Sentencia en los asuntos acumulados T 29/14 Telefónica Gestión Integral de Edificios y T-31/14 Banco Santander/Comisión (ES)
Antecedentes
En 2006, la Comisión Europea recibió varias denuncias acerca de la aplicación del «sistema español de arrendamiento fiscal» («SEAF») a determinados contratos de arrendamiento financiero, en la medida en que este régimen permitía que las empresas navieras obtuvieran unos descuentos de entre un 20 % y un 30 % del precio al adquirir buques construidos por astilleros españoles, en detrimento de las ventas de los astilleros de otros Estados miembros. Según la Comisión el objetivo del SEAF consistía en proporcionar ventajas fiscales a las agrupaciones de interés económico («AIE») y a los inversores que participaban en ellas, las cuales transferían posteriormente una parte de tales ventajas a las empresas navieras que compraban un buque nuevo.
En su Decisión adoptada en julio de 2013, la Comisión estimó que tres de las cinco medidas fiscales que conformaban el SEAF constituían una ayuda estatal, que revestía la forma de ventaja fiscal selectiva, parcialmente incompatible con el mercado interior. Dado que la ayuda en cuestión se había ejecutado desde el 1 de enero de 2002 sin haberse cumplido la obligación de notificación, la Comisión instó a las autoridades nacionales a recuperarla de los inversores, esto es, de los miembros de las AIE (véase el CP de la Comisión).
En septiembre de 2013, España, Lico Leasing, y Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión (PYMAR) presentaron recursos de anulación contra la Decisión de la Comisión. En su sentencia de 17 de diciembre de 2015, España y otros/Comisión (T 515/13 y T 719/13; véase asimismo el CP 150/15), el Tribunal resolvió que la ventaja percibida por los inversores de las AIE no tenía carácter selectivo, y que la motivación de esta Decisión acerca de los criterios de distorsión de la competencia y de la afectación de los intercambios era insuficiente.
El Tribunal de Justicia, tras interponer la Comisión un recurso de casación contra la sentencia del Tribunal General, la anuló mediante su sentencia de 25 de julio de 2018, Comisión/España y otros, C 128/16 P (véase asimismo el CP 115/18), al considerar, en particular, que la aplicación del requisito relativo al carácter selectivo en el que la Comisión basó su análisis había sido errónea. El Tribunal de Justicia estimó, no obstante, que, dado que el Tribunal General no se había pronunciado sobre la totalidad de los motivos formulados ante él, el estado del litigio no permitía resolverlo y, por lo tanto, devolvió los asuntos al Tribunal General.
En su sentencia de 23 de septiembre de 2020, España/Comisión (T-515/13 RENV) y Lico Leasing, S. A., y Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión, S. A./Comisión (T-719/13 RENV), dictada tras la devolución del asunto España y otros/Comisión, el Tribunal General desestimó los recursos presentados por España, Lico Leasing y PYMAR, apoyadas en sus pretensiones por 34 entidades que fueron admitidas a intervenir con ese mismo fin en el marco del asunto C 128/16 P) (véase el CP 116/20). En esa sentencia, el Tribunal General desestimó el motivo por el que se cuestionaba el carácter selectivo del SEAF al apreciar, fundamentalmente, que la existencia de una facultad discrecional amplia de la Administración tributaria para autorizar la amortización anticipada bastaba para considerar que el SEAF, tomado en su conjunto, tenía carácter selectivo. El Tribunal General desestimó igualmente los motivos basados en un defecto de motivación de la Decisión controvertida, en la vulneración del principio de igualdad de trato, y en la vulneración de los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica y de los principios aplicables a la recuperación de la ayuda. Por lo que se refiere a esta última, el Tribunal General consideró que la Comisión no había incurrido en error de Derecho al ordenar la recuperación de la totalidad de la ayuda en cuestión exclusivamente de los inversores de las AIE, pese a que una parte de la ventaja fiscal obtenida hubiera sido transferida a terceros, esto es, las empresas navieras.
España, Lico Leasing y PYMAR, así como las coadyuvantes en el primer recurso de casación, interpusieron tres recursos de casación distintos contra la sentencia del Tribunal General, pidiendo la anulación de esta sentencia y, consiguientemente, de la Decisión controvertida.
En su sentencia de 2 de febrero de 2023, España/Comisión (C 649/20 P), Lico Leasing y Pequeños y Medianos Astilleros Sociedad de Reconversión/Comisión (C 658/20 P) y Caixabank y otros/Comisión (C 662/20 P) (véase el CP 21/23), el Tribunal de Justicia estimó el motivo de casación formulado por España y basado en un defecto de motivación de la sentencia del Tribunal General en lo que se refiere a la recuperación de la ayuda en cuestión, y desestimó los recursos de casación en lo demás. De este modo, al anular parcialmente dicha sentencia recurrida y considerar que el estado de la parte de esos recursos pendiente de examen le permitía resolver definitivamente el litigio, decidió anular la Decisión de la Comisión en la medida en que ordenó que se recuperase íntegramente el importe de la ayuda de sus beneficiarios, identificados de forma errónea. El Tribunal de Justicia precisó que la Comisión había incurrido en error de Derecho en lo que respecta a la identificación de los beneficiarios de la ayuda en cuestión, ya que las AIE estaban obligadas, en virtud de contratos jurídicamente vinculantes celebrados con las empresas navieras y aportados a la Administración tributaria, a transferir a las empresas navieras una parte de la ventaja fiscal obtenida. En consecuencia, la Comisión debe, en particular, volver a examinar íntegramente el método de cálculo de los importes que deben recuperarse y ajustar la orden de recuperación a efectos de la ejecución de la citada sentencia.
El Tribunal General examina ahora, tras esa sentencia del Tribunal de Justicia, dos de los recursos contra la Decisión de la Comisión que habían quedado suspendidos.
Apreciación del Tribunal General
En su sentencia, el Tribunal General, por una parte, sobresee los recursos al haber quedado sin objeto por pedir la anulación del artículo 1 de la Decisión impugnada, que designaba a las AIE y a sus inversores como únicos beneficiarios de la ayuda contemplada en esa Decisión, y del artículo 4, apartado 1, de la misma, que ordenaba a España recuperar íntegramente el importe de la ayuda mencionada en esa Decisión de los inversores de las AIE que se beneficiaron de ella.
El Tribunal general aclara, sin embargo, que mediante la sentencia de 2 de febrero de 2023 el Tribunal de Justicia solo anuló la Decisión impugnada parcialmente: la identificación de las AIE y de los inversores como beneficiarios del SEAF, así como la orden de recuperar las ayudas de estos últimos, que figuran en la Decisión impugnada, no fueron anuladas íntegramente por el Tribunal de Justicia, lo que habría significado que los recursos hubiesen quedado sin objeto en su totalidad. No obstante, algunas pretensiones formuladas por Telefónica Gestión Integral de Edificios y por Banco Santander persiguen una anulación de la Decisión impugnada de mayor alcance que la pronunciada por el Tribunal de Justicia en la sentencia de 2 de febrero de 2023.
El Tribunal General destaca que la consecuencia lógica de la declaración de la ilegalidad de una ayuda es su supresión mediante su recuperación para restablecer la situación anterior. En su sentencia de 25 de julio de 2018, el Tribunal de Justicia declaró que la Comisión había considerado fundadamente que las AIE tenían la condición de beneficiarias del SEAF. Además, en los recursos que dieron lugar a la sentencia de 2 de febrero de 2023 se desestimaron las alegaciones de las partes demandantes en esos asuntos dirigidas a demostrar que el SEAF no constituía una ayuda de Estado ilegal en favor de las AIE y de sus inversores. Por otro lado, las alegaciones de dichas partes dirigidas a demostrar que la recuperación frente a los inversores de las AIE era contraria a los principios de protección de la confianza legítima y de seguridad jurídica tampoco fueron acogidas por el Tribunal de Justicia.
Así pues, tras la sentencia de 2 de febrero de 2023, la Decisión impugnada mantiene su validez en tanto en cuanto declara ilegal e incompatible con el mercado interior la ayuda que beneficia al menos a las AIE y a sus inversores y obliga a España a recuperar dicha ayuda, o una parte de ella, de estos últimos. Por otro lado, la circunstancia de que, a la luz de dicha sentencia, deba modificarse el método descrito en la Decisión impugnada para el cálculo de los importes que deben recuperarse, no afecta para nada al hecho de que la referida obligación de recuperación persiste como tal.
Telefónica Gestión Integral de Edificios y Banco Santander sostenían que la Comisión incurrió en errores de Derecho al analizar las diferentes medidas fiscales que componen el SEAF consideradas individualmente.
El Tribunal General señala que las alegaciones por las que impugnan la calificación de determinadas medidas fiscales que componen el SEAF como ayudas nuevas, su carácter selectivo y la existencia de una ventaja parten de una premisa errónea según la cual esas medidas deben ser apreciadas de forma separada, sin tener en cuenta el SEAF en su conjunto. Debido a la relación de hecho y de derecho entre los diferentes elementos del SEAF, al ser selectiva una de las medidas que permitían beneficiarse de dicho sistema en su conjunto —la autorización de la amortización anticipada—, la Comisión erró al considerar que el sistema era selectivo en su conjunto. Por otra parte, el SEAF, como sistema, no fue notificado a la Comisión ni autorizado por esta en una decisión anterior, de modo que dicho régimen, considerado en su conjunto, no puede calificarse de ayuda existente. Además, consta que al menos una de las medidas fiscales que componen el SEAF, concretamente la amortización anticipada, considerada individualmente, no fue notificada a la Comisión y esta última no la aprobó en una decisión anterior. Por lo tanto, la Comisión no estaba obligada a recurrir al procedimiento aplicable a los regímenes de ayudas existentes al examinar el SEAF.
Telefónica Gestión Integral de Edificios y Banco Santander alegaban además que el artículo 4, apartado 1, de la Decisión de la Comisión, según el cual España debe recuperar la ayuda de los beneficiarios «sin que [estos] tengan la posibilidad de transferir la carga de la recuperación a otras personas», establece indebidamente que las cláusulas contractuales en virtud de las cuales los inversores podrían reclamar, en particular a los astilleros, los importes que hubieran tenido que reembolsar al Estado («cláusulas indemnizatorias») serían nulas. Según ellas, la Comisión carece de competencia, en los procedimientos de control de las ayudas de Estado, para declarar que las cláusulas indemnizatorias estipuladas entre particulares son contrarias a la esencia misma del sistema de control de las ayudas de Estado. Aducen que la Comisión no puede prohibir flujos económicos ni acuerdos indemnizatorios entre particulares que no afectan en nada al Estado ni a sus recursos, so pena de vulnerar, entre otras cosas, la libertad de empresa y el derecho de propiedad.
El Tribunal General indica que, habida cuenta de que, al apreciar la compatibilidad del SEAF con las normas sobre ayudas estatales, la Comisión fue informada de la existencia de cláusulas indemnizatorias incluidas en los contratos que se aportaban a la Administración tributaria y que esta tenía en cuenta para autorizar la amortización anticipada, la institución europea no traspasó los límites de sus competencias al recordar que España debía recuperar la ayuda de sus beneficiarios, sin que estos pudieran, con arreglo a las cláusulas indemnizatorias, transferir la carga de la recuperación a ninguna otra parte contratante.