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«No hay animal tan manso que atado no se irrite.» Concepción Arenal.

La autoridad se define como el poder legítimo para tomar decisiones y dar órdenes, así como para hacer que estas sean cumplidas por otros. Representa la habilidad de influir en el comportamiento de individuos o grupos, ya sea a través de normas sociales, leyes, jerarquías organizacionales o conocimiento especializado. La autoridad puede ser formal (como en el caso de líderes políticos o gerentes) o informal (como la que se deriva del respeto o la experiencia).

Según Max Weber, la autoridad se refiere al poder legitimado por normas y reglas establecidas, donde los subordinados aceptan la autoridad del líder y obedecen sus órdenes en virtud de una legitimidad reconocida por ellos. Weber distingue tres tipos de autoridad: tradicional (basada en costumbres y tradiciones), racional-legal (fundamentada en reglas y leyes), y carismática (derivada de cualidades personales excepcionales del líder). Lo fundamental es que la autoridad efectiva es la legítima; cuando esta legitimidad falta, los gobernados se sublevan.

Entre las maneras de desafiar a la autoridad que no se percibe como legítima nos encontramos con las protestas pacíficas, la desobediencia civil, las denuncias públicas, los movimientos de resistencia no violenta, acciones legales, boicots, entre otras estrategias que buscan poner en evidencia la falta de legitimidad y el abuso de poder por parte de quienes ejercen la autoridad de manera injusta o ilegítima. Los centros penitenciarios no escapan a esta realidad.

Algunas protestas y motines famosos en prisiones:

• 1. Motín de Attica (Estados Unidos, 1971): Ocurrió en la Prisión Correctional Facility de Attica en Nueva York, donde los reclusos se amotinaron exigiendo mejores condiciones y derechos civiles. «La reconquista de la cárcel de Attica, el 13 de septiembre, fue una masacre. Aquel día murieron treinta y nueve personas, la mayoría fueron presos que custodiaban a los guardas y 10 de los rehenes. Además, hubo 89 heridos. Aunque en un primer momento las informaciones divulgadas por las autoridades y la prensa dijeron que los rehenes habían sido asesinados por los presos, las investigaciones confirmaron que todos habían fallecido por armas de fuego. Hubo intoxicaciones informativas, desde que los habían degollado a fotografías donde la policía buscaba en el patio de la prisión armas enterradas. Pero todas las pesquisas confirmaron que los presos carecían de armas y que los autores de los disparos fueron los cuerpos de seguridad. Por su parte, los amotinados durante los cinco días que duró la revuelta mataron a un guarda y a tres presos.» (1)
• 2. Motín de Strangeways (Reino Unido, 1990): Este motín tuvo lugar en la prisión de Strangeways en Manchester, Inglaterra, y duró 25 días. Los reclusos se amotinaron exigiendo reformas en el sistema penitenciario. Solo un recluso y un guardia murieron en el motín, pero hubo un total de 194 heridos. Al final, los disturbios llevaron a una investigación pública y un informe publicado por Lord Woolf, quien recomendó reformas importantes en el sistema penitenciario (2) .
• 3. Motín de Torreros (España, 1977): Un total de 48 presos se amotinaron en la cárcel de Torrero de Zaragoza el 19 de julio de 1977; seguían el ejemplo de los reclusos en las prisiones de Carabanchel y Cádiz, que exigían la libertad sin condiciones. Muchos de ellos subieron al tejado de la prisión utilizando cuerdas, y con mantas y víveres pasaron allí la noche (3) .
• 4. Motín de Carabanchel (España, 1981): Se produjo en la antigua cárcel de Carabanchel en Madrid, con los reclusos exigiendo mejoras en las condiciones de detención. La intervención policial resultó en la muerte de varios reclusos. «Más de 40 años después, un grupo de reclusos construye la crónica de aquel pulso al poder con el documental COPEL: una historia de rebeldía y dignidad. La película, estrenada este fin de semana en el Palacio de la Prensa de Madrid, narra el desarrollo de un movimiento clave en la ruptura del paradigma del sistema penitenciario franquista. La lucha libertaria de unos jóvenes sometidos a la represión carcelaria, abocados a la trastienda social y azotados, muchos, por el drama de la heroína… La «Gandula» no es más que un código para condenar la pobreza y la exclusión social, denuncia la COPEL. Con el documental visibilizan «una rica experiencia de lucha autónoma, desde la base», vivida en «los años intensos de la Transición», afina Pont. Y vale también, matiza, «como herramienta para denunciar la dura situación carcelaria actual» (4) .
• 5. Motín de Quatre Camins (Barcelona, 1976): Ocurrido en la prisión de Quatre Camins en Barcelona. Los reclusos se amotinaron en protesta por las condiciones de la cárcel y la represión. Tuvo un impacto significativo en el contexto de la transición democrática en España.

Los presos utilizan otras formas de protesta para expresar sus preocupaciones y demandas dentro de las prisiones. Algunas de estas formas de protesta incluyen: huelgas de hambre, autolesiones, cartas abiertas y peticiones, negativa a participar en actividades, manifestaciones pacíficas, como sentadas silenciosas, para expresar sus demandas de manera no violenta. Estas formas de protesta pueden variar en intensidad y efectividad, y su uso depende de varios factores, incluidas las circunstancias específicas de la prisión y las demandas de los presos.

Una forma ilegitima de protesta son las agresiones a los funcionarios. Las agresiones a funcionarios de prisiones por parte de los presos no deben considerarse una forma legítima de protesta. Estas acciones no son justificables y violan las normas de convivencia y respeto mutuo dentro de un entorno penitenciario. Es importante distinguir entre las formas legítimas de expresar preocupaciones y demandas, como las huelgas de hambre o las denuncias formales, y la violencia, que solo agrava las tensiones y dificulta la resolución de conflictos de manera pacífica y constructiva. Las agresiones a funcionarios de prisiones pueden tener consecuencias legales graves y empeorar las condiciones para todos los involucrados en el sistema penitenciario. De ahí la trascendencia de reconocer a estos funcionarios formalmente en una norma con rango de ley orgánica su condición de agentes de la autoridad.

Los funcionarios de prisiones son funcionarios públicos que ejercen funciones públicas reguladas en la legislación penitenciaria. Algunas de estas funciones se ejercen como agentes de la autoridad penitenciaria en el contexto de su trabajo en instituciones penitenciarias, donde tienen la responsabilidad de mantener el orden y la seguridad, hacer cumplir las normas y reglamentos establecidos, así como garantizar el bienestar de los reclusos y del personal. Tienen la autoridad para tomar decisiones dentro de su ámbito de competencia y hacer cumplir las órdenes en el ámbito penitenciario.

En efecto, los funcionarios de prisiones tienen atribuidas funciones propias de agentes de la autoridad penitenciaria. El artículo 65 del Reglamento penitenciario, establece las actuaciones a cargo de estos funcionarios encaminadas a garantizar la seguridad interior de los establecimientos consistentes en la observación de los internos, los recuentos de población reclusa, los registros, los cacheos, las requisas, los controles, los cambios de celda, la asignación adecuada de destinos y las actividades y cautelas propias de las salidas tanto fuera de los módulos como fuera del establecimiento. La intensidad de estas medidas debe adecuarse a la potencial peligrosidad de los internos a que se apliquen, particularmente en los supuestos de internos pertenecientes a grupos terroristas, de delincuencia organizada o de peligrosidad extrema, respetándose, en todo caso, los principios de necesidad y proporcionalidad, con el respeto debido a la dignidad y a los derechos fundamentales. Ante la opción de utilizar medios de igual eficacia, se dará preferencia a los de carácter electrónico (artículo 75 RP).

En la aplicación de cualquiera de estas medidas de seguridad, si detecten alguna anomalía regimental o cualquier hecho o circunstancia indiciario de una posible perturbación de la vida normal del Centro, deben comunicarlo al Jefe de Servicios, sin perjuicio de que, en su caso, hagan uso de los medios coercitivos a que se refiere el artículo 72 del RP.

El artículo 72 RP (relativo a los medios coercitivos) otorga a los funcionarios total capacidad y cobertura legal para vencer a los presos. Son medios coercitivos (artículo 45.1 de la LOGP (LA LEY 2030/1979)), el aislamiento provisional, la fuerza física personal, las defensas de goma, los aerosoles de acción adecuada y las esposas. Su uso legítimo está condicionado a que se observen ciertos principios y reglas: proporcional al fin pretendido, nunca supondrá una sanción encubierta, y sólo se aplicarán cuando no exista otra manera menos gravosa para conseguir la finalidad perseguida y por el tiempo estrictamente necesario.

Asimismo, no podrán ser aplicados a las internas gestantes y a las mujeres hasta seis meses después de la terminación del embarazo, a las madres lactantes y a las que tuvieran hijos consigo ni a los enfermos convalecientes de enfermedad grave, salvo en los casos en los que de la actuación de aquéllos pudiera derivarse un inminente peligro para su integridad o para la de otras personas. Cuando se aplique la medida de aislamiento provisional el interno será visitado diariamente por el Médico.

La utilización de los medios coercitivos requiere autorización previa del Director (máxima autoridad del centro penitenciario), pero cuando concurren razones de urgencia, los funcionarios están habilitados para su uso, debiendo ponerlo en conocimiento inmediatamente del Director, que a su vez, debe comunicar dicha actuación al Juez de Vigilancia, tanto de la adopción como del cese, con expresión detallada de los hechos que dieron lugar a su utilización y de las circunstancias que pudiesen aconsejar su mantenimiento. En estos casos, los funcionarios, deben informar por escrito del hecho, de todas las circunstancias concurrentes, de las personas intervinientes, y de las medidas adoptadas. El Jefe de Servicios, a su vez, eleva a la dirección dicho informe con el suyo.

El apartado quinto del artículo 72, regula el supuesto de existencia de «casos de graves alteraciones del orden con peligro inminente para las personas o para las instalaciones». En esa norma se establece que el Director con carácter provisional puede recabar el auxilio de las Fuerzas de Seguridad de guardia en el Establecimiento, quienes en caso de tener que utilizar las armas de fuego lo harán por los mismos motivos y con las mismas limitaciones que establece la legislación de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en la disposición final primera de la Ley Orgánica General Penitenciaria (LA LEY 2030/1979). En la práctica, esta norma se ha aplicado de manera excepcional, y no por ausencia de «supuestos de peligro inminente para las personas», sino porque la mayoría de estos supuestos cuando ocurren son gestionados por los funcionarios de vigilancia, utilizando los medios coercitivos reglados referidos y con los medios de protección disponibles, quedando el uso de armas de fuego reservado a las FCSE.

El colectivo de funcionarios penitenciarios desde hace años viene reclamando que les sea formalmente reconocida la condición de agentes de la autoridad. Si bien la reivindicación es legítima, el poder de los funcionarios previsto en la legislación penitenciaria es suficiente para garantizar la seguridad y el buen orden regimental, al margen de que la regulación tanto de las medidas de seguridad como de los medios coercitivos pueda mejorarse a la luz de las nuevas experiencias y tecnología. El 5 de abril de 2024, el Partido Popular propuso una modificación del artículo 80 de la Ley Orgánica 1/1979, de 26 de septiembre, General Penitenciaria (LA LEY 2030/1979), en los siguientes términos:

«Artículo ochenta. 1. Para el desempeño de las funciones que le están encomendadas, la Administración penitenciaria contará con el personal necesario y debidamente cualificado. 2. Los funcionarios penitenciarios tendrán la condición de funcionarios públicos, con los derechos, deberes e incompatibilidades regulados por la legislación general de funcionarios civiles de la Administración del Estado. En el ejercicio de sus funciones se atenderá al principio de imparcialidad política, de conformidad con las normas constitucionales y el Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 16526/2015). Teniendo a todos los efectos legales el carácter de Agentes de la Autoridad y pudiendo identificar tal condición por su número de registro profesional, en procesos administrativos y judiciales que sean consecuencia de su actividad profesional. Los informes que emitan gozarán de presunción de veracidad de los hechos en ellos consignados, salvo prueba en contrario, en los mismos términos que otros agentes que ostenten esta condición. Cuando se cometa delito de atentado que pueda poner en peligro grave la integridad física de los funcionarios penitenciarios que se hallen en el ejercicio de sus funciones, o con ocasión de ellas, tendrán al efecto de su protección penal la consideración de Autoridad. 3. La selección y, en su caso, la promoción profesional de los funcionarios penitenciarios se ajustará a los mismos procedimientos establecidos en el Estatuto de la Función Pública y normas que lo desarrollen. 4. Antes de iniciar su actividad, los funcionarios penitenciarios deberán recibir la formación específica, tanto teórica como práctica, en el Centro oficial adecuado que reglamentariamente se determine.

5. Con el fin de salvaguardar su integridad física, en los procedimientos penales seguidos contra funcionarios penitenciarios se garantizará su separación del resto de los detenidos, en caso de detención. En el supuesto de ser ingresados en prisión, así como en los traslados bajo custodia, se mantendrán en todo momento separados de otros reclusos.»

Por su parte, el Partido Socialista, el 17 de abril de 2024, registró igual propuesta en los términos siguientes:

«Artículo ochenta. Uno. Para el desempeño de las funciones que le están encomendadas, la administración penitenciaria contará con el personal necesario y debidamente cualificado. Dos. Los funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas de Instituciones Penitenciarias tendrán la condición de funcionarios públicos, con los derechos, deberes e incompatibilidades regulados por la legislación general de funcionarios civiles de la Administración del Estado. En el ejercicio de sus funciones se atenderá al principio de imparcialidad, de conformidad con las normas constitucionales y el vigente Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 16526/2015), teniendo a todos los efectos legales el carácter de Agentes de la Autoridad y pudiendo identificar tal condición por su número de registro profesional, en procesos administrativos y judiciales que sean consecuencia de su actividad profesional. En los procedimientos disciplinarios sancionadores que se instruyan en las materias objeto de esta Ley, los informes emitidos por los funcionarios pertenecientes a Cuerpos o Escalas de Instituciones Penitenciarias en el ejercicio de sus funciones que hubiesen presenciado los hechos constituirán base suficiente para adoptar la resolución que proceda, salvo prueba en contrario y sin perjuicio de que aquéllos deban aportar al expediente todos los elementos probatorios disponibles. Tres. La selección y la promoción profesional de los funcionarios penitenciarios se ajustarán a los mismos procedimientos establecidos en el Estatuto de la Función Pública y normas que lo desarrollen. Cuatro. Antes de iniciar su actividad, los funcionarios penitenciarios deberán recibir la formación específica, tanto teórica como práctica, en el Centro oficial adecuado que reglamentariamente se determine. Cinco. En los procedimientos penales seguidos contra funcionarios penitenciarios se garantizará su separación del resto de los detenidos, en caso de detención, y en el supuesto de ser ingresados en prisión y en los traslados bajo custodia, se realizarán con separación de otros reclusos; con el fin de salvaguardar su integridad física. Seis. La Administración deberá resarcir económicamente a los funcionarios penitenciarios cuando sufran daños personales o materiales en acto o con ocasión del servicio, sin mediar por su parte dolo, negligencia o impericia graves, en los términos que reglamentariamente se establezcan.»

No cabe duda, que el reconocimiento formal, a través de la Ley orgánica general penitenciaria (LA LEY 2030/1979), de dicha condición de agentes de la autoridad a los funcionarios de prisiones tiene como efecto más importante declarar una realidad preexistente. Es decir, la aprobación de esta modificación no constituye nada nuevo, sino que reconoce una realidad previa, de hecho, las propuestas no otorgan a los cuerpos de funcionarios de prisiones ninguna atribución y/o potestad nueva. Así, la condición de funcionarios públicos ya está prevista en el artículo 80 de la LOGP (LA LEY 2030/1979), y, la presunción de veracidad de sus informes, aunque formalmente no tienen reconocida la condición de agentes de la autoridad, que es un elemento requerido por la norma, estos informes han venido disfrutando de hecho de la presunción de veracidad regulada en el artículo 77.5 de la Ley 39/2005, del PACAP. Por tanto, esta presunción de veracidad, poco nuevo aporta, pues en los incidentes penitenciarios, la prueba estrella es el informe del funcionario de vigilancia, salvo prueba en contrario, como informes periciales, testificales o imágenes que contradigan el relato de hechos. Esta condición de agente de la autoridad, una vez reconocida formalmente, si tiene como efecto aumentar el grado de responsabilidad del funcionario que lo emite, en cuanto a la veracidad de los hechos recogidos en el informe, denuncia o acta pública que emita.

Es importante destacar que la presunción de veracidad no implica que todas las declaraciones y actos de las autoridades y sus agentes sean absolutamente infalibles o inmutables. Dada la confianza depositada en la autoridad y sus agentes, se presume de que sus deposiciones son veraces y correctas, siempre que no se demuestre lo contrario. Esto implica que la carga de la prueba recae en aquel que pretenda impugnar la veracidad de la declaración o el acto en cuestión. Sin embargo, en el contexto penitenciario, en el interior de las prisiones, la capacidad de los internos de aportar pruebas en contra es muy limitada, por lo que, lo razonable, es que sea la propia administración penitenciaria, la que aporte de oficio todos los elementos de prueba disponibles, como se infiere del literal de la propuesta del PSOE.

El reconocimiento formal de la condición de agente de la autoridad, en los términos de la propuesta del PP, refuerza la protección penal de los funcionarios de prisiones aumentando el castigo a los internos (también a los visitantes que atenten en los centros penitenciarios contra los funcionarios en el ejercicio de sus funciones y/o con ocasión de éstas, y también cuando estas conductas se produzcan fuera del centro con ocasión de sus funciones). Se consideran reos de atentado los que agredieren o, con intimidación grave o violencia, opusieren resistencia grave a la autoridad, a sus agentes o funcionarios públicos, o los acometieren, cuando se hallen en el ejercicio de las funciones de sus cargos o con ocasión de ellas. Cuando estos actos se cometan con un funcionario de prisiones siempre se considerarían atentado, como en el caso de los actos de atentados cometidos contra los funcionarios docentes o sanitarios que se hallen en el ejercicio de las funciones propias de su cargo, o con ocasión de ellas.

Los atentados son castigados con penas de prisión de uno a cuatro años y multa de tres a seis meses cuando el atentado es contra una autoridad y de prisión de seis meses a tres años en los demás casos. Además, si el atentado se lleva a cabo en el contexto de un motín, plante o incidente colectivo en el interior del centro penitenciario, la pena prevista es la superior en grado. Además, cometer agredir, acometer, resistirse activamente a las ordenes legitimas de los funcionarios de prisiones también conlleva sanciones en el orden penitenciario y posible regresión en la clasificación penitenciaria.

Este aspecto de la reforma asegura un mayor castigo para las personas privadas de libertad que incurran en un delito de atentado. Sin embargo, esta medida no resuelve las causas de las agresiones al personal penitenciario. Este fenómeno multifactorial requiere de una investigación multidisciplinar, enfocado no sólo en el análisis y comprensión del comportamiento de las personas privadas de libertad sino también en la de los funcionarios que los cuidan y custodian.

La reforma es positiva en cuanto a recordar la virtualidad del principio de indemnidad de los funcionarios públicos en instituciones penitenciarias. Si bien este recordatorio requerirá para su materialización de un desarrollo reglamentario que precise los supuestos, requisitos y cuantías.

Tampoco se aporta nada nuevo en cuanto a la selección y formación del personal penitenciario. Es una oportunidad que debe aprovecharse para introducir en dicha formación la impartición de habilidades que son cruciales para el buen desempeño de los funcionarios de vigilancia. El poder blando, y también la seguridad dinámica, en los estados sociales, democráticos y de derecho, se revela fuente de autoridad legítima. Los centros penitenciarios no escapan a este proceso, tanto en sentido positivo como negativo. En efecto, la regla 37 de las Normas Nelson Mandela (2015), «alienta a los establecimientos penitenciarios a utilizar, en la medida de lo posible, la prevención de conflictos, la mediación o cualquier otro mecanismo alternativo de solución de controversias para evitar las faltas disciplinarias y resolver conflictos.» (5)

La autoridad legítima, y el orden que de ella dimana, crean un ambiente que previene las protestas, motines y agresiones. Es más efectivo frente al preso ordinario, la mayoría, que las prohibiciones y amenazas de sanciones. Para conseguir dicho orden, es importante que las personas privadas de libertad participen en la resolución de los problemas; que las reglas y normas, y las ordenes de los funcionarios, sean motivadas, explicar que no son caprichosas; ganar credibilidad entre los custodiados; crear relaciones entre custodios y custodiados, que sean flexibles, próximas y no contenciosas, y que los custodiados sean tratados como individuos merecedores de dignidad y respeto. Estas variables fortalecen la autoridad moral por la vía de su ejercicio legítimo. Un ejemplo de ejercicio de autoridad legítima, la encontramos en la pandemia del COVID 19. Durante ésta se establecieron duras restricciones a las personas privadas de libertad, por ejemplo, se suspendieron las comunicaciones con los familiares y amistades, sin embargo, apenas hubo protestas. Fueron restricciones motivadas y razonadas.

Las reformas propuestas buscan mejorar la normal convivencia y el buen orden regimental, pero no se centran en perfeccionar los mecanismos de poder blando. Se refuerza la autoridad en su dimensión legal, formal, por la vía del aumentando del castigo penal, sin abordarse lo esencial para la mejora de la convivencia: pensar un nuevo régimen penitenciario que ofrezca más espacios de libertad y autonomía dentro de la prisión, que permita un mayor control a estas personas sobre sus vidas y circunstancias durante el cumplimiento de la pena privativa de libertad, dentro de la clasificación correspondiente. Que se escuche, y tenga más peso, en la gestión de los centros, la experiencia de los funcionarios de vigilancia, que están las veinticuatro horas conviviendo con la población que se intenta reinsertar. Esta reforma propuesta deposita todas sus esperanzas aumentando el peso de la ley penal contra las infracciones de las personas privadas de libertad. No puede decirse que sea una propuesta de reforma integral e innovadora, sino parcial, continuista, tradicional y conservadora, quedando pendiente lo verdaderamente importante.