Durante los últimos años el legislador español ha acuñado una nueva figura jurídica en la regulación sobre arrendamientos urbanos con la que todo operador jurídico que lidie con asuntos de esta especialidad debe estar familiarizado a día de hoy: el gran tenedor de viviendas.
Si bien en 2019 el Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo (LA LEY 2819/2019), de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler, ya modificó la Ley de Arrendamientos Urbanos (LA LEY 4106/1994) para introducir un tratamiento jurídico diferenciado del arrendador en función de si es persona física o jurídica, penalizando de esta forma al arrendador persona jurídica con la obligación de soportar una prórroga legal del contrato de mayor duración —siete años en vez de cinco— (art. 9 de la LAU), no fue hasta que irrumpió la pandemia de la COVID-19 en nuestro país que se introdujo la figura del gran tenedor de viviendas. La batería de medidas previstas en los Reales Decretos Ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020) y 15/2020 (LA LEY 5476/2020) consistentes en moratorias en el pago de la renta de arrendamientos de vivienda y de locales de negocio golpeados por la crisis sanitaria, y en la suspensión temporal de procesos desahucio de familias en situación de vulnerabilidad económica contemplaron esta novedosa figura jurídica. En concreto, en esta normativa de carácter coyuntural se definió el concepto de gran tenedor de viviendas en los siguientes términos: «persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1.500 m2».
Nótese que el concepto de gran tenedor contenido en dicha normativa es idéntico al contenido en la definición legal recogida en el 3.k) de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023), de 24, de mayo por el derecho a la vivienda, pero el hecho de que se recoja en una normativa de carácter estructural o marco como es la Ley estatal por el Derecho a la Vivienda confirma la voluntad del legislador de otorgar un gran protagonismo a esta novedosa figura jurídica en nuestro derecho privado, dejando de ser una figura de carácter coyuntural como lo había sido en tiempos de pandemia.
Hasta aquí, la controversia jurídica giraba alrededor de los matices de la definición legal de gran tenedor de viviendas prevista en la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) dada su excesiva parquedad e imprecisión, generándose un intenso debate jurídico sobre cuestiones de interés práctico como si tienen la condición de gran tenedor las comunidades de bienes (2) , si deben computarse las cuotas de copropiedad sobre una vivienda, si debe computarse el derecho de usufructo o la nuda propiedad, si deben computarse conjuntamente las viviendas que son titularidad de varias sociedades que forman parte de un grupo empresarial, etc. (3) .
La verdadera problemática interpretativa sobre el concepto de gran tenedor de viviendas se genera cuando se debe cohonestar la definición legal dada por la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) con la normativa autonómica correspondiente en materia de vivienda, generándose un conflicto de normas. Al respecto, conviene recordar que en materia de vivienda se produce una situación de concurrencia de competencias estatales y autonómicas, pues si bien esta materia es competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas (art. 148.1.3ª CE (LA LEY 2500/1978)), el Estado tiene reservados los títulos competenciales relativos a la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de sus derechos y deberes constitucionales (art. 149.1.1.ª CE (LA LEY 2500/1978)) y las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE (LA LEY 2500/1978)), concurriendo o insertándose estas competencias transversales u horizontales en el ámbito material de la vivienda (SSTC 65/2020 (LA LEY 55213/2020), FJ 7; 188/2001 (LA LEY 7429/2001), FJ 6; y 111/2012 (LA LEY 78850/2012), FJ 5) (4) , comportando así la aprobación de Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) un límite a la diversidad regulatoria que pueden introducir los legisladores autonómicos en materia de vivienda. El legislador estatal, consciente de esta concurrencia competencial, dispuso en el apartado primero del art. 3 de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) que las definiciones legales contenidas lo son «A los efectos de lo dispuesto en esta ley, y en tanto no entre en contradicción con las reguladas por las administraciones competentes en materia de vivienda, en cuyo caso, y a los efectos de su regulación, prevalecerán aquéllas». En particular, respecto de la definición de gran tenedor de viviendas, dispuso que «podrá ser particularizada en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado hasta aquellos titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados en dicho ámbito, cuando así sea motivado por la comunidad autónoma en la correspondiente memoria justificativa». En este sentido, declara en el preámbulo de la Ley, que «En este contexto, se entiende la definición de carácter general del concepto de "gran tenedor", como la persona física o jurídica que sea titular de más de diez inmuebles urbanos, excluyendo garajes y trasteros, o una superficie construida de más de 1.500 m2, en los términos ya recogidos en el Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo (LA LEY 4471/2020), por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, acotándose en el texto de la ley a aquellos inmuebles y superficie que sea de uso residencial. Si bien, se especifica que tal definición general podrá ser particularizada en la declaración de entornos de mercado residencial tensionado, pudiendo alcanzar a titulares de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial que estén ubicados en dichos entornos. En todo caso, las definiciones recogidas en la ley se establecen a los efectos de lo dispuesto en la propia ley, respetando en todo caso las definiciones existentes o las que pudieran adoptarse en el marco de las legislaciones de las comunidades autónomas sobre esta materia.»
El ejercicio autonómico de la competencia en materia de vivienda puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre dicho campo material
Como decíamos, el ejercicio autonómico de la competencia en materia de vivienda puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferenciada pueden desplegarse autónomamente sobre dicho campo material (STC nº143/2012, FJ 3). Eso sí, estas habilitaciones del legislador estatal deben interpretarse restrictivamente, so riesgo de vaciar de contenido la competencia material autonómica (SSTC nº143/2012, FJ 3 y nº154/2013, FJ 5b)).
El legislador catalán ha regulado su propia figura de gran tenedor de viviendas en múltiples normativas en materia de vivienda, la primera de las cuales data del año 2015, anudando año tras año nuevas cargas jurídicas a los propietarios de esta condición que limitan su derecho de propiedad (24/2015, de 29 de julio, de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética; Ley 4/2016, de 23 de diciembre (LA LEY 20454/2016), de medidas de protección del derecho a la vivienda de las personas en riesgo de exclusión residencial; Ley 1/2023, de 15 de febrero (LA LEY 1708/2023), de modificación de la Ley 18/2007, del derecho a la vivienda, y del libro quinto del Código civil de Cataluña, relativo a los derechos reales (LA LEY 5055/2006), en relación con la adopción de medidas urgentes para afrontar la inactividad de los propietarios en los casos de ocupación ilegal de viviendas con alteración de la convivencia vecinal; y la Resolución TER/800/2024, de 13 de marzo, por la cual se modifica la Resolución TER/2940/2023, de 11 de agosto (LA LEY 29360/2023), por la cual se declaran zona de mercado residencial tensionado diversos municipios, de conformidad con la Ley estatal 12/2023 (LA LEY 6823/2023), de 14 de mayo, por el derecho a la vivienda).
El concepto de gran tenedor contenido en el art. 5.9 de la Ley catalana 24/2015 (LA LEY 12790/2015) sobre la obligación de ofrecimiento de alquiler social a ocupantes de vivienda en situación de vulnerabilidad económica difiere del estatal en tanto que excepciona de dicha condición a (i) los promotores sociales; (ii) las personas físicas o jurídicas que tengan más de un 15% de la superficie habitable de la propiedad calificado como viviendas de protección oficial destinadas a alquiler; y a (iii) las entidades privadas sin ánimo de lucro que proveen de vivienda a personas y familias en situación de vulnerabilidad residencial. Y no menos importante, respecto de las personas físicas, establece que para tener la condición de gran tenedor debe uno ser titular de más de quince viviendas, y no de más de diez viviendas como declara la norma estatal. Reitero, solamente respecto de las personas físicas es más magnánimo el legislador catalán.
Por lo que respecta al concepto de gran tenedor contemplado en la reciente Resolución catalana de declaración de zona de mercado residencial tensionado de 140 municipios se remite de forma expresa al art. 3.k) de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023), pero matizando que también se considerará gran tenedor de viviendas a «la persona física o jurídica que sea titular de cinco o más inmuebles urbanos de uso residencial ubicados dentro de la zona de mercado residencial tensionado».
A pesar de los esfuerzos del legislador estatal por tratar de resolver este conflicto de normas declarando que debe prevalecer en todo caso la normativa autonómica, esta disparidad normativa sobre el concepto de gran tenedor de viviendas está generando un grave confusionismo e incipiente litigiosidad en los tribunales. En aras de mitigar la litigiosidad sobre la materia, el pasado 9 de febrero se dictó un Acuerdo de Unificación de Criterios de las Secciones Civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona considerando que el Instituto Catalán del Suelo y la Agencia Catalana de Vivienda no tienen la condición de grandes tenedores de vivienda en aplicación del concepto de gran tenedor contenido en el art. 5.9 de la Ley catalana 24/2015 (LA LEY 12790/2015), no estando pues obligadas a realizar los trámites del art. 439.6 (LA LEY 58/2000) y 7 de la LEC con carácter previo a la interposición de una demanda de desahucio o de recuperación posesoria,. Si bien los Acuerdos de Unificación de Criterios no tienen carácter vinculante (art. 264.3 LOPJ (LA LEY 1694/1985)), son medidas imprescindibles para garantizar la seguridad jurídica del sistema y de la tutela judicial efectiva, además de ser un instrumento eficaz para evitar la litigiosidad.
Recientemente se ha dictado el primer precedente jurisprudencial sobre la materia, el Auto nº40/2024, de 29 de febrero, dictado por la Audiencia Provincial de Barcelona, Sec. 13ª, que declara que la Agencia Catalana de Vivienda no tiene la condición de gran tenedor, estimándose el recurso de apelación contra el auto que había inadmitido la demanda de desahucio por falta de pago por no haberse cumplido los requisitos de procedibilidad previstos en el art. 439.6 (LA LEY 58/2000) y 7 de la LEC, dejándolo sin efecto, y obligando al juzgado de primera instancia a resolver de nuevo sobre la admisión de la demanda, teniendo en cuenta lo resuelto en la alzada. El citado Auto sigue la tesis del Acuerdo de Unificación y considera que es de aplicación el concepto de gran tenedor previsto en la Ley catalana 24/2015 (LA LEY 12790/2015), no siendo óbice para ello que el art. 5.9 defina dicho concepto «a los efectos de esta ley», ni que el art. 439 de la LEC (LA LEY 58/2000) se remita a la definición contenida en la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023), estando tanto la ley autonómica como la estatal destinadas a procurar la satisfacción del derecho a acceder y disfrutar de una vivienda digna y adecuada, y en tanto que en Cataluña la legislación autonómica excluye a los promotores sociales de vivienda la condición de gran tenedor. Declara el Auto que si el legislador catalán ha establecido una definición de gran tenedor de vivienda que matiza o difiere de la contemplada por el legislador estatal ha de prevalecer la definición autonómica sobre la estatal.
El incipiente criterio jurisprudencial sentado por la Sec. 13ª de la Audiencia Provincial de Barcelona especializada en materia de arrendamientos urbanos, nos parece acertado, ya que el propio legislador estatal ha reconocido de forma expresa que en caso de conflicto de normas deberá prevalecer la normativa autonómica en materia de vivienda, todo ello en coherencia con la distribución competencial que contiene nuestra Carta Magna (LA LEY 2500/1978).
En síntesis, y de conformidad con la tesis jurisprudencial expuesta, para determinar si un propietario tiene la condición de gran tenedor de viviendas habrá que estar a la definición prevista por la normativa autonómica correspondiente en materia de vivienda, y en su defecto, por el art. 3.k) de la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023). A día de hoy, solamente Cataluña ha desarrollado el concepto de gran tenedor de viviendas, por lo que en el resto de Comunidades Autónomas se aplicará la definición de gran tenedor prevista en la normativa estatal. Y en Cataluña, las particularidades a tener en cuenta se pueden resumir de la siguiente forma: (i) es gran tenedor la persona jurídica que sea titular de cinco o más viviendas ubicadas en los 140 municipios catalanes declarados como zona residencial tensionada, o más de diez viviendas en todo el territorio español; (ii) es gran tenedor la persona física que sea titular de cinco o más viviendas ubicadas en los 140 municipios catalanes declarados como zona residencial tensionada, o más de quince viviendas en todo el territorio español; y (iii) en ningún caso tienen la condición de gran tenedor los promotores sociales, las personas físicas o jurídicas que tengan más de un 15% de la superficie habitable de la propiedad calificado como viviendas de protección oficial destinadas a alquiler, y las entidades privadas sin ánimo de lucro que provean de vivienda a personas y familias en situación de vulnerabilidad residencial.