I. Introducción
El 29 de diciembre de 2023 entró en vigor el Real Decreto-ley 8/2023, de 27 de diciembre (LA LEY 36016/2023), por el que se adoptan medidas para afrontar las consecuencias económicas y sociales derivadas de los conflictos en Ucrania y Oriente Próximo, así como para paliar los efectos de la sequía (el «Real Decreto-ley 8/2023 (LA LEY 36016/2023)») (1) .
Entre otras cuestiones, la norma, en su Disposición Final Quinta, modifica la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre propiedad horizontal (LA LEY 46/1960) (la «LPH»), en línea con la senda de flexibilización marcada por la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas (LA LEY 10340/2013) (la «Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013)»). Así, esta modificación incide significativamente en la estructura de la LPH y corrige las taras de sistemática que habían generado divergencias interpretativas sustanciales en la jurisprudencia en materia de alteración de elementos comunes.
II. Hacia la flexibilización del régimen de propiedad horizontal
Nuestros jueces y tribunales han sido testigos de una enorme litigiosidad en el ámbito de la propiedad horizontal, debido, principalmente, a dos motivos. Por una parte, la LPH es una norma escueta, de apenas 24 artículos, lo que es a todas luces insuficiente para regular de forma detallada la inmensa casuística de conflictos y divergencias que pueden generarse en el seno de las comunidades de propietarios. Por otra, durante un largo período desde la promulgación de la LPH, su régimen de adopción de acuerdos se caracterizó por la exigencia de unanimidad de los copropietarios para una mayoría de los acuerdos, convirtiéndose este régimen en el paradigma imperante en cuanto a la aplicación de la norma.
Las repercusiones del requisito de unanimidad se han manifestado de manera significativa en la práctica, especialmente debido a las dificultades y conflictos generados por la paralización de la vida comunitaria, ya que cualquier copropietario tenía la facultad de bloquear decisiones vitales para el adecuado funcionamiento de la comunidad o para el ejercicio de los legítimos derechos de otros propietarios.
1. El paradigma de la unanimidad en la ley de propiedad horizontal
Con carácter previo a la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013), la LPH consideraba que cualquier alteración de la estructura o fábrica del edificio o de las cosas comunes afectaba al título constitutivo, según lo dispuesto en su artículo 12. Por ello, cualquier acuerdo que tuviese incidencia sobre elementos comunes se había de adoptar siguiendo los requisitos establecidos en el artículo 17.1 de la LPH, que requería el voto unánime de los copropietarios como requisito esencial para la validez de los acuerdos que implicasen la aprobación o modificación de las reglas contenidas en el título constitutivo de la propiedad horizontal o en los estatutos de la comunidad.
La rigidez generada por el requisito de unanimidad se intensificaba debido a la falta de previsiones claras sobre las mayorías requeridas para la aprobación de acuerdos
La rigidez generada por el requisito de unanimidad se intensificaba debido a la falta de previsiones claras sobre las mayorías requeridas para la aprobación de acuerdos. Hasta la reforma de 2013 operada por la citada Ley, las obras necesarias reguladas por el artículo 10 de la LPH y las mejoras no necesarias contempladas en el artículo 11 carecían de un marco normativo claro.
En ausencia de disposiciones específicas, los jueces y tribunales aplicaban el régimen establecido en el artículo 12 de la LPH a cualquier obra o actuación que implicase una modificación de elementos comunes, con independencia de si la obra o actuación aprovechaba a un comunero o a la comunidad de propietarios en su conjunto (2) .
2. La flexibilización del régimen tras la Ley 8/2013, de 26 de junio, de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas
Tras la crisis financiera e inmobiliaria de 2008, el legislador inició una serie de reformas para progresivamente flexibilizar el régimen de adopción de acuerdos en el seno de la propiedad horizontal, en un contexto de crisis económica que obligaba a reducir el gasto público, e impulsado por la exigencia de las normativas europeas en materia de calidad, sostenibilidad y competitividad para la consecución de los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética.
Uno de los hitos fundamentales en este proceso de flexibilización fue la reforma operada por la citada Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013), fruto de la necesidad de renovar el parque de viviendas español.
En este sentido, el requisito de la unanimidad para la adopción de una gran mayoría de acuerdos de las comunidades de propietarios suponía una traba insalvable para la renovación del tejido edificatorio urbano. Por ello, la modificación de mayor transcendencia de la reforma efectuada por la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013) fue la supresión de los obstáculos para la ejecución de obras en edificaciones de propiedad colectiva, al reformar de forma integral los regímenes de mayorías, abandonando la lógica propia de la unanimidad que había gobernado hasta ese momento el paradigma de la propiedad horizontal a favor de una nueva configuración legal que permitiese llevar a la práctica el objetivo de rehabilitación del parque residencial.
En particular, la materialización de este cambio de paradigma llevado a cabo por la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013) se plasmó en la modificación y derogación de varios artículos de la LPH:
- (i) Por una parte, se derogó el artículo 8 y se reubicó su ámbito normativo en el apartado primero del artículo 10, que contiene las obras de carácter necesario. En consecuencia, se integraron en este régimen «los actos de división material de pisos o locales y sus anejos para formar otros más reducidos e independientes, el aumento de su superficie por agregación de otros colindantes del mismo edificio, o su disminución por segregación de alguna parte, realizados por voluntad y a instancia de sus propietarios, cuando tales actuaciones sean posibles a consecuencia de la inclusión del inmueble en un ámbito de actuación de rehabilitación o de regeneración y renovación urbanas».
- (ii) Además, se suprimió el artículo 11 y su contenido se trasladó parcialmente al régimen general de mayorías del artículo 17. En concreto, se introdujo en el apartado 4 de este último las obras de mejora no necesarias, estableciendo que «ningún propietario podrá exigir nuevas instalaciones, servicios o mejoras no requeridos para la adecuada conservación, habitabilidad, seguridad y accesibilidad del inmueble, según su naturaleza y características.»
- (iii) Por último, se derogó el artículo 12, el cual señalaba que «la construcción de nuevas plantas y cualquier otra alteración de la estructura o fábrica del edificio o de las cosas comunes afectan al título constitutivo y deben someterse al régimen establecido para las modificaciones del mismo». Parte de su contenido se incluyó en el apartado tercero del artículo 10, bajo el régimen de las obras que requieren de autorización administrativa y se sujetan a la mayoría reforzada.
En este sentido, tras la reforma de 2013, como regla general, el tradicional requisito de la unanimidad para aquellas actuaciones que supusiesen una modificación del título constitutivo por la alteración de elementos comunes se vio reemplazado por el criterio de la mayoría reforzada de tres quintos. La modificación del apartado 3 del artículo 10 operada por la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013), junto con la derogación del artículo 12 referido a la construcción de nuevas plantas y otras alteraciones de la estructura o fábrica del edificio, ilustraron claramente la flexibilización del régimen de adopción de acuerdos en el ámbito de la propiedad horizontal.
3. El problema de la sistemática y la confusa redacción del artículo 10
Ahora bien, la norma resultante tras las modificaciones operadas por Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013) fue criticada duramente por la doctrina (3) debido a las carencias de la LPH desde el punto de vista sistemático. Si bien es cierto que la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013) buscaba integrar las normas relativas a las actuaciones sobre elementos privativos y las obras de mejora y alteraciones de elementos comunes en los artículos 10 y 17 de la LPH, dicha reorganización de la LPH no se consiguió materializar satisfactoriamente.
En gran medida, los problemas de los que adolecía la sistemática de la norma provenían por la ubicación y contenido del apartado 3.b) del artículo 10, que regula las obras sujetas al régimen de autorización administrativa.
El legislador, en una decisión de difícil comprensión, además de realizar una innecesaria remisión al artículo 17.6 de la Ley de Suelo, cuyo Texto Refundido fue aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio (LA LEY 8457/2008) (4) (la «Ley del Suelo») en el texto del apartado 3.b) del artículo 10, incluyó en este artículo de la LPH la mayoría requerida para la adopción del acuerdo, renunciando a recogerla en el precepto específicamente previsto para el régimen de mayorías, es decir, el artículo 17 de la LPH.
A pesar de que la técnica legislativa empleada fue poco acertada y dificultó innecesariamente la comprensión de la norma, la razón subyacente a la decisión del legislador radicaba en su voluntad de diferenciar con claridad los regímenes de mayorías para la alteración de elementos comunes realizadas en aprovechamiento privativo respecto de aquellas efectuadas en aprovechamiento comunitario. De esta forma, la LPH se estructuraba de la siguiente forma:
- (i) El ámbito de aplicación del apartado 3.b) del artículo 10 se reservaba a aquellos supuestos en los que la alteración se planteaba en beneficio o aprovechamiento de uno o varios propietarios concretos, en cuyo caso era éste o éstos quien habían de costear los gastos.
- (ii) Por otra parte, el ámbito de aplicación del párrafo 4 del artículo 17 se reservaba a los supuestos en los que la alteración se planteaba en beneficio de la comunidad de propietarios, siendo de aplicación el régimen de repercusión de gastos correspondiente.
III. El artículo 17 de la lph tras la reforma operada por el Real Decreto-Ley 8/2023
No ha sido hasta la aprobación del Real Decreto-ley 8/2023 (LA LEY 36016/2023) cuando el legislador ha solucionado estas carencias en la sistemática de la LPH.
Tras la reforma operada por el Real Decreto-ley 8/2023 (LA LEY 36016/2023), a nuestro juicio con buen criterio, el legislador ha optado por integrar en el texto del apartado 4 del artículo 17 los regímenes de adopción de acuerdos para la alteración de elementos comunes, con independencia de si el aprovechamiento derivado es general o privativo.
De este modo, en la actualidad el último apartado del artículo 10 se reserva exclusivamente para enumerar las obras que requieren de autorización administrativa y que, sin embargo, no se encuentran en el marco de actuaciones de renovación; esto es:
- (i) «La constitución y modificación del complejo inmobiliario» (artículo 26.6 de la vigente Ley de Suelo).
- (ii) «La división material de los pisos o locales y sus anejos, para formar otros más reducidos e independientes, el aumento de su superficie por agregación de otros colindantes del mismo edificio o su disminución por segregación de alguna parte, la construcción de nuevas plantas y cualquier otra alteración de la estructura o fábrica del edificio, incluyendo el cerramiento de las terrazas y la modificación de la envolvente para mejorar la eficiencia energética, o de las cosas comunes», remitiéndose en el propio artículo 10 a las mayorías que procedan de acuerdo con la LPH.
El artículo 17, por su parte, pasa a contener los regímenes de mayorías aplicables de todos los acuerdos expresamente previstos por la LPH.
Se incluye en el mismo artículo, además, la cláusula de cierre —pero con una aplicación residual y mucho más limitada que en el modelo de la LPH anterior a 2013— del apartado 6 que establece que «[l]os acuerdos no regulados expresamente en este artículo, que impliquen la aprobación o modificación de las reglas contenidas en el título constitutivo de la propiedad horizontal o en los estatutos de la comunidad, requerirán para su validez la unanimidad del total de los propietarios que, a su vez, representen el total de las cuotas de participación.»
1. El régimen de alteración de elementos comunes
En particular, el apartado 4 del artículo 17 se encarga de regular las decisiones de alteración de elementos comunes, con independencia de la razón de ser de la misma. A estos efectos, se distingue con claridad, con un diferente régimen legal aplicable, entre dos categorías:
- (i) Alteración de elementos comunes en aprovechamiento comunitario, es decir, «innovaciones, nuevas instalaciones, servicios o mejoras no requeridos para la adecuada conservación, habitabilidad, seguridad y accesibilidad del inmueble.»
- (ii) Alteración de elementos comunes en aprovechamiento privativo de uno o varios comuneros; es decir, «la división material de los pisos o locales y sus anejos, para formar otros más reducidos e independientes; el aumento de su superficie por agregación de otros colindantes del mismo edificio o su disminución por segregación de alguna parte; la construcción de nuevas plantas y cualquier otra alteración de la estructura o fábrica del edificio, incluyendo el cerramiento de las terrazas o la modificación de las cosas comunes.»
Sin embargo, los acuerdos sobre ambas clases de aprovechamiento del resultado de la alteración se sujetan a una mayoría reforzada de tres quintas partes del total de los propietarios que, a su vez, representen las tres quintas partes de las cuotas de participación, ambos regímenes presentan idiosincrasias propias.
A) Régimen de modificación de elementos comunes en aprovechamiento privativo
En los supuestos de adopción de acuerdos de alteración de elementos comunes para aprovechamiento privativo, el legislador, más allá de la (doble) mayoría de tres quintos, exige que conste el consentimiento de los titulares afectados por la medida.
En cierto modo, este requisito simula la idea subyacente al mecanismo de unanimidad en tanto la oposición justificada de un comunero puede paralizar la votación y modificar la forma de adoptar el acuerdo para evitar perjuicios. Es crucial que esta oposición esté debidamente fundamentada, para evitar que cualquier negativa sin motivo transforme el requisito de la mayoría reforzada de tres quintos, según estipula la ley, en una unanimidad velada.
Por su parte, el mismo artículo hace constar y atribuye a la Junta de Propietarios la facultad y obligación de determinar la «indemnización por daños y perjuicios que corresponda» a los propietarios afectados, además de «la fijación de las nuevas cuotas de participación», así como la determinación de la naturaleza de las obras que se vayan a realizar. En caso de discrepancia sobre las mismas, se «requerirá la adopción del oportuno acuerdo de la Junta de Propietarios por idéntica mayoría. A este respecto también podrán los interesados solicitar arbitraje o dictamen técnico en los términos establecidos en la ley.»
B) Régimen de modificación de elementos comunes en aprovechamiento comunitario
Siguiendo con la derogación, a nuestro juicio acertada, del artículo 12 (por el cual se asimilaba cualquier alteración de elemento común con la modificación del título constitutivo) por la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013), el apartado 4 del artículo 17 regula una mayoría de tres quintos de los propietarios que, a su vez, representen tres quintos de las cuotas de copropiedad, para las mejoras no necesarias. Además, se establece una medida de protección adicional a los propietarios que no consientan tales mejores, ya que si la cuota de instalación excede del importe de tres mensualidades ordinarias de gastos comunes, el disidente no estará obligado a hacer frente a los costes derivados éstas, sin que se pueda alterar su cuota, incluso en el caso de que no pueda privársele de la mejora o ventaja. En todo caso, si la cuota de instalación fuera inferior al mencionado límite, los propietarios, incluso los disidentes, quedarán obligados de forma insoslayable.
De forma adicional y para evitar el abuso de la mayoría a los derechos de los propietarios individualmente considerados, se exige el consentimiento expreso de los propietarios que se vean afectados por la realización de innovaciones que hagan inservible alguna parte del edificio para el uso y disfrute de un propietario.
No obstante, resulta importante poner de manifiesto que los tribunales han admitido, en algunos casos, la existencia de abuso de derecho en el ejercicio del derecho de oposición a alteraciones de los elementos comunes, cuando quien se opone a la alteración no sufre perjuicio alguno por ella sino que simplemente es movido por el deseo de perjudicar. El abuso de derecho consiste en el ejercicio de un derecho de manera extralimitada, sin una finalidad seria y legítima. En materia de propiedad horizontal en particular consiste en «el uso de una norma, por parte de la comunidad o de un propietario, con mala fe, en perjuicio de otro u otros copropietarios, sin que por ello se obtenga un beneficio amparado por la norma.» (5)
2. Aplicación del voto presunto en los supuestos de alteración de elementos comunes
El régimen de voto presunto en el ámbito de la propiedad horizontal es un mecanismo que facilita la toma de decisiones cuando las mayorías necesarias no se alcanzan mediante los votos de los propietarios presentes en la Junta. Este sistema fue concebido originalmente para agilizar la adopción de acuerdos que requerían unanimidad. Sin embargo, a partir de la Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013), su aplicación se extendió a todos los acuerdos, sin atender a la mayoría requerida para su aprobación.
De este modo, el apartado 8 del artículo 17 de la LPH establece como regla general que para el cómputo de las mayorías exigidas se tendrá por voto afirmativo el del propietario ausente que convenientemente notificado, no se oponga en el plazo de treinta días, señalando que «[s]alvo en los supuestos expresamente previstos en los que no se pueda repercutir el coste de los servicios a aquellos propietarios que no hubieren votado expresamente en la Junta a favor del acuerdo, o en los casos en los que la modificación o reforma se haga para aprovechamiento privativo, se computarán como votos favorables los de aquellos propietarios ausentes de la Junta, debidamente citados, quienes una vez informados del acuerdo adoptado por los presentes, conforme al procedimiento establecido en el artículo 9, no manifiesten su discrepancia mediante comunicación a quien ejerza las funciones de secretario de la comunidad en el plazo de 30 días naturales, por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción.»
Se excluyen, por ende, del ámbito de aplicación general del apartado 8 dos supuestos:
- 1. Por una parte, «aquellos expresamente previstos en los que no se pueda repercutir el coste de los servicios a los propietarios que no hubieren votado expresamente en la Junta a favor del acuerdo.»
Por ejemplo, no operará el sistema del voto presunto para la adopción de acuerdos en materia del artículo 17.1 de la LPH, que regula la «instalación de las infraestructuras comunes para el acceso a los servicios de telecomunicación regulados en el Real Decreto-ley 1/1998, de 27 de febrero (LA LEY 853/1998), sobre infraestructuras comunes en los edificios para el acceso a los servicios de telecomunicación, o la adaptación de los existentes, así como la instalación de sistemas comunes o privativos, de aprovechamiento de energías renovables, o bien de las infraestructuras necesarias para acceder a nuevos suministros energéticos colectivos, podrá ser acordada, a petición de cualquier propietario, por un tercio de los integrantes de la comunidad que representen, a su vez, un tercio de las cuotas de participación.»
- 2. Por otra parte, los casos en los que «la modificación o reforma se haga para aprovechamiento privativo.»
En consecuencia, del tenor literal de la norma se desprende que no contarán con el beneficio derivado del régimen de voto presunto las obras y actuaciones que se realicen exclusivamente en beneficio de uno o varios propietarios.
Ahora bien, sí será de aplicación el régimen del voto presunto en los supuestos en los que nos encontremos ante las «innovaciones, nuevas instalaciones, servicios o mejoras no requeridos para la adecuada conservación, habitabilidad, seguridad y accesibilidad del inmueble» del apartado 4 del artículo 17, debido a que la LPH exige que se vote expresamente a favor del acuerdo para que se genere el deber de contribuir a los gastos por realización de mejoras no exigibles, cuya cuota de instalación exceda del importe de tres mensualidades ordinarias de gastos comunes. Además, son, en todo caso, mejoras en beneficio de la comunidad en su conjunto.
En este sentido, la norma del apartado 4 del artículo 17 exige que en los supuestos en los que la cuota de instalación exceda de tres mensualidades ordinarias, para evitar que se le repercuta el coste, el propietario muestre su disidencia, es decir, que vote en contra. El ausente que no manifiesta su disidencia en el plazo de 30 días naturales desde la notificación del acuerdo se computa en la (doble) mayoría de tres quintos, quedando obligado a asumir su parte de la derrama.
Por lo tanto, en relación con la alteración de elementos comunes en beneficio de la comunidad de propietarios, sería perfectamente válida la deliberación de la decisión en una Junta en la que concurrieran la mayoría de los propietarios que representen, a su vez, la mayoría de las cuotas de participación (primera convocatoria), o sin quórum alguno (segunda convocatoria), pues para la aprobación de las obras por la mayoría requerida de tres quintos se tendría en cuenta el régimen del voto presunto.
Ello es así porque el artículo 17.8 de la LPH sólo excluye la aplicación del voto afirmativo presunto de los ausentes en aquellos supuestos en los que no se pueda repercutir el coste de los gastos al propietario que no vote expresamente a favor del acuerdo en la Junta General de Propietarios. Para evitar que se le repercuta el coste, es imprescindible que los propietarios muestren su disidencia, es decir, que voten en contra. El ausente que no manifiesta su disidencia en el plazo de 30 días naturales desde la notificación del acuerdo se computa en la (doble) mayoría de tres quintos, quedando obligado a asumir su parte de la derrama. Por lo tanto, en este escenario, los acuerdos en cuestión serían ejecutivos una vez transcurrieran 30 días desde la notificación a los ausentes sin que más de dos quintos de los propietarios (contando presentes en la junta y ausentes) se hubieran opuesto a la realización de las obras. Naturalmente, en el caso del art. 17.4 I, quienes en la junta o en el plazo posterior de 30 días, hubieran votado en contra, aunque no puedan evitar la adopción eficaz del acuerdo si no alcanzan más de dos quintos, no quedarán obligados a asumir los costes de la actuación que supongan más de tres mensualidades ordinarias de gastos comunes.
IV. Conclusiones
(i) La Ley 8/2013 (LA LEY 10340/2013) operó reformas cruciales en la LPH para flexibilizar el régimen de adopción de acuerdos en los inmuebles sujetos al régimen de propiedad horizontal, abandonando el paradigma de la unanimidad en favor de un mecanismo más dinámico y adaptado a las necesidades sociales actuales.
(ii) No obstante, la norma resultante estaba aqujada de problemas estructurales de diseño y redacción que afectaban, especialmente, al régimen de mayorías establecido para la adopción de acuerdos en materia de alteración de elementos comunes, lo que motivó una fuerte litigiosidad en el seno de las comunidades de propietarios.
(iii) De este modo, la entrada en vigor del Real Decreto-ley 8/2023 (LA LEY 36016/2023) supone un hito significativo en la evolución del marco normativo de la propiedad horizontal al culminar su proceso de flexibilización y resolver el problema de la sistemática de la norma. La LPH vigente consolida de forma íntegra los regímenes de adopción de acuerdos en su artículo 17. En especial, se concentra en el apartado cuarto de ese precepto las mayorías necesarias para la alteración de elementos comunes, independientemente de si las obras o actuaciones benefician a un comunero o a la comunidad de propietarios en su conjunto.
Por lo tanto, se sujetan a la doble mayoría reforzada de tres quintos de cuotas y propietarios los acuerdos de alteración de elementos comunes, tanto en aprovechamiento privativo como común; si bien se prevé un régimen específico expresamente dispuesto para cada modalidad en materia de repercusión de gastos y aplicación del voto presunto.