I. Las autoridades competentes en el marco de la Directiva 2019/1937
La Autoridad Independiente de Protección del Informante es una pieza fundamental en el sistema de protección establecido por la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023), reguladora de la protección de quienes informan sobre infracciones normativas y lucha contra la corrupción.
La exigencia de esta autoridad resulta de la Directiva (UE) 2019/1937 (LA LEY 17913/2019), que impone a los Estados miembros la obligación de disponer de «autoridades competentes» para hacerse cargo de determinados cometidos. El primero sería el de actuar como canal externo, para recibir las denuncias e investigarlas, ofreciendo así a los trabajadores la posibilidad de comunicar irregularidades con mayores garantías de objetividad e independencia y frente a posibles represalias, que si lo hacen en sus respectivos canales internos (artículo 11).
Por otra parte, la Directiva también exige también a los Estados miembros que identifiquen, en su ámbito respectivo, quienes asumirán las funciones de información, apoyo y asesoramiento a las personas que informen sobre irregularidades (artículo 20); y la de ejercer la potestad sancionadora respecto de quienes incumplan las exigencias en materia de protección de los informantes (artículo 23).
Dentro del amplio margen que la Directiva concede a los Estados miembros, cada uno ha seguido el modelo que mejor se ajustaba a sus características. En el caso de España, la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) distribuye las competencias en estas materias en un doble nivel, estatal y autonómico. El reparto concreto en cada uno de los tres ámbitos descritos se establece con un patrón muy similar (aunque no exactamente idéntico) en los artículos 24 (canal externo), 41 (medidas de apoyo y protección) y 61 (sancionador) y que, en líneas generales, supone que el Estado asume las competencias en relación con las cuestiones que tengan que ver con infracciones relacionadas con el sector público estatal y con las de entidades del sector privado siempre que, en este último caso, el incumplimiento afecte al territorio de más de una comunidad autónoma. Por su parte las comunidades autónomas tendrían que designar sus propias autoridades para asumir aquellos cometidos en relación con infracciones del sector público autonómico y local y respecto de las de entidades del sector privado cuando el incumplimiento se limite al territorio de la comunidad autónoma.
Partiendo de lo anterior, la ley define el modelo a nivel estatal, autorizando la creación de la «Autoridad Independiente de Protección del Informante (A.A.I.)», autoridad en la que se concentran competencias en los tres ámbitos mencionados (gestión del canal externo; apoyo y protección al informante; y sancionador —artículo 23—).
Por su parte, a nivel autonómico, cada comunidad autónoma deberá establecer qué autoridad o autoridades serán competentes para asumir esos cometidos en cada uno de los ámbitos expuestos, pudiendo seguir el modelo estatal de agrupar esas funciones en torno a una misma autoridad, o distribuirlas entre autoridades distintas y todo ello sin perjuicio de la posibilidad de intentar suscribir un convenio con la autoridad estatal para que ésta se haga cargo de ellos (1) .
II. Contexto actual
Cuando se van a cumplir dos años y medio desde la expiración del plazo que concedía la Directiva para dar atender sus exigencias, en nuestro país la creación de estas autoridades aún está pendiente, tanto a nivel estatal, como en la mayor parte de las comunidades autónomas —con las excepciones que luego mencionaremos—. Esto supone que, en España, una parte muy importante de los trabajadores no cuenta aún con una autoridad externa en la que comunicar esas irregularidades, no tiene una autoridad ante la que acudir para obtener apoyo y protección; y no dispone del amparo de una autoridad que pueda sancionar a quienes adopten represalias frente a ellos (o incluso también frente a las entidades u organismos que no hayan puesto en funcionamiento sus respectivos sistemas internos de información (2) ).
En el ámbito estatal, la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) concedía al gobierno un plazo de un año para aprobar el Estatuto de la Autoridad Independiente de Protección del Informante, A.A.I., y el mismo todavía no se ha aprobado (3) . En el autonómico, algunas comunidades ya contaban antes de la aprobación de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) con agencias u oficinas en materia de lucha contra el fraude y la corrupción y las mismas han pasado a asumir de algún modo estas funciones, como ocurre en Cataluña, Valencia, Navarra o Andalucía. En diciembre de 2023, Galicia, fue la primera comunidad en crear, tras la aprobación de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023), una autoridad autonómica para dar cumplimiento a tales exigencias. A ellas ahora se suma la Autoridad de Castilla y León, creada en la Ley 4/2024, de 9 de mayo (LA LEY 11019/2024), de medidas tributarias, financieras y administrativas (4) .
III. La autoridad de Castilla y León en materia de corrupción
La Autoridad Independiente en materia de corrupción de Castilla y León, se crea con el fin de dar cumplimiento a los objetivos perseguidos por la Unión Europea y la normativa estatal, así como garantizar la protección del informante.
Se adscribe al Consejo de Cuentas autonómico, vinculándose al mismo orgánica y presupuestariamente (lo cual, según proclama, no supone dependencia jerárquica o funcional alguna) y asume funciones en los tres ámbitos antes referidos: a) canal externo; b) potestad sancionadora; y c) adopción, en su caso, de las medidas de apoyo a las personas que comuniquen o revelen infracciones previstas en el artículo 2 de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023)
De forma adicional se le encomiendan funciones de asesoramiento, formación, evaluación de la eficacia de los instrumentos jurídicos y las medidas en materia de prevención y lucha contra el fraude y la corrupción, y realización de propuestas y recomendaciones con el fin de promover, en su ámbito de actuación, los máximos niveles de integridad.
1. Canal externo de comunicaciones
A) Autoridad responsable del Canal externo
La autonomía e independencia de quien asume competencias para investigar irregularidades es una pieza fundamental del sistema diseñado por la Directiva. La adscripción de la autoridad de Castilla y León al Consejo de Cuentas pretende garantizar esa autonomía e independencia respecto de los poderes públicos y en particular, respecto de la administración de la comunidad, las entidades locales y las entidades integrantes de su sector público. Esta solución se muestra más adecuada que la prevista en la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) para la Autoridad Independiente estatal, que se vincula orgánicamente al Gobierno, a través del Ministerio de Justicia.
Otras comunidades autónomas ya habían previsto soluciones similares, al adscribir a sus agencias y oficinas al parlamento regional bien de forma directa, o bien indirectamente, como ocurre con la autoridad de Galicia, que se vincula al Valedor del Pueblo Gallego —alto comisionado del Parlamento de Galicia para la defensa de los derechos derechos fundamentales y las libertades públicas—.
También contribuye a garantizar esa independencia el hecho de que el nombramiento (y cese) de la Autoridad de Castilla y León se residencie en el ámbito parlamentario (en este caso, la Mesa de las Cortes), a propuesta del presidente del Consejo de Cuentas, opción que, al menos desde un punto de vista estético, también resulta mucho más razonable que la elegida para la autoridad estatal, donde se atribuye al Gobierno, a propuesta del ministro de Justicia.
B) Ámbito
a) Contexto en que se han producido esas infracciones
El artículo 24 de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) establece que la autoridad responsable del canal externo de cada comunidad autónoma, lo será respecto de las informaciones que afecten:
- • Al sector público autonómico y local de su respectivo territorio.
- • A las instituciones autonómicas previstas en sus respectivos estatutos
- • A las entidades que formen parte del sector privado, cuando el incumplimiento comunicado se circunscriba al ámbito territorial de la correspondiente comunidad autónoma.
En el caso de la recién creada autoridad de Castilla y León, extenderá sus funciones en relación con:
- • El sector público autonómico y local del territorio de Castilla y León.
- • El Procurador del Común, el Consejo Consultivo, el Consejo Económico y Social de Castilla y León y el propio Consejo de Cuentas.
- • La actividad administrativa y de gestión patrimonial de las Cortes de Castilla y León si, por acuerdo de la Mesa de la Cámara, así se solicita.
Esto supone que la autoridad de Castilla y León actuará como canal externo para informar de irregularidades que afecten a las entidades mencionadas, lo que representa un paso muy importante sobre todo en el extenso ámbito local de esta región, que cuenta con la friolera de 2.248 municipios, cuyos trabajadores ya tendrán a partir de ahora un canal externo de referencia.
De lo anterior resulta también que la autoridad de Castilla y León no va a actuar como canal externo en relación con irregularidades cometidas en entidades del sector privado en su territorio. Lo cierto es que las agencias y oficinas frente a la corrupción que ya existían en el panorama autonómico antes de la aprobación de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023), también dejaban prácticamente fuera de su ámbito las infracciones que se hubieran cometido en el sector privado, puesto que esas agencias proyectaban su actuación a la prevención e investigación de posibles casos de uso o destino fraudulentos de fondos públicos (5) . Por su parte, las disposiciones y actos dictados en el último año para adaptar el funcionamiento de esas agencias a la Directiva y a la Ley, tampoco han llegado a establecer de forma expresa y generalizada la posibilidad de comunicar ante esos canales las irregularidades del sector privado. Tan sólo en Cataluña podría llegar a interpretarse que están incluidas, en la medida que se atribuyen a su Oficina las funciones que, de acuerdo con la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) (…) corresponden a las instituciones u órganos competentes de las comunidades autónomas (6) . Mucho más clara, sin embargo, se ha mostrado la regulación de la autoridad gallega, al incluir explícitamente dentro de su ámbito de aplicación a las entidades del sector privado.
Por lo demás, la regulación de Castilla y León nada dice sobre cuál será el canal externo al que puedan acudir los trabajadores del sector privado que quieran denunciar irregularidades, cuestión que, salvo que se quiera solventar nombrado otra autoridad a nivel autonómico, exigiría a la comunidad acudir ante el Estado para intentar suscribir un convenio en los términos previstos en la Disposición adicional segunda de la ley (7) .
La ley castellana y leonesa, al delimitar su ámbito de actuación, incluye una singular referencia a las irregularidades cometidas en el parlamento autonómico
La ley castellana y leonesa, al delimitar su ámbito de actuación, incluye una singular referencia a las irregularidades cometidas en el parlamento autonómico. Establece que la nueva Autoridad de Castilla y León extiende sus funciones respecto de la actividad administrativa y de gestión de las Cortes de Castilla y León, aunque tan sólo en aquellos supuestos en que la Mesa de la Cámara así lo solicitara. Esta previsión, no sólo vendría a dejar totalmente fuera del ámbito de actuación de dicha autoridad a las infracciones cometidas estrictamente en el ejercicio de la actividad parlamentaria —seguramente por sus implicaciones en relación con la inviolabilidad en este ámbito—, sino que también estaría impidiendo que esta autoridad pudiese investigar —en cuanto que autoridad externa— irregularidades administrativas comunicadas por los trabajadores de las Cortes regionales —salvo que la Mesa de la Cámara así lo acordara—, sin que la propia norma establezca ninguna previsión sobre quien sería la autoridad externa en otro caso.
b) Categorías de infracciones
Desde un punto de vista objetivo, las infracciones que pueden comunicarse ante la autoridad de Castilla y León son las acciones y omisiones previstas en el artículo 2 de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023).
En relación con esta cuestión, las agencias y oficinas frente a la corrupción que ya existían a nivel autonómico permitían acudir a ellas para comunicar irregularidades más allá del estricto ámbito de las infracciones penales o administrativa graves o muy graves. Por ejemplo, en el caso andaluz, las actuaciones de investigación se pueden proyectar sobre actos u omisiones que pudieran ser constitutivos de fraude, corrupción, conflicto de intereses o cualquier otra actividad ilegal que vaya en detrimento de intereses públicos o financieros. Se trata, en consecuencia de una perspectiva más ambiciosa, que da cabida a la posibilidad de que ante esos canales pueda denunciarse un espectro más amplio de irregularidades, y ello sin perjuicio de que aquellas personas que alerten sobre las que vayan más allá del ámbito de la Ley no lleguen a tener el máximo nivel de protección previsto en la misma.
c) Personas que pueden acudir al canal externo
La norma que regula la Autoridad de Castilla y León no se refiere expresamente a esta cuestión, lo que plantearía la duda de qué personas que pueden acudir a este canal a comunicar irregularidades.
Una interpretación restrictiva nos llevaría que entender que esta autoridad debería rechazar cualquier comunicación de irregularidades llevada a cabo por personas distintas a las previstas en el artículo 3 de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023), como pudiera ocurrir con las presentadas por personas jurídicas, o por personas que han tenido conocimiento de la infracción fuera del contexto laboral. Sin embargo, dejar de investigar esas irregularidades por este motivo pudiera resultar contrario a la esencia de una autoridad creada para luchar frente a la corrupción. Esto es aún más relevante si consideramos que estas autoridades tienen la obligación de tramitar también las denuncias anónimas, sin necesidad de que conste, por tanto, la identidad del informante.
Por su parte, acudiendo de nuevo al terreno comparado, la regulación de las agencias autonómicas no llega a establecer en ningún caso limitaciones para investigar irregularidades por razón de la identidad del informante
2. Apoyo y protección de personas que comunican irregularidades
A) Autoridad en materia de apoyo y protección.
La autoridad en materia de corrupción de Castilla y León asume también las funciones de adopción de las medidas de apoyo a las personas que comuniquen o revelen infracciones previstas en el artículo 2 de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023). Como hemos visto, con ello se sigue el modelo estatal que concentra en una misma autoridad todas las funciones de canal externo, apoyo al informante y autoridad sancionadora.
B) Ámbito
Según el artículo 41 de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023), las autoridades autonómicas prestarán medidas de apoyo a quienes hayan comunicado infracciones en el ámbito del sector público autonómico y local del territorio de la respectiva comunidad autónoma, así como las infracciones en el ámbito del sector privado, cuando el incumplimiento comunicado se circunscriba al ámbito territorial de la correspondiente comunidad autónoma.
En el caso de Castilla y León, tal y como vimos, la delimitación de las funciones hace que queden excluidas las comunicaciones de infracciones relativas al sector privado, lo que supone que esta autoridad no prestaría apoyo a trabajadores de dicho ámbito que hayan denunciado irregularidades en sus respectivos canales internos, ni tampoco en el canal externo que les corresponda. Tampoco esta autoridad dispensaría protección a los trabajadores de las Cortes regionales que hubiesen comunicado en su respectivo canal interno irregularidades, salvo en los supuestos que lo hubiese solicitado la Mesa de la Cámara. En estos casos, una vez más, si la comunidad autónoma no designa a otra autoridad para asumir dicho cometido, deberá acudir a la estatal para intentar suscribir un Convenio al efecto.
En relación con las categorías de infracciones cuya comunicación otorga derecho a la protección, al conjunto de personas que pueden beneficiarse de las mismas y a las concretas medidas de apoyo que puedan prestarse, nos remitimos a lo señalado en el apartado anterior, siendo posible ampliar los supuestos previstos en la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) siempre que se no se invadan competencias estatales (8) .
Por lo demás, la regulación de Castilla y León, limitada establecer los aspectos esenciales de la nueva autoridad, no profundiza sobre el modo en que se van a llevar a cabo esas funciones de apoyo y protección. Con ello, el desarrollo posterior de la norma deberá abordar cuestiones tan importantes como la relativa al apoyo financiero y psicológico (que según el artículo 37.1.d) de la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) exige la valoración de una serie de circunstancias que deberán ser fijadas), o la certificación que debe expedir la autoridad de que los informantes pueden beneficiarse de la protección.
3. Potestad sancionadora
Finalmente, la Autoridad de Castilla y León también asume la potestad sancionadora respecto de las infracciones contempladas en la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023). Más allá de otros aspectos comunes con los ya analizados, en el presente nos encontramos con una importante diferencia que resulta del reparto de las competencias entre la autoridad estatal y las autonómicas que lleva a cabo en artículo 61.3 de la norma estatal. Así, frente a la distribución que hacía la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023) en su artículos 24 y 41, en este caso, el precepto establece que la actuación de los órganos competentes de las comunidades autónomas será exclusivamente respecto de las infracciones cometidas en el ámbito del sector público autonómico y local del territorio de la correspondiente comunidad autónoma.
La competencia sancionadora respecto de infracciones del sector privado que afecten solamente al territorio de la comunidad corresponderá a la autoridad estatal, salvo que la normativa autonómica propia se la reserve para sí
De este modo, la competencia sancionadora respecto de infracciones del sector privado que afecten solamente al territorio de la comunidad corresponderá a la autoridad estatal, salvo que la normativa autonómica propia se la reserve para sí. En el caso de Castilla y León, al no contemplarse ningún reserva en esta materia, la potestad sancionadora en relación con tales infracciones corresponderá al Estado, sin necesidad de suscribir convenio al efecto.
IV. Conclusiones
La creación de la Autoridad Independiente de Castilla y León en materia de corrupción representa un paso significativo hacia la integridad en el territorio de dicha comunidad. Con ello, Castilla y León se incluye dentro del grupo de autonomías con una autoridad de referencia para actuar como canal externo de comunicación de irregularidades, para ejercer funciones de apoyo y protección a los trabajadores que alerten de las mismas, y para imponer sanciones en este ámbito.
Su adscripción al Consejo de Cuentas constituye una importante garantía para hacer valer la necesaria autonomía e independencia en el ejercicio de sus funciones.
Su ámbito de actuación se extiende al todo el sector público de la comunidad, dejando fuera las irregularidades cometidas en el ámbito del sector privado, lo que apunta a la posibilidad de intentar articular un convenio en la materia con la autoridad estatal.
En todo caso, para una lucha eficaz contra la corrupción, las autoridades autonómicas pueden extender su ámbito de actuación otras irregularidades, a otras personas y a otras medidas más allá de las exigidas por la Ley 2/2023 (LA LEY 1840/2023). Tanto a nivel estatal como a nivel autonómico, todavía queda un largo camino que recorrer para la plena definición, implementación y operatividad del conjunto de estas autoridades independientes, camino que debemos recorrer siendo conscientes de que las mismas están llamadas a ser un pilar fundamental para fortalecer la integridad en nuestra sociedad y para acabar con la lacra de la corrupción a todos los niveles.