta los elementos reglados; 2) si se adecúa al fin perseguido (art. 106.1 CE (LA LEY 2500/1978) y art. 34.2 LPAC (LA LEY 15010/2015)); 3) su motivación [art. 35.1.i) LPAC (LA LEY 15010/2015)]; 4) si se ajusta a los hechos determinantes que se han tenido en cuenta para adoptar la misma (STS 9/02/2009, RC 5938/2005 (LA LEY 2719/2009)) y 5) si respeta los principios aplicables, incluyendo aquí los constitucionales, legales y jurisprudenciales.

Ya hemos visto anteriormente que la cita previa obligatoria vulneraría los elementos reglados (1) si afecta a algún trámite o ejercicio de cualquier derecho dentro del procedimiento administrativo, incluida la obligación de imponerla por ley con la motivación exigida por el art. 1.2 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015); también hemos visto que no se adecuaría al fin perseguido (2), ya que el servicio próximo y efectivo a las personas es la razón de ser de la Administración y aquí no se está respetando. Con relación a la motivación (3), en la mayor parte de los casos ha sido inexistente, por cuanto se ha mantenido la obligatoriedad de la cita previa sin ofrecer razones para ello. En lo que se refiere a los hechos determinantes (4), se ha seguido exigiendo la obligatoriedad de la cita cuando los hechos en los que se había basado la decisión de imponerla (especiales razones de salud pública) habían desaparecido. Respecto a los principios aplicables (5), además de los ya vistos de servicio a los intereses generales (entendido como servicio efectivo y próximo a las personas, con respeto a su dignidad y demás derechos) o al de prohibición de arbitrariedad de los poderes públicos (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)), el principio/derecho de buena administración también impediría la implantación de esa cita previa obligatoria en los registros y oficinas de atención ciudadana básicas por un doble motivo.

En primer lugar porque no respetaría el estándar de diligencia debida en la prestación del servicio público por la Administración. Para obtener este estándar podríamos adaptar, tal y como sugiere Ponce Solé (6) , la fórmula creada por el magistrado americano Learned Hand para medir el deber de diligencia del causante de un daño para determinar si ha incurrido en culpa («c=p x D», en la que «c» son los costes en los que dicho causante del daño habría incurrido para evitar el accidente, «p» la probabilidad de que el accidente ocurra y «D» la magnitud del daño). En este caso, según Ponce, se violaría la obligación jurídica de buena administración propia de este derecho cuando el decisor administrativo omite implantar una medida de cuidado si «c<p x D», siendo en este caso, «c» el coste de volver a la voluntariedad de la cita previa, «p» en cuánto se reduce la probabilidad de generar daños a los ciudadanos al eliminar la cita previa obligatoria y «D» los daños por seguir manteniendo esa obligatoriedad (no obtención de permisos, incluidos los de extranjería, pérdida de prestaciones, imposibilidad de cumplir con plazos, etc.).

En segundo lugar, porque, más allá de que superase ese estándar medio o resultase o no eficiente en términos estrictamente económicos, entiendo que no respetaría el principio/derecho a una buena administración porque, como hemos visto, las Administraciones Públicas están obligadas constitucionalmente a prestar un servicio efectivo y próximo a los ciudadanos. En las oficinas de asistencia en materia de registros y de atención ciudadana básica no hay otra opción: debe atenderse al ciudadano, priorizando esa atención y el gasto necesario para ello sobre otros. Ello no sería incompatible con que para la atención por otro tipo de técnicos/especialistas de la Administración se pudiese establecer motivadamente por ésta que se realice en un horario determinado y previa cita; del mismo modo que se hacía antes de la pandemia.

En resumen, si, por todo lo expuesto, la imposición de la cita previa obligatoria en las oficinas de asistencia en materia de registros y oficinas de atención ciudadana básicas es contraria a derecho, no haría falta ninguna ley para eliminarla. Prueba de ello lo son todas las Administraciones Públicas que ya han vuelto a la normalidad y a la voluntariedad de la cita previa sin que se haya llevado a cabo previamente ningún cambio normativo. Otra cosa es que pueda ser oportuno introducir por ley la prohibición expresa de su obligatoriedad, en sentido similar a como ha hecho el Gobierno de la Generalitat de Cataluña, como más adelante veremos.

III. ¿Modificar sólo el artículo 14 de la Ley 39/2015 de procedimiento administrativo común?

El art. 14 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) regula el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas. Al anunciar que la novedad consistirá en la reforma de este artículo, añadieron extraoficialmente que se hará introduciendo un nuevo apartado 4º, parece que la modificación va a afectar solamente a la relación electrónica con las Administraciones, dejando fuera la exigencia de cita previa de manera personal o analógica.

Como decíamos antes, obligar a las personas físicas no cualificadas del apartado 1° del art. 14 a pedir cita previa de un modo electrónico es contrario a derecho por vulnerar el derecho a la libre elección que le confiere dicho artículo. Y que clasificarlo añadiendo un nuevo apartado 4° es positivo. Pero si se limita a esto, quedarán clarificar la imposibilidad de imponer la cita previa de manera no electrónica y se podrán reproducir las escenas que hemos vivido en que un guardia de seguridad impide la entrada a las personas que no dispongan de su correspondiente cita previa.

Y si no es así y en ese nuevo apartado 4º se prohíbe expresamente también la cita previa analógica la regulación adolecerá de una deficiencia sistemática, al ubicarse dentro de un artículo que, como su título indica, regula la relación electrónica con la Administración.

Como primera idea rápida, además de esa reforma del art. 14 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), podría ser oportuno modificar también el art. 13 para introducir el derecho de las personas a ser atendidos de manera efectiva y próxima por la Administración, sin que pueda imponerse la cita previa de manera obligatoria, pudiendo sólo excepcionarse para determinados servicios, mediante ley y de manera motivada, cuando resulte eficaz, proporcionado y necesario para la consecución de los fines propios del procedimiento y un mejor servicio. Y con ello modificar también el art. 3.1.b) de la Ley 40/2015 (LA LEY 15011/2015), para casar los derechos de las personas con las obligaciones de la Administración.

IV. ¿La reforma puede ser de aplicación obligatoria a todas las Administraciones Públicas como se pretende?

La pregunta cobra todo su sentido si analizamos dos modificaciones normativas recientes sobre la cita previa llevadas a cabo en el País Vasco y Cataluña.

En Cataluña, el Acuerdo del Govern GOV/146/2023, de 11 de julio (LA LEY 20877/2023), por el que se establece el Modelo de atención ciudadana de la Administración de la Generalidad de Cataluña y del sector público y se adoptan varias medidas para luchar contra la brecha digital en el acceso a los servicios públicos prohíbe la obligatoriedad de la cita previa diciendo:

«3. Disponer que la cita previa para acceder a los servicios y trámites de la Administración de la Generalitat y su sector público únicamente puede establecerse para mejorar la atención a la ciudadanía yen ningún caso puede tener un carácter obligatorio. El establecimiento del servicio de cita previa debe comunicarse a la unidad directiva competente en materia de servicios digitales y experiencia ciudadana.

4. Determinar quela ciudadanía debe poder concertar la cita previa por varios canales y, en todo caso, de forma presencial.»

En el País Vasco sin embargo, en sentido contrario, el art. 100.2 del Decreto 91/2023, de 20 de junio (LA LEY 18412/2023), de atención integral y multicanal a la ciudadanía y acceso a los servicios públicos por medios electrónicos indica que la atención presencial será preferentemente con cita previa:

«En todas las convocatorias y procedimientos, así como en toda la publicidad que se haga para su divulgación entre la ciudadanía, en cualquier medio y soporte, se deberá señalar expresamente quela atención presencial será, preferentemente, con cita previa.»

Antes de dichas reformas en otras Comunidades como Galicia la Ley 1/2015, de 1 de abril (LA LEY 7087/2015), de garantía de la calidad de los servicios públicos y de la buena administración regulaba en su art. 17 la cita previa, pero sin que fuese obligatoria y respetando el derecho del usuario a la libre elección del canal para solicitarla:

«1. Podrá establecerse un sistema de cita previa en los órganos, servicios y unidades en los cuales se preste un servicio específico de asistencia o consulta que requiera una especial atención a cada persona.

2. La cita previa podrá concertarse presencial, telefónica o telemáticamente.»

En un análisis de urgencia y sin ánimo de extenderme demasiado, para ver si es posible imponer la reforma anunciada a todas las Administraciones Públicas analizaré dos aspectos, el competencial/constitucional y el derivado de las especialidades por razón de la materia (disposición adicional primera Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015)).

En primer lugar, desde un punto de vista constitucional, el art. 149.1.1 CE (LA LEY 2500/1978) dice que

«El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

1.ª La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales: (…)

18º. Las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (…); el procedimiento administrativo común, sin perjuicio de las especialidades derivadas de la organización propia de las Comunidades Autónomas.»

En relación con la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos, además de lo ya dicho sobre la obligación de servicio del art. 103 CE (LA LEY 2500/1978), la Constitución en su art. 105.c) (LA LEY 2500/1978) contempla también un derecho al procedimiento administrativo, que deberá ser regulado por ley; además, la imposición de una cita previa obligatoria puede afectar a muchos derechos constitucionales, fundamentales o no, dependiendo de lo que se trate en cada caso.

La STC 154/1988, de 21 de julio (LA LEY 1085-TC/1988), FJ 3, recuerda que «este ejercicio expreso de la competencia atribuida al Estado en el art. 149.1.1 impone a este Tribunal, ya que no la aceptación sin más de la definición que de sí mismas hacen las reglas estatales, sí, cuando menos, la necesidad de reconocer al legislador estatal un cierto margen de apreciación en cuanto a la fijación inicial de las condiciones que, por su carácter de básicas, deben ser objeto de ordenación uniforme en todo el territorio nacional». La STC 61/1997 de 20 de marzo (LA LEY 9921/1997), FJ 8°, añade que «Dentro de esas «condiciones básicas» cabe entender incluidos asimismo aquellos criterios que guardan una relación necesaria e inmediata con aquéllas, tales como…los requisitos indispensables o el marco organizativo que posibilitan el ejercicio mismo del derecho (como la inscripción censal para el derecho de sufragio; STC 154/1988 (LA LEY 1085-TC/1988), fundamento jurídico 3º)».

En relación con lo que nos ocupa, parece que la introducción de la prohibición expresa de la cita previa para toda España pueda formar parte de ese marco organizativo mínimo necesario para el ejercicio de los derechos que podría regular el Estado.

Respecto a los otros dos títulos competenciales, la fijación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, ambos recogen la doble vertiente organizativa y procedimental que tiene la cita previa.

Sobre las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas, la STC 55/2018, de 24 de mayo (LA LEY 49410/2018) (FJ 4º), que tenía por objeto la impugnación de diversos preceptos de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), nos dice que «a) El título relativo a las «bases del régimen jurídico de las administraciones Públicas» (art. 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)) permite «establecer los elementos esenciales que garanticen un régimen jurídico unitario aplicable a todas las Administraciones Públicas» (STC 50/1999, de 6 de abril (LA LEY 4470/1999), FJ 3); esto es, los principios y reglas básicos sobre los aspectos organizativos y de funcionamiento de todas las administraciones públicas, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas (SSTC 32/1981, de 28 de julio (LA LEY 223/1981), FJ 5; 227/1988, de 29 de noviembre (LA LEY 2428/1988), FJ 24). Incluye normas sobre la «composición, estructura y competencias de los órganos de las Administraciones Públicas» (SSTC 32/1981 (LA LEY 223/1981), FJ 6, 50/1999 (LA LEY 4470/1999), FJ 3, 143/2013, de 11 de julio (LA LEY 111429/2013), FJ 5), «las potestades administrativas que se confieren a dichas entidades para el cumplimiento de sus fines» (STC 227/1988 (LA LEY 2428/1988), FJ 24) o las «relaciones interadministrativas» (STC 76/1983, de 5 de agosto (LA LEY 8078-JF/0000), FJ 18). La densidad de las bases podrá ser tanto mayor cuanto más directa sea la finalidad de garantizar un trato común a los ciudadanos en sus relaciones con la administración. No cabe atribuir a las bases estatales la misma extensión e intensidad cuando se refieren a aspectos meramente organizativos internos que no afectan directamente a la actividad externa de la administración y a la esfera de derechos e intereses de los administrados, que en aquellos aspectos en los que se da esta afectación (STC 50/1999 (LA LEY 4470/1999), FJ 3).

La garantía de un tratamiento común ante las administraciones es «el objetivo fundamental, aunque no único, de las bases en esta materia»; su «establecimiento cabe, por tanto, que responda a otros intereses generales superiores a los de las respectivas Comunidades Autónomas, que hagan igualmente necesario y justificado el establecimiento de un común denominador normativo» (STC 130/2013 (LA LEY 87220/2013), FJ 6). (…)

En cualquier caso, las bases, tanto si «responden a la necesidad de garantizar un tratamiento común a los administrados como a la consecución de otros intereses generales», no pueden alcanzar «un grado tal de detalle y de forma tan acabada o completa que prácticamente impida la adopción por parte de las Comunidades Autónomas de políticas propias en la materia mediante el ejercicio de sus competencias de desarrollo legislativo» (STC 130/2013, FJ 6).»

Respecto al procedimiento administrativo común, esta misma STC 55/2018, de 24 de mayo (LA LEY 49410/2018) (FJ 4º) parte de que la competencia estatal habilita al Estado para aprobar «normas establecidas con carácter general y abstracto, para toda suerte de procedimientos» [STC 45/2015 (LA LEY 26688/2015), FJ 6 c)]. En particular, los principios y reglas que «definen la estructura general del iter procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la administración» (STC 227/1988, de 29 de noviembre (LA LEY 2428/1988), FJ 32), esto es, «la regulación del procedimiento, entendido en sentido estricto»: «iniciación, ordenación, instrucción, terminación, ejecución, términos y plazos, recepción y registro de documentos» (STC 50/1999 (LA LEY 4470/1999), FJ 3). También abarca normas no estrictamente procedimentales, como las que «prescriben la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo señaladamente las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento» (STC 227/1988 (LA LEY 2428/1988), FJ 32)» (aunque aclarando que hay que discriminar lo que no sea procedimiento).

También le habilita para «la aprobación de principios y reglas sobre cualquiera de aquellas cuestiones, pero establecidas con un grado intermedio de abstracción para alguna modalidad de actividad administrativa. Se trata de principios y «reglas de ‘procedimiento administrativo común singular’, entendido como el establecido también en la órbita del artículo 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) y de manera abstracta, pero para una forma específica de potestad o actividad de la administración (STC 45/2015 (LA LEY 26688/2015), FJ 6 c, citando la STC 130/2013, de 4 de junio (LA LEY 87220/2013), FJ 8, en relación con las normas de procedimiento de la Ley 38/2003 (LA LEY 1730/2003), de 4 de junio, general de subvenciones)». Ahora bien, debe tenerse en cuenta que cuando la competencia de la materia es autonómica, «En términos de la reciente STC 33/2018, de 12 de abril (LA LEY 28498/2018), «la regulación de estos procedimientos administrativos especiales no está, en nuestra Constitución, reservada al Estado… Por ello, en principio, ‘cuando la competencia legislativa sobre una materia ha sido atribuida a una Comunidad Autónoma, a ésta cumple también la aprobación de las normas de procedimiento administrativo destinadas a ejecutarla, si bien deberán respetarse en todo caso las reglas de procedimiento establecidas en la legislación del Estado dentro del ámbito de sus competencias’» [STC 33/2018 (LA LEY 28498/2018), FJ 5 b), con cita de la STC 227/1988 (LA LEY 2428/1988), FJ 32]. Lo mismo ocurre cuando las Comunidades Autónomas cuentan solo con atribuciones de desarrollo legislativo y ejecución; serán competentes también, como regla general, para regular los correspondientes procedimientos administrativos especiales en el marco de las normas de procedimiento común (general o singular) que haya establecido el Estado ex artículo 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978) [STC 45/2015 (LA LEY 26688/2015), FJ 6 b)]. No obstante, las bases de una materia «pueden alcanzar algún aspecto de estos procedimientos especiales si imponen criterios directamente vinculados a los objetivos sustantivos» de esa legislación básica, «sin descender a la previsión de trámites de pura gestión; las normas ordinarias de tramitación no pueden considerarse básicas» [STC 54/2017 (LA LEY 62621/2017), FJ 7 b), refiriéndose a la legislación básica, en general; y las SSTC 45/2015 (LA LEY 26688/2015), FJ 6 c), 53/2017, de 17 de mayo, FFJJ 3 y 5 b), y 143/2017, FJ 23, refiriéndose a las «bases medioambientales», en particular]».

La STC 104/2018, de 4 de octubre (LA LEY 139587/2018) (FJ 5º) añade que: «Conviene recordar ahora que «forma parte del modelo general de procedimiento administrativo que el Estado puede imponer en ejercicio de su competencia —con el margen de apreciación y oportunidad política que ello siempre trae consigo, así, STC 191/2012, de 29 de octubre (LA LEY 174247/2012), FJ 5— el establecimiento de la obligación de dictar resolución expresa en un plazo determinado […] así como la regulación de las consecuencias que ha de generar el incumplimiento de esa obligación» (STC 166/2014, de 22 de octubre, FJ 6), en este caso el establecimiento del silencio negativo frente a la falta de respuesta de la Administración. En tal sentido, recientemente hemos indicado en la STC 70/2018, de 21 de junio (LA LEY 85465/2018), FJ 9, —con cita de la STC 143/2017, de 14 de diciembre (LA LEY 188720/2017) FJ 23—, que «tiene cabida en el procedimiento administrativo común el establecimiento de reglas que regulan el sentido del silencio administrativo, tanto cuando se hace sin referencia a sectores materiales concretos … como cuando, aun afectando a una materia o sector concreto … se establece una regla general (7) predicable a todo tipo de procedimiento o a un tipo de actividad administrativa».

En función de todo ello, a mi juicio, la previsión de una regla general de prohibición expresa de la obligatoriedad de la cita previa, sí podría encajar dentro de las competencias estatales de regulación del procedimiento administrativo común y de fijación de las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas como principio o regla básica sobre sus aspectos organizativos y de funcionamiento, garantizando un régimen jurídico unitario para todas ellas.

En cuanto a las especialidades por razón de la materia, la disposición adicional primera de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) nos dice que:

«1. Los procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.

2. Las siguientes actuaciones y procedimientos se regirán por su normativa específica y supletoriamente por lo dispuesto en esta Ley:

• a) Las actuaciones y procedimientos de aplicación de los tributos en materia tributaria y aduanera, así como su revisión en vía administrativa.
• b) Las actuaciones y procedimientos de gestión, inspección, liquidación, recaudación, impugnación y revisión en materia de Seguridad Social y Desempleo.
• c) Las actuaciones y procedimientos sancionadores en materia tributaria y aduanera, en el orden social, en materia de tráfico y seguridad vial y en materia de extranjería.
• d) Las actuaciones y procedimientos en materia de extranjería y asilo.»

En todas estas materias, la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) sólo se aplica si en las leyes especiales que las regulan no se establece otra cosa distinta. Por ejemplo, la disposición adicional tercera del Real Decreto 557/2011 (LA LEY 8579/2011) (Reglamento de extranjería) regula de manera especial los lugares de presentación de las solicitudes; en su apartado 3º dice que «Las solicitudes de modificación, prórroga o renovación de las autorizaciones de residencia y de trabajo se presentarán presencialmente ante los órganos competentes para su tramitación o electrónicamente mediante las aplicaciones específicas de tramitación que existan. Sin perjuicio de lo anterior, se podrán presentar en cualquier otro registro de conformidad con el artículo 16.4 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), de 1 de octubre, cuando estas aplicaciones específicas no se hayan habilitado para el trámite concreto».

Aunque como veíamos en el punto 2º, no hace falta una modificación legislativa para acabar con la obligatoriedad de la cita previa, para poder extender su prohibición expresa anunciada por el ministro, sería necesario que ninguna de las leyes que regulan de manera especial esas materias estableciese nada en contrario.

Para asegurarse que esto sigue siendo así, quizás sería conveniente retocar la redacción de esta disposición adicional primera de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) dejando claro que, en ningún caso, esas normas especiales a las que se refiere dicha disposición podrán contrariar la prohibición sobre la obligatoriedad de la cita previa que se quiere introducir.

Es de Justicia.