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El Tribunal General de la Unión Europea ha desestimado todos los recursos de anulación planteados contra la medida de resolución del Banco Popular.

Mas que sentencias, lo dictado por el Tribunal General han sido informes, dictámenes u opiniones jurídicas toda vez que para que existan sentencias debe haberse producido un juicio y el elemento esencial de todo juicio es la prueba, que ha brillado por su ausencia en estos procedimientos.

Las afirmaciones apodícticas de los órganos de la Unión se han aceptado sin cuestionamiento alguno, mientras que las pruebas solicitadas por los recurrentes han sido, en su inmensa mayoría, rechazadas por entender, el Tribunal, que eran inoperantes; que los datos que constaban en las actuaciones eran suficientes (sin mayor explicación) y que las pruebas solicitadas no eran pertinentes (con la misma ausencia de razonamiento).

Los recurrentes tuvieron que plantear sus recursos de anulación y/o demandas de responsabilidad extracontractual, «a ciegas», contra unas decisiones significativamente censuradas (por razones de confidencialidad, según dijeron) y, aunque, a lo largo del procedimiento, el Panel de Recursos aligeró, en parte, la censura de la documentación emitida por los órganos de la Unión, lo cierto es que los recurrentes jamás pudieron analizar ni opinar sobre las decisiones íntegras adoptadas, ya que el Tribunal, tras analizarlas confidencialmente, decidió (sin opinión de parte) que lo censurado carecía de transcendencia en relación con el objeto del juicio.

Pero, con independencia de los poco convincentes argumentos que se contienen en estas sentencias del TGUE para tratar de justificar que no se ha vulnerado los derechos de los accionistas y acreedores afectados (especialmente sus derechos a la defensa y a la propiedad), quiero centrar este comentario en uno de los recursos sentenciados por el Tribunal General (T-481/17) y que, sorprendentemente, fue recurrido en casación por la Comisión europea al entender que no debería haber sido desestimado sino inadmitido, ya que se planteó, exclusivamente, contra la JUR, cuando, la aprobación de la Decisión, con efectos vinculantes, la decidió la propia Comisión europea, que es quien, según esta tesis, debería haber sido considerada como autora del dispositivo de resolución.

La controversia ante el TJUE se centraba, por lo tanto, en la cuestión de identificar quién era la autora y responsable de la resolución del Banco Popular: la JUR o la Comisión europea.

El TJUE en su Sentencia de 18 de junio de 2024 (LA LEY 128479/2024) (C-551/22 P) resolvió revocar la sentencia del Tribunal General, desestimatoria del recurso de anulación y, en su lugar, decretar la inadmisibilidad de dicho recurso, al entender que la autora y responsable del dispositivo de resolución no era otra que la Comisión europea.

Con esta decisión, el TJUE ha convertido la JUR en una agencia que, a estos efectos, se limita a proponer a la Comisión europea la resolución de una entidad financiera, como un acto de trámite, y es la Comisión la que, a la postre, adopta o no la Decisión de resolución.

Esta sentencia del TJUE le ha permitido eludir la ingrata obligación de entrar en el fondo de las cuestiones debatidas y, muy especialmente, analizar la flagrante indefensión que han sufrido los recurrentes ante el Tribunal General y la confiscación del derecho de propiedad de los accionistas que vieron sus títulos de propiedad amortizados, de manera desproporcionada, sin indemnización alguna.

Veamos las razones por las que la citada sentencia del TJUE no es, en nuestra opinión, acertada al infringir no solo el Reglamento (UE) 806/2014, de 15 de julio (LA LEY 12258/2014), sino también el principio de seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 47 CDF) (1) .

1º.- La sentencia objeto de comentario se basa en la conocida «doctrina Meroni» que limitó la posibilidad de que las instituciones comunitarias delegaran competencias a otros órganos, otorgándoles una amplia facultad discrecional, incompatible con el Tratado. Inicialmente, la doctrina Meroni rechazaba esta delegación de competencias puesto que los organismos receptores de las mismas eran entidades privadas y, por tanto, no sometidas al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia, amen de que una excesiva discrecionalidad en la delegación podía poner en peligro el equilibrio institucional. Sin entrar a analizar esta doctrina, lo cierto es que las decisiones de la JUR están sometidas al control jurisdiccional del Tribunal de Justicia (art. 86.2 del Reglamento) y los aspectos discrecionales del dispositivo de resolución están controlados por la Comisión y por el Consejo, como inmediatamente veremos.

Pero el hecho de que estas facultades discrecionales exijan la intervención en el procedimiento de ambas instituciones no implica, en absoluto, que sea la Comisión la que adopta la medida de resolución de una entidad financiera, competencia que corresponde, exclusivamente, a la JUR. El legislador europeo, como veremos, lo quiso así.

2º.- El Considerando 11 de la Exposición de Motivos del Reglamento 806/2014 reconoce que la norma crea «un poder de resolución centralizado que se confía a la Junta Única de Resolución,establecida de conformidad con el presente Reglamento ("la Junta") y a las autoridades nacionales de resolución».

Es decir, el Reglamento desde el principio reconoce que el «poder» de resolución se encuentra centralizado en la JUR añadiendo, en el Considerando 31, que la celeridad y eficacia de la toma de decisiones en materia de resolución recomienda la creación de la JUR cuyo modelo «se aparta del de las demás agencias de la Unión».

¿Significa ello que la JUR tiene delegadas facultades discrecionales desmesuradamente amplias o insuficientemente definidas?

La respuesta nos la da el Considerando 24 de la Exposición de Motivos cuando prevé «unaintervención adecuadadel Consejo y de la Comisión en cuanto instituciones que, de conformidad con el artículo 291 del TFUE (LA LEY 6/1957), pueden ejercer competencias de ejecución. La evaluación de los aspectos discrecionales de las decisiones de resolución tomadas por la Junta debe ser efectuadas por la Comisión …Debe ser, por tanto, el Consejo, quien, a propuesta de la Comisión, ejerza el control efectivo de la evaluación realizada por la Junta sobre la existencia de un interés público …».

Parece evidente que, si se prevé una «intervención adecuada» de la Comisión y el Consejo en el procedimiento de resolución, ese papel no es el de ser autores y responsables de la resolución, sino, exclusivamente, controlar los aspectos discrecionales para respetar lo dispuesto en el art. 291 TFUE (LA LEY 6/1957) (limitación de delegaciones de ejecución).

¿Puede alguien identificar la «autoría» con una «intervención adecuada»?

Esta idea se reitera en el Considerando 26 cuando, tras señalar que la Junta es quien adopta el dispositivo de resolución, añade que en el procedimiento (que refuerza la necesaria independencia operativa de la Junta) «intervienen» tanto la Comisión como el Consejo («intervienen»; no «deciden»; ni «resuelven»).

El Considerando 42 reconoce expresamente que «la Junta debe ser responsableante el Parlamento europeo y el Consejo de las decisiones tomadas en virtud del presente Reglamento», reiterando, así, la competencia de esta agencia.

Si el mero control de los aspectos discrecionales significara «autoría» ¿por qué no se exige, también, que se demande al Consejo, que debe velar por la existencia de un interés público?

3º.- También en el articulado del Reglamento se reitera una y otra vez, que es la Junta la que dicta la Decisión de resolución y es, por tanto, autora y responsable de la misma. Así se establece en el art. 7.2 («la Junta será responsable… de la adopción de todas las decisiones relacionadas con la resolución …»); en el art. 16.1, al disponer que «la Junta tomará una decisión sobre una medida de resolución en relación con una entidad financiera establecida en un Estado miembro participante cuando se cumplan las condiciones previstas en el art. 18, apartado 1», o en el art. 20, cuando se establece que «antes detomar una decisiónsobre una medida de resolución…la Juntavelará porque una persona independiente … realice una valoración razonable, prudente y realista de su activo y pasivo». Igualmente, en el apartado 15 de este precepto se prevé la posibilidad de plantear un recurso conjunto «contra la valoración yla decisión de la Junta» (no dice que se plantee contra la decisión de la Comisión).

4º.- Los argumentos contrarios a los hasta ahora mencionados, se fundamentan en el art. 18.7 del Reglamento, en el cual se prevé que, tras la adopción del dispositivo por parte de la Junta, ésta debe trasmitirlo a la Comisión que, en el plazo de 24 horas «lo aprobará o lo rechazaráteniendo en cuenta los aspectos discrecionales del dispositivo de resolución», es decir, la Comisión actúa para controlar los aspectos discrecionales del dispositivo, pero no para dictar la Decisión de resolución. La Comisión aprueba o rechaza lo hecho por la JUR en cuanto a los aspectos discrecionales, pero no dicta nada. Es más, las objeciones que pueda presentar la Comisión o el Consejo únicamente provocan el retraso en la entrada en vigor del dispositivo de la JUR de tal forma que, si tales objeciones existen, es la JUR (no la Comisión) la que debe modificar el dispositivo y adoptar uno nuevo que incluya las observaciones de la Comisión o del Consejo.

De otro lado, el acto fiscalizador aprobatorio de la Comisión se dirige, exclusivamente, a la JUR, como órgano cuya actuación, en cuanto a sus aspectos discrecionales, es fiscalizada por la Comisión y el Consejo. Efectivamente, la Decisión (UE) 2017/1246 de la Comisión, de 7 de junio de 2017 (LA LEY 11338/2017), por la que se aprueba el régimen de resolución del Banco Popular Español, S.A. dispone, en su artículo 2º: «El destinatario de la presente decisión será la Junta Única de Resolución».

A esto debemos añadir que el art. 86.2 del Reglamento 806/2014 prevé la posibilidad de recurrir, ante el Tribunal de Justicia, las decisiones de la Junta (no menciona las de la Comisión), de conformidad con el art. 263 del TFUE (LA LEY 6/1957). Parece evidente que si la decisión final vinculante fuera de la Comisión, ese sería el acto recurrible y esa decisión debería ser la que se mencionara en el art. 86.2.

5º.- Pero lo más llamativo de la sentencia del TJUE es que infringe su más reciente doctrina que considera que el acto recurrible es la decisión de la Junta. Efectivamente, en la Sentencia de 6 de mayo de 2021 (Caso ABLV BANK AS c. E.B. y otros —Asuntos acumulados C-551/19 P y C-552/19 P—) se afirma (párrafo 66),

«Por lo tanto, el procedimiento de resolución debe considerarse un procedimiento administrativo complejo en el que intervienen varias autoridades y cuyo resultado final, derivado del ejercicio, por parte de la Junta, de su competencia, es el único que puede ser objeto de control jurisdiccional contemplado en el art. 86, apartado 2, del citado Reglamento»

En este mismo sentido se ha pronunciado la Sentencia de 29 de septiembre de 2022 (C-202/21 P) en cuyo párrafo 185 se afirma «que el resultado final del procedimiento de resolución, durante el que se adoptó la decisión SRB/EES/2018/09 de la JUR, habría podido ser objeto de control jurisdiccional».

También el TGUE en su Sentencia de 6 de julio de 2022 —T-280/18—, párrafo 35, nos dice que «el derecho a la tutela judicial efectiva "queda garantizado por el hecho de que ladecisión de la JUR, que pone fin al procedimiento previsto en el artículo 18 del Reglamento número 806/2014,es un acto impugnable"»).

Esta doctrina se modifica, dramáticamente, como consecuencia de los recursos contra la resolución del Banco Popular, en los que se afirma que «el dispositivo de resolución controvertido no constituye un acto impugnable a efectos del artículo 263 TFUE (LA LEY 6/1957), párrafo 4º, de modo que ese recurso es inadmisible en la medida en que se refiera a tal dispositivo». Es inexplicable el cambio de criterio del TJUE respecto de la recurribilidad del dispositivo adoptado por la JUR.

6º.- En nuestro ordenamiento jurídico, también está previsto que un órgano superior controle o fiscalice la labor realizada por un órgano inferior, sin que cambie la autoría del acto administrativo. Efectivamente, el art. 39.2 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), al mencionar la entrada en vigor o eficacia de los actos administrativos, señala que la misma quedará demorada cuando esté supeditada a una «aprobación superior». El autor del acto es el inferior y lo recurrible es lo que el inferior haya dictado, sin que en modo alguno pueda entenderse que la autoría corresponde al órgano superior fiscalizador o controlador de algunos aspectos del acto administrativo (en nuestro caso, de los aspectos discrecionales).

No entendemos, pues, que exista razón alguna para haber decretado la inadmisibilidad del recurso de anulación planteado contra la decisión de la JUR pero, por si hubiera alguna duda, reproduzcamos, a continuación, el pie de recursos que ofreció la autoridad nacional de resolución (FROB) a los afectados por la decisión de resolver el Banco Popular:

«Recursos a interponer contra la presente resolución:

Contra el dispositivo de resolución aprobadopor la Junta Única de Resolución.

De conformidad con el art. 86 del Reglamento UE núm. 806/2014 (LA LEY 12258/2014), contra el dispositivo de resolución aprobado por la Junta Única de Resolución al que se refiere el antecedente de hecho Tercero de la presente resolución, cabrá interponer un recurso ante el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en el plazo de dos meses a partir de la notificación de la presente resolución».

Como vemos, el FROB no menciona siquiera a la Comisión, ni afirma que la decisión fue adoptada por la misma sino todo lo contrario: el dispositivo de resolución fue aprobado por la Junta Única de Resolución y es contra esta agencia contra la que puede plantearse el recurso de anulación.

Como bien señala el TGUE en su Sentencia de instancia (T-481/17) de 1 de junio de 2022 (párrafos 144 a 149), el principio de seguridad jurídica exige que las normas sean «clara, precisas y de efectos previsibles» sobre todo cuando puedan tener consecuencias desfavorables para los particulares y las empresas, de tal forma que los interesados puedan «conocer, sin ambigüedad, sus derechos y obligaciones y adoptar las medidas oportunas en consecuencia». Desde este punto de vista, la decisión de inadmisión del recurso vulnera frontalmente el principio de seguridad jurídica.

En otras palabras, el FROB (autoridad nacional de resolución delegada, a todos los efectos, por la JUR para la ejecución de sus decisiones, según el art. 29 del Reglamento) indicó a los interesados, mediante las oportunas publicaciones, que podían recurrir la decisión «aprobada por la JUR», mediante un recurso de anulación ante el Tribunal de la Unión Europea en el plazo de 2 meses; la JUR compareció en el recurso como autora de la decisión de resolución sosteniendo que era ella quien había dictado el acto final impugnable; el TGUE sentenció que la relación procesal estaba correctamente constituida, desestimando la alegación de inadmisibilidad de la Comisión y, entrando en el fondo de las cuestiones debatidas, desestimó todos los motivos del recurso.

Contra esta sentencia, y con independencia de los recursos de casación planteados por los afectados, la Comisión europea también interpuso recurso de casación reiterando que ella había sido la autora de la Decisión de resolución y, consecuentemente, los recursos que no se hubiesen dirigido contra ella, sino contra la JUR, eran inadmisibles. La JUR se opuso al recurso de la Comisión que, finalmente, fue estimado por el TJUE.

Esta significativa división de opiniones, unida al «pie de recurso» del FROB; a la discutible claridad del Reglamento y al hecho de encontrarnos ante la primera resolución bancaria que se ha producido en Europa, debería haber llevado a la conclusión de que, al menos, estamos ante una cuestión debatida y debatible; con interpretaciones dudosas del Reglamento, lo que debería haber abocado a la admisión del recurso y el análisis del fondo de las cuestiones debatidas para preservar la seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial.

El TJUE confunde, lamentablemente, autoría con «entrada en vigor» y así sacrifica la seguridad jurídica y el derecho a la tutela judicial efectiva de los afectados.

El art. 47 de la CDF consagra el derecho de tutela judicial efectiva de los particulares como un principio general del Derecho comunitario que resulta de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros y recogido en los arts. 6 (LA LEY 16/1950) y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) (CEDH). Este derecho fundamental integra, entre otros, el principio «pro actione» que implica el acceso a la jurisdicción de las pretensiones de los particulares aun en caso de existir dudas sobre la admisibilidad de las mismas, rechazándose formalismos extremos o interpretaciones rigoristas de normas que impidan dicho acceso (2) .

El principio «pro actione» obligaba, en estas circunstancias, al TJUE a la admisión del recurso de anulación y a pronunciarse sobre el fondo de las cuestiones debatidas y, muy especialmente, sobre la indefensión producida en primera instancia ante el TGUE y la vulneración del derecho de propiedad de los accionistas despojados de su patrimonio sin, tan siquiera, una valoración de las acciones, ni una justa indemnización.

La aplicación extrema de la doctrina Meroni por parte del TJUE supone, en este caso, un formalismo exacerbado y un rigorismo incompatible con la seguridad jurídica que exige todo Estado de Derecho y con la tutela judicial efectiva, lo que provoca una clara desproporción entre los fines que se pretende preservar y los intereses que se sacrifican (3) .

Una artificiosa tesis lleva a un final lamentable que aleja al TJUE de los más elementales parámetros de seguridad, equidad y justicia, aumentando la desafección de muchos ciudadanos europeos hacia sus instituciones, y deja abierta la puerta a una posible reclamación de responsabilidad patrimonial contra el FROB.