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I. Introducción

El pasado 11 de mayo se cumplieron trece años de los terribles terremotos que asolaron el municipio de Lorca (Murcia) y que causaron 9 víctimas mortales y dejaron casi medio centenar de heridos y miles de desplazados, así como, cuantiosos daños materiales en el casco urbano de la ciudad.

El Ayuntamiento de Lorca y la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, junto al Estado, de forma inesperada, se enfrentaron a un reto sin precedentes, para el que tuvieron que destinar numerosos medios personales y materiales, y trabajar de forma conjunta en la resolución de la crisis.

Esta catástrofe ha dado lugar a numerosos estudios sobre la falla causante de la catástrofe, denominada Alhama de Murcia y sus efectos, puesto que hasta ese momento su peligrosidad era desconocida. Sin embargo, no consta que dicho acontecimiento haya sido investigado desde el punto de vista de la gestión llevada a cabo por las tres Administraciones Públicas implicadas, de ahí que, prosiguiendo mi labor investigadora sobre los terremotos de Lorca, a través de mis trabajos fin de master: «Régimen jurídico urbanístico excepcional en respuestas a los efectos de los fenómenos naturales extremos» y «Gestión de crisis. Relaciones interadministrativas e intergubernamentales. Los Terremotos de Lorca de 2011 como estudio de caso» el presente trabajo se examinen, de una forma novedosa, los mecanismos interadministrativos e intergubernamentales puestos en marcha por las distintas Administraciones Públicas ante los efectos de los temblores, durante los meses y años posteriores, con el fin de demostrar que la situación de crisis vivida en dicho municipio fue superada con éxito gracias al trabajo conjunto de las tres Administraciones Públicas.

II. Marco teórico

1. Relaciones interadministrativas e intergubernamentales

A) Relaciones interadministrativas e intergubernamentales en los Estados descentralizados

El correcto funcionamiento de los Estados descentralizados en los que conviven diversos niveles de gobierno, cada uno de ellos con autonomía política, económica y administrativa para organizarse y asumir un orden competencial propio, tal y como advierte González García (2016; p.161a), requiere, básicamente, de dos requisitos: ejercicio libre e independiente de las competencias asumidas por cada nivel territorial y medios y vías de cooperación, sobre todo, para el supuesto de competencias concurrentes que, en ocasiones, se solapan y generan conflictos entre las entidades territoriales del Estado que, en última instancia, son resueltos por los tribunales y que, pueden evitarse, estableciendo un adecuado sistema de relaciones interadministrativas e intergubernamentales, que dependerá de la voluntad política en su concreción normativa, en opinión de Alonso Timón (2005; p.153a).

Un ejemplo de estos enfrentamientos territoriales en materia competencial se recoge en el fundamento de derecho dos y tres de la sentencia del Tribunal Constitucional número 123/1984, de 18 de diciembre (LA LEY 901/1984), relativa a los centros de coordinación operativa creados por el Gobierno vasco, frente a los cuales, el Gobierno central promovió un conflicto positivo de competencias alegando, que era él quien tenía la exclusiva competencia en materia de seguridad pública, ya que el País Vasco no había asumido en su Estatuto de Autonomía la protección civil.

Ante ello, el Tribunal Constitucional expuso dos cuestiones fundamentales para justificar la competencia autonómica:

Por un lado, manifestó que esta se reconduce a la materia de seguridad pública, —la protección civil es una manifestación de la seguridad pública— y, como los Estatutos de Autonomía sí recogen esa competencia (aunque con distintas expresiones: vía creación de cuerpos propios de policía, vía vigilancia de edificios), las Comunidades Autónomas sí tienen competencia en la materia.

Por otro lado, afirmó, que el concepto de protección civil no se agota en el de seguridad púbica, de modo que existen otras materias: carreteras, sanidad, etc.., que le dan cabida.

Por tanto, el pluralismo territorial e institucional propio de los Estados descentralizados tiene como consecuencia ineludible, según Morata (1991; p.154a), las relaciones interadministrativas, como medio de solucionar los problemas generados, y como forma de integración de los territorios en las decisiones a nivel superior, al ser los entes menores cada vez más poderosos, en base al principio de subsidiariedad, según el cual, debe ser la Administración Pública más cercana al ciudadano la que preste los servicios que la ciudadanía demanda, motivo por el cual, no solo asumen su propio ámbito competencial y toman sus propias decisiones, sino que, en muchos casos, implementan las decisiones de los entes superiores, siendo el marco institucional y la distribución de competencias las reglas del juego (Morata, 1990; p.154a), aunque en tiempos de crisis, ciertamente, estos Estados tiendan a centralizarse para protegerse, dejando en manos de las entidades locales solo la implementación de sus políticas bajo mecanismos de cooperación, que no funcionarían sin la voluntad de los gobiernos autonómicos, tal y como reflexiona Suet-Cock (2010; p. 210a).

En definitiva, como el Tribunal Constitucional en su sentencia número 214/1989 (LA LEY 130664-NS/0000), de 21 de diciembre, dispuso, según recoge Parejo (2007; p.176a), en los Estados descentralizados la existencia de intereses conjuntos y la convivencia territorial reclama un sistema de relaciones interadministrativas que le es inherente a su naturaleza, al que no pueden renunciar sus entidades, salvo que se carezca de los recursos necesarios o se perjudique a los propios intereses o al cumplimiento de las propias competencias.

B) Relaciones interadministrativas e intergubernamentales en el Estado español

Con la aprobación de la Constitución Española de 1978 (LA LEY 2500/1978), en adelante, CE, España se conformó en un Estado territorialmente descentralizado al establecer su artículo 137 que, el Estado español se organizará territorialmente en municipios, provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan, gozando todas ellas de autonomía para la gestión de sus propios intereses.

La CE garantiza la autonomía de las Comunidades Autónomas en su capítulo II del título VIII denominado «De las Comunidades Autónomas». En él se dispone que estas entidades territoriales se dotarán de sus propios Estatutos de Autonomía cuyo contenido recogerá, entre otros, su organización y competencias.

Por lo que respecta a las provincias, el art. 141 de la CE (LA LEY 2500/1978) establece, que son entidades locales con personalidad jurídica propia, determinadas por la agrupación de municipios, y división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Definición, que la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985), en adelante, LRBRL (LA LEY 847/1985), también asumió (Rivero, 1985; p. 670a).

Respecto de los municipios, el artículo 140 de nuestra norma fundamental recoge también, que esta garantizará la autonomía de los municipios, que gozarán de personalidad jurídica plena, y su gobierno y administración corresponderá a sus respectivos Ayuntamientos integrados por los alcaldes y los concejales.

Tanto es que, el artículo 2 de la LRBRL (LA LEY 847/1985) establece que, la Administración competente en la materia, garantizará la autonomía de las entidades locales a intervenir en cuantos asuntos afecten a sus intereses.

Por su parte, el artículo 4.1.a) y c) de la LRBRL (LA LEY 847/1985) dispone que, en calidad de Administraciones Públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias, corresponde a estas entidades locales las potestades reglamentarias y de autoorganización, así como, de programación o planificación.

Finalmente, el artículo 25.2 de la LRBRL (LA LEY 847/1985) recoge las competencias propias que los municipios ejercerán, en los términos de la legislación estatal y autonómica, y el artículo 27 de dicha norma, las competencias que le podrán delegar tanto Estado como Comunidades Autónomas.

Pues bien, si se analiza este elenco normativo dirigido a garantizar la autonomía funcional de las entidades territoriales que conforman nuestro Estado y que se reconoce expresamente en nuestra norma fundamental, observamos, que Estado y Comunidades Autónomas sí que gozan de este privilegio, pero que las entidades locales no, básicamente, por dos motivos:

Primero, la CE no recoge un listado de materias sobre las que las entidades locales pueden asumir competencias propias, como sí hace respecto de las Comunidades Autónomas y el Estado en los artículos 148 y 149, respectivamente.

Segundo, la LRBRL (LA LEY 847/1985), al recoger las competencias propias de los municipios en su artículo 25, o de las provincias en su artículo 36, hace una remisión a la legislación autonómica y estatal.

En base a ello, llegamos a la conclusión de que el sistema de relaciones interadministrativas e intergubernamentales es consustancial al Estado de las autonomías, no solo por la falta real de autonomía de las entidades locales, sino porque es imprescindible para prevenir disfunciones y/o evitar conflictividad territorial, llevar a cabo una gestión conjunta de asuntos y facilitar la participación de estas entidades en los asuntos de su interés.

De hecho, para Zafra (2004; p. 100a) esta falta de garantía se suple con el derecho de las entidades locales a participar en cuantos asuntos públicos les afecten, a través de una serie de mecanismos interadministrativos en los que las entidades locales se encuentran en una posición de inferioridad por la falta de competencias propias y la dependencia económica que soportan del Estado y de la Comunidad Autónoma correspondiente. Ello ha supuesto, que las entidades locales se conviertan en entes instrumentales del Estado y de las Comunidades Autónomas, según Rivero (1985; p.676b).

Esta circunstancia ha sido admitida por el Tribunal Constitucional en su sentencia número 214/1989 (LA LEY 130664-NS/0000), de 21 de diciembre, al reconocer que la autonomía local es compatible con un control de legalidad y oportunidad del Estado y de las Comunidades Autónomas sobre la actuación local.

En el caso particular de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, el artículo 11.9 de su Estatuto de Autonomía aprobado por las Cortes Generales el día 9 de junio de 1982 dispone que, en el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma el desarrollo legislativo y la ejecución del régimen local.

Por tanto, nos encontramos con que, a pesar de que en teoría la CE garantiza la autonomía de los tres niveles territoriales existentes en nuestro Estado, lo cierto y verdad es, que las entidades locales no disponen de ella y que esta falta de autonomía se intenta compensar con una serie de mecanismos interadministrativos que no son más, respecto de las entidades locales, que una ejecución indirecta de las decisiones adoptadas por los niveles territoriales superiores, a pesar de que son pocas las competencias que escapan al interés de estas entidades, según Zafra (2004; p.97b).

De hecho, como asevera el anterior autor, se ha hecho una remisión negativa de la autonomía local al ceder las competencias propias ante las técnicas de cooperación y las competencias delegadas a las técnicas de dirección y control de oportunidad, como la coordinación.

Estas relaciones, como explica Parejo (1984; p.196a), son uno de los aspectos más complicados del Estado de las autonomías, puesto que de la eficacia de este sistema va a depender la efectividad del Estado, siendo fundamental la voluntad de las Administraciones Públicas superiores, que procuran o no la utilización de estos instrumentos.

Es cierto que el Estado es la única institución capaz de plantear e implementar metas colectivas de manera efectiva, como afirma Guy Peters (2007; p.44), pero, como se ha visto, es necesario que el resto de entidades territoriales participen de las decisiones superiores, pues estamos ante un mundo globalizado en el que los Estados, por sí solos, son incapaces de dar respuesta a las nuevas necesidades ciudadanas y de acomodar los múltiples intereses en el complejo proceso decisorio.

Nuestro modelo de Estado, por lo tanto, implica una relación directa entre las diversas divisiones territoriales que, como afirma Morata (1991; p.155b), no puede analizarse solo desde la organización territorial, centralización o descentralización, sino que hay que valorarla en relación a otros factores como; los grupos de interés que intervienen en la toma de decisiones o la forma de elaborar las políticas públicas, puesto que cualquier política pública debe tener en cuenta el resto de niveles territoriales, a través de las redes de contacto que facilitan la participación de los territorios en las decisiones finales.

El Estado de las autonomías favorece esta gobernanza multinivel, a través de la cual, las Administraciones Públicas y los agentes sociales y económicos se corresponsabilizan, porque las relaciones se estructuran, incluso, de manera informal entre actores privados y públicos, que orientan las agendas públicas y la actuación política, sobre todo, municipal.

Las entidades públicas necesitan dar respuesta a las demandas ciudadanas, pero en muchas ocasiones son otros agentes los que disponen de los recursos necesarios para ello, de ahí que, existan poderes sistémicos (empresarios, sindicados, …) con los que los poderes públicos deben negociar, en opinión de Navarro (2003; p.5).

Pero, es más, no puede obviarse que nuestro Estado está integrado en una organización político-administrativa mayor, como es la Unión Europea en la que, según Zambonito (2018; p.231a), también se ha implantado la gobernanza multinivel al darle voz a las instancias territoriales inferiores al Estado que participan en la toma de decisiones e, incluso, en la elaboración de normas con el respaldo de los Estados miembros que, en el caso de España, sí parece favorecer la participación territorial.

Piénsese, que esta gobernanza multinivel es el principio vertebrador de todas las políticas y estrategias europeas, que se asienta sobre la base de los principios de colaboración, cooperación y coordinación, que se analizarán más adelante.

Para Ares Castro-Conde (2010; p.121), en Europa los tres niveles territoriales se relacionan y participan en la toma de decisiones, sin que los Estados centrales lo impidan. Esto se conoce como dispersión de poder y tiene numerosos beneficios, porque aporta gran riqueza a las políticas europeas como consecuencia de las diversas características de los niveles territoriales que participan.

En definitiva, en palabras de Parejo (2007; p.162b), las vías de cooperación mutua entre los distintos niveles territoriales son manifestaciones inherentes al Estado de las autonomías y, con ello, a la gestión del interés general desde la múltiple responsabilidad de los diversos círculos de interés público.

a) Marco normativo

En nuestro país, los principios de colaboración, cooperación y coordinación propios de las relaciones interadministrativas se regulan por primera vez en la CE de 1978 (LA LEY 2500/1978) al consagrarse el Estado de las autonomías, como consecuencia de la importante imbricación competencial que existe entre los distintos territorios, en opinión de González Ayala (2008; p.4).

Nuestra CE hace referencia a estos principios y a sus instrumentos en numerosos artículos, sin embargo, la piedra angular de esta regulación la encontramos en el artículo 103 de nuestra norma fundamental que, con carácter general, recoge los principios que rigen la actuación administrativa, aunque este artículo únicamente menciona el principio de coordinación y obvia los de cooperación y colaboración, seguramente, porque, como señala Parejo (2007; p.168c), son inicialmente utilizados por el legislador de forma indistinta, no dejando claro su verdadero significado.

No obstante, ni que decir tiene, que los principios de colaboración y cooperación, al igual que el de coordinación, son consustanciales al sistema de organización español, como manifiesta Parada Vázquez según Nicolás Lucas (2016; p.11).

Tras la aprobación de la CE, fueron los Estatutos de Autonomía los encargados de establecer, junto al ámbito competencial asumido por cada Comunidad Autónoma, los mecanismos interadministrativos entre las Comunidades Autónomas y el Estado y entre estas, aunque es necesario resaltar que, las relaciones intergubernamentales horizontales o interautonómicas prácticamente no existieron, seguramente, como afirma López Sánchez y Casal Oubiña (2015; p.52a) porque en su origen fueron consideradas como sospechosas por el Estado central y, por tanto, de producirse se hacían en presencia de este.

De hecho, según el artículo 19 del Estatuto de Autonomía de la Región de Murcia (LA LEY 1494/1982), esta podrá establecer acuerdos de cooperación con otras Comunidades Autónomas previa autorización de las Cortes Generales.

De cualquier manera, aunque los Estatutos de Autonomía no dieran una respuesta total o definitiva a estas relaciones, como tampoco había hecho la CE, la regulación autonómica supuso una ampliación del nivel de autonomía local, puesto que estas normas otorgaban a las entidades locales una mayor capacidad para dirigir su gestión, según Suelt-Cock (2010; p.216b).

Posteriormente, fue la Ley 12/1983, de 14 de octubre, del Proceso Autonómico (LA LEY 2460/1983), la que reguló las relaciones interadministrativas, aunque también fracasó en este contexto inicial donde, según Parejo (2007; p.164d), las Comunidades Autónomas con gobiernos nacionalistas marcaban la pauta.

Respecto de las relaciones interadministrativas con participación local es la LRBRL (LA LEY 847/1985) la que enumera sus principios ordenadores, para después establecer técnicas de cooperación voluntaria, órganos de colaboración de carácter consultivo y, finalmente, técnicas de coordinación orgánica y funcional, como es la establecida para la elaboración y aprobación de instrumentos de planificación, según su exposición de motivos.

Sin embargo, y a pesar de que esta normativa prendía «una regulación sistemática de las relaciones de colaboración» en opinión de Luciano (2007; p. 164a), también resultó «incapaz de inducir por sí sola una dinámica cooperativa al conjunto de la estructura estatal».

La Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LA LEY 3279/1992), en adelante, LRJPAC (LA LEY 3279/1992), ya derogada, dio un paso más y reguló ampliamente estas relaciones interadministrativas, aunque también de forma incompleta, ya que no incluyó el núcleo duro de los problemas relacionados con la coordinación, renunciando, en consecuencia, a establecer un sistema general de relaciones interadministrativas, según el anterior autor (Luciano, 2007, p;164b).

Finalmente, la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), en adelante, LRJSP, ha regulado la organización interna de las Administraciones Públicas y sus relaciones interadministrativas, siendo uno de sus objetivos perfeccionar este sistema de relaciones mediante nuevos instrumentos y técnicas, a tenor de su exposición de motivos.

Sin embargo, habiendo hecho una regulación más decidida y detallada de estas relaciones, como se extrae de la lectura de su título III, tampoco ha sido completa, al no establecer las técnicas de coordinación, como sí ha hecho respecto de las de colaboración y cooperación (artículos 142 y 144).

Para finalizar, es preciso recordar que las diversas normas sectoriales estatales y autonómicas como aeropuertos, obras hidráulicas o puertos de interés general, también establecen sus propios instrumentos interadministrativos, que suelen ser muy eficaces a la hora de procurar la consecución de los objetivos de las Leyes que los regulan.

En definitiva, desde la aprobación de nuestra CE y hasta la actualidad, a pesar de los numerosos intentos normativos, seguimos contando con un régimen jurídico sobre relaciones interadministrativas incompleto que lastra el funcionamiento del Estado autonómico (Parejo; 2007, p.161e).

b) Principios y técnicas de las relaciones interadministrativas e intergubernamentales en el Estado español

Para Parejo Alonso (2007; p. 167f): «La construcción del sistema de relaciones interadministrativas reposa por completo en tres técnicas de elevada abstracción y, por tanto, pobreza de contenido significante propio: la colaboración, la cooperación y la coordinación».

El principio de colaboración, entendido como el deber que tiene cualquier Administración Pública de actuar en el complejo articulado de poderes públicos de forma conjunta, con el fin de evitar actuaciones contradictorias y garantizar la coherencia y eficacia del sistema, puede calificarse como un super principio, según el Tribunal Constitucional.

De este principio, que es consustancial al Estado de las autonomías, según el alto Tribunal, nacen, no solo los principios de cooperación y coordinación a los que se hará referencia más detalladamente por su relevancia, sino otros tantos recogidos en el artículo 140.1 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015) como son: lealtad institucional, eficacia y responsabilidad.

Por ello, este principio, tal y como ha sentado la doctrina del Tribunal Constitucional en el fundamento jurídico cuarto de la sentencia número 18/1982, de 4 de mayo, no necesita estar precisado en el ordenamiento constitucional, se encuentra implícito en nuestro modelo territorial al permitir encontrar soluciones equitativas, tanto en su vertiente positiva, entendida como actitud constructiva para con el conjunto de entidades, como negativa, en el sentido de respeto a los intereses de los demás y evitar duplicidades y acciones divergentes o contradictorias.

Se trata, por tanto, de un principio-deber básico de nuestro Estado del que emanan el resto de principios, limitado, únicamente, por el principio de indisponibilidad competencial, según González García (2016; p. 166b) que, «marca una verdadera línea roja, un límite absoluto, a esa libre voluntad de las partes que es consustancial al fenómeno de la colaboración intergubernamental».

Para Gabriel Carranza (2019; p. 68a), el principio de colaboración es una obligación para los territorios, que deriva del propio Estado autonómico, y que puede prevenir la cooperación vertical (Rivero Ysern, 2002; p. 90) en la que existe una relación de jerarquía.

En cuanto a las técnicas de colaboración a través de las cuales se desarrolla este principio señalar, que se encuentran recogidas en el artículo 142 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015) y que son, entre otras: el suministro de información, datos, documentos o medios probatorios que se hallen a disposición de la entidad requerida o el deber de asistencia y auxilio para atender las solicitudes formuladas por otras Administraciones Públicas.

El principio de cooperación, por su parte, entendido como la competencia compartida de varias Administraciones Públicas que actúan por el bien común, se caracteriza por su voluntariedad y reciprocidad, ya que todas las partes, que libremente deciden cooperar, se encuentran en una posición de igualdad, aunque es cierto que, en ocasiones, el legislador impone dicha cooperación por Ley y, en ese caso, esta característica decae.

Para el Tribunal Constitucional en su sentencia número 40/1998 (LA LEY 7520/1998), de 19 de febrero, según Zambonino (2018; p.240b), las técnicas de cooperación son prioritarias y, solo en el caso de que estas no funcionen, se aplicarán otras como las de coordinación.

Actualmente, las técnicas de cooperación, que pueden ser tanto orgánicas como funcionales, se encuentran recogidas en el artículo 144 de la LRJSP (LA LEY 15011/2015) y son, básicamente: participación en órganos de cooperación u órganos consultivos, participación de una Administración Pública en organismos públicos o entidades dependientes o vinculados a otra Administración Pública, prestación de medios materiales, económicos o personales a otras Administraciones o la emisión de informes no preceptivos.

Estas técnicas pueden clasificarse también en verticales, entre las que se incluye la conferencia de presidentes, y horizontales, como los convenios de colaboración y los acuerdos de cooperación (Gabriel Carranza 2019; p.83b).

Para López Sánchez y Casal Oubiña (2015; p.53b) dos son las motivaciones de las relaciones intergubernamentales horizontales: la necesidad de prestar determinados servicios que requieren de colaboración y la afinidad política a pesar de las rivalidades regionales.

La conferencia de presidentes, compuesta por el Presidente del Gobierno y los Presidentes de las Comunidades Autónomas, a pesar de no tener carácter decisorio, influye en la política general y es considero el máximo órgano de cooperación política Estado-Comunidades Autónomas, por ello, si no fuera por su carácter voluntario y matiz partidista, sería un instrumento fabuloso de resolución de conflictos y punto de encuentro, como ha quedado evidenciado durante la pandemia de la Covid-19.

En opinión de González García (2016; p.174c), la LRJSP (LA LEY 15011/2015) debería haber creado una conferencia de Comunidades Autónomas sin la asistencia del Presidente del Gobierno, porque hubiese tenido mayor fluidez.

En cuanto a su importancia práctica, hay que destacar las conferencias sectoriales, reguladas en los artículos 145 y siguientes de la LRJSP (LA LEY 15011/2015), y las comisiones bilaterales de cooperación.

El principio de coordinación, por último, puede definirse como un título competencial que evita contradicciones y reduce disfunciones típicas de un Estado descentralizado, orientado hacia la unidad de los distintos centros políticos en aspectos técnicos, económicos, personales o de planificación (Rivero Yser, 1985; p.666c).

Este principio, en opinión de Menéndez Rexach (1994: p.14), afecta a la autonomía de las partes, puesto que el ente coordinador se encuentra en una posición de superioridad respecto de los demás y, en consecuencia, solo puede darse en los casos previstos en la Ley.

Sus técnicas, como se apuntaba anteriormente, la LRJSP (LA LEY 15011/2015) no las establece. No obstante, su utilización tiene como efecto una mayor eficacia y eficiencia en el manejo de los recursos públicos al anticiparse a los problemas y necesidades públicas (Alonso Timón, 2005; p.176b).

En definitiva, la coordinación conlleva una posición de jerarquía entre el coordinador y los coordinados en base a un título competencial propio, mientras que la colaboración y cooperación no, porque todas las partes se encuentran en una posición de igualdad y, en consecuencia, no se limita el ejercicio de ninguna de las partes, siendo la reciprocidad una de las características de la colaboración y cooperación, según Parejo (2007; p.182g).

Finalmente, hay que recordar que, aunque la elección del instrumento es discrecional, este debe ser idóneo, según Zambonito (2018; p.243c).

c) Relaciones interadministrativas e intergubernamentales en materia de seguridad pública

El artículo 14.1.29º de la CE (LA LEY 2500/1978) establece que la seguridad pública, sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las Comunidades Autónomas en la forma que se establezca en los respectivos Estatutos, es competencia del Estado.

Asimismo, el artículo 53 de la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad (LA LEY 619/1986) dispone, que los Ayuntamientos pueden crear Cuerpos de Policía Local con funciones de seguridad pública.

De ello se desprende, que la seguridad pública es una competencia compartida que pueden asumir las tres Administraciones Públicas y que, por lo tanto, en su ejercicio son imprescindibles las relaciones interadministrativas e intergubernamentales, no solo para evitar enfrentamientos, sino para garantizar una actuación más eficaz, más cuando, como manifiesta Ricardo Villalba Gómez, Director General de Seguridad y Emergencias de la Región de Murcia, la seguridad ciudadana es un concepto que, ante una catástrofe o emergencia, requiere de una respuesta integral.

Respecto de las instituciones creadas al efecto, a nivel estatal, destacan las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado compuestas por la Policía Nacional y la Guardia Civil dependientes del Ministerio del Interior, cuyas competencias se extienden a todo el territorio nacional, al igual que las de la Unidad Militar de Emergencias, que es una fuerza organizada con carácter permanente, que contribuye a la seguridad y bienestar de los ciudadanos en los supuestos de grave riesgo, catástrofe, calamidad u otras necesidades públicas, de conformidad a lo dispuesto en la Ley Orgánica 5/2005, de 17 de noviembre, de la Defensa Nacional (LA LEY 1619/2005).

Protección Civil, por su parte, dependiente también del Ministerio del Interior, es un instrumento de la política de seguridad pública, según la Ley 17/2015, de 9 de julio, del Sistema Nacional de Protección Civil (LA LEY 11497/2015), que puede existir en los tres niveles territoriales, al igual que el servicio de llamadas al 112 que, en el caso de la Comunidad Autonómica de la Región de Murcia se regula mediante Decreto 67/97, de 19 de septiembre (LA LEY 6217/1997).

Finalmente, como se apuntaba, a nivel autonómico, sí así lo recogen los Estatutos de Autonomía de las distintas Comunidades Autónomas pueden crearse Cuerpos de Policía, no obstante, tan solo cuatro Comunidades Autónomas lo han hecho, entre las que no se incluye Murcia, y a nivel local, los Ayuntamientos también pueden conformar sus propios Cuerpos de Policía, como ha hecho Lorca.

En el ámbito municipal, para facilitar la cooperación y la coordinación de las distintas Administraciones Públicas en materia de seguridad pública, se crean las Juntas Locales de Seguridad, reguladas en el Real Decreto 1087/2010, de 3 de septiembre (LA LEY 19139/2010), por el que se aprueba el Reglamento que regula las Juntas Locales de Seguridad.

Este órgano, según su artículo 5, se compone del Presidente, que será el alcalde, salvo que concurriera a sus sesiones el Delegado del Gobierno en la Comunidad Autónoma o el Subdelegado del Gobierno en la Provincia, en cuyo caso, la presidencia será compartida con aquél, el jefe o jefes de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado que ejerzan sus funciones en el ámbito territorial del municipio, un representante de la Delegación del Gobierno en las Comunidades Autónomas uniprovinciales o de la Subdelegación del Gobierno en el resto, un representante a designar por la consejería competente y tres representantes a designar por el alcalde.

Ahora bien, el debate que se suscita en relación con esta materia es sí, ante una situación de emergencia o crisis que ponga en peligro la seguridad pública y que requiera de una respuesta inmediata, como un atentado terrorista o una catástrofe natural, las Administraciones Publicas afectadas deben colaborar y cooperar a través de los instrumentos y medios expuestos o sería posible utilizar canales de cooperación informal no reglados.

Para Gabriel Carranza (2019; p. 82c), ante una situación de emergencia que requiera de una solución urgente, una llamada telefónica entre responsables debe bastar, debiendo pasarse de lo formal a lo informal.

De hecho, si se analiza el origen de las relaciones interadministrativas e intergubernamentales se comprueba, que estas nacieron y se aplicaron de manera informal en sus orígenes, por ello, en caso de crisis, no solo es posible volver a estas fórmulas informales que permiten actuar con mayor agilidad, sino que es necesario y aconsejable, más cuando, las tres Administraciones Públicas tienen competencias en materia de seguridad pública e instituciones cuyas funciones principales son proteger a la ciudadanía.

III. Terremotos de Lorca, 11 de mayo de 2011

1. Antecedentes

El municipio de Lorca se encuentra ubicado sobre la falla denominada Alhama de Murcia que atraviesa las ciudades de Puerto Lumbreras, Lorca, Totana, Alhama de Murcia y zona sur de Abanilla, según el diario digital 20minutos (13 de diciembre de 2018, 11:29 horas).

Esta falla, según Herrero Balerao, Alvartez Gómez y Martínez Díaz (2017; p. 11), es una de las de mayor longitud de la zona de cizalla de las Béticas orientales, pues mide 100 Km.

Además, según ABC Sociedad digital (10 de mayo de 2012, 17:44 horas), es una de las fallas más activas de la península ibérica, lo que ha provocado a lo largo de los años algunos de los terremotos históricamente más destructivos, no solo del término municipal de Lorca, sino de la Región de Murcia y de las provincias limítrofes.

De hecho, según la agencia SINC (8 de noviembre de 2012, 9:55 horas), un grupo internacional de investigadores, con participación española, ha identificado en la historia más reciente de la falla de Alhama de Murcia seis grandes terremotos de magnitud superior a 7 grados en la escala de Richter, lo que proporciona una convincente evidencia de que las magnitudes máximas de sismicidad en la zona son superiores a las que se suponían en 2011.

Tal y como afirma Martínez Díaz, investigador de la Universidad Complutense de Madrid, y coautor del estudio que publica la revista Geological Society of America Bulletin (8 de noviembre de 2012, 9:55 horas), en relación con la falla de Alhama de Murcia hasta 2011: «Su peligrosidad estaba minusvalorada porque, hasta esa fecha, las estimaciones se basaban en el catálogo de sismicidad histórica con los eventos ocurridos en los últimos 2000 años», lo que hizo, posiblemente, que no se adoptaran de forma preventiva las medidas necesarias para paliar los daños que este fenómeno natural extremo podía provocar, a pesar de los constantes avisos.

Sin ir más lejos, el día 29 de enero de 2005, según el periódico digital LA VANGUARDIA (29 de enero de 2005, 10:02 horas), Lorca sufría los efectos de un terremoto con epicentro en el término municipal de Bullas (Murcia) de magnitud 4,6 grados en la escala Richter.

2. El día de la tragedia

A pesar del ambiente prelectoral que el día 11 de mayo de 2011 se vivía en Lorca, ese día era un día cualquiera, por ello, ningún vecino del municipio podía imaginar que esa fecha pasaría a la historia como una de las más más tristes de la ciudad.

Sobre las 17:05 horas, de forma inesperada, el suelo de Lorca empezó a temblar por un terremoto con una intensidad de 4,5 grados en la escala Richter, que ha sido calificado por los geólogos como terremoto precursor, según Ricardo Villalba.

Según relata el Alcalde de Lorca en ese momento, Francisco Jódar Alonso, en el trabajo: «Lorca resiliente. Lecciones aprendidas de un terremoto», el impacto de este seísmo en el municipio fue moderado, no obstante, este convocó una reunión extraordinaria y urgente de la Corporación Municipal en la sede del Ayuntamiento, a la que asistieron los responsables de los Cuerpos de Seguridad y Emergencias de la ciudad y la propia Consejera de Presidencia de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia que se desplazó a Lorca inmediatamente.

En dicha reunión, según Ricardo Villalba Gómez, se acordó activar el Plan de Emergencias de Protección Civil de Lorca en nivel uno y adoptar medidas preventivas como, instar a otras Administraciones Públicas a comprobar sus cascos urbanos por la posible existencia de daños.

Mientras tanto, los Servicios Municipales de Emergencias y Policía Local atendían las llamadas de vecinos y revisaban los edificios de la ciudad buscando posibles daños que, finalmente, resultaron ser desperfectos en algunas casas unifamiliares de las diputaciones de Río y Parrilla, cercanas al casco urbano, y en alguna iglesia del centro de Lorca, según el Ayuntamiento de Lorca.

Los edificios e infraestructuras públicas tampoco sufrieron graves daños, aunque el Centro Cultural de la ciudad y el edifico de los Condes de San Julián sí tuvieron que ser acordonados, según el Ayuntamiento de Lorca.

La ciudadanía, abrumada por la gran percepción que había tenido del sismo, y el miedo a posibles réplicas, tomó los espacios abiertos de la ciudad, lo que permitió que la tragedia humana fuera menor, como se verá.

Eran aproximadamente las 18:47 horas, cuando Lorca volvía a ser víctima de un segundo seísmo de 5,1 grados en la escala de Richter que duró tan solo 5 segundos, pero que, por sus características, arrasó el municipio, según Francisco Jódar Alonso.

De hecho, durante este segundo seísmo un edificio de viviendas llamado «Puertas de Lorca», situado en el barrio de la Viña, lugar donde se ubicó el epicentro del terremoto, colapsó por completo con vecinos en su interior, según el período digital LAVERDAD de 25 de junio de 2014, 01:33 horas.

Según el diario digital 20minutos de 7 de febrero de 2012, 11:45 horas, un estudio de la Universidad Politécnica de Madrid en el que ha participado la Universidad de Stanford (EE UU) afirma, que este segundo terremoto tuvo unos efectos tan devastadores por su «directividad», lo que significa, que la falla se rompió progresivamente en una dirección y a una velocidad similar a la de propagación de las ondas de cortante del terreno que provocó que gran parte de la energía de la ruptura llegara concentrada en un único y potente movimiento.

Según dicho diario digital, para Carlos Gordo, investigador del Grupo de Ingeniería y Morfología del Terreno de la Universidad Politécnica de Madrid, este efecto: «Es como si la energía liberada durante el sismo llegase procedente de una única dirección y concentrada en un instante, en una sacudida aislada».

Entre los daños personales que estos movimientos causaron hay que lamentar nueve víctimas mortales y casi medio millar de heridos, según el Servicio Murciano de Salud, y miles de personas desplazadas.

En cuanto a los daños materiales, estos fueron cuantiosos en todo el municipio, puesto que la práctica totalidad de las edificaciones resultaron afectadas, como se verá, no obstante, el barrio de la Viña y el centro urbano de la ciudad fueron las zonas más destruidas, a tenor de la información facilitada por el Ayuntamiento de Lorca.

Según este, se estima que el 80 % de las viviendas del municipio sufrieron daños, llegando a declararse la ruina de 1.684 viviendas, 45 naves industriales y una cantidad indeterminada de otros edificios pues, aunque solo un edificio colapsó por completo durante el segundo terremoto, hubo innumerables derribos parciales durante los seísmos y con posterioridad.

Entre los edificios públicos que sufrieron menoscabos, según la información facilitada por el Ayuntamiento de Lorca, se encontraba el Instituto Ros Giner construido en 1972, el cual fue derribado tras el evento catastrófico debido a los daños estructurales causados por el segundo terremoto, así como, la casa del cuartel de la Guardia Civil y la Comisaría de Policía Nacional, que también fueron derruidas por la misma razón.

Entre las infraestructuras dañadas, estaba la autopista A-7 y las propias vías del ferrocarril a su paso por Lorca, cuyas líneas no pudieron prestar servicio hasta el mes de julio, según el Ayuntamiento de Lorca.

Los edificios religiosos resultaron gravemente dañados igualmente, como pudieron observar los espectadores de radio televisión española que, en directo, vieron cómo se desplomaba contra el suelo la torre de la Iglesia de San Diego y el campanario del Convento Patronal de la Virgen de las Huertas.

El propio hospital Rafael Méndez, que es el centro médico de la Comarca, y que se encuentra en la pedanía de la Torrecilla, tuvo que ser evacuado y sus pacientes trasladados a otros centros hospitalarios de la Región.

El hospital Virgen del Alcázar, ubicado en pleno centro de la ciudad, también tuvo que ser evacuado, colocando a sus enfermos, en un primer momento, en el patio de un colegio público cercano, según el Ayuntamiento de Lorca.

Las residencias de mayores también resultaron afectadas, de hecho, los ocupantes de dos de ellas tuvieron que ser trasladados esa misma noche a otras residencias de Murcia. Según Ricardo Villalba, esa noche se evacuaron alrededor de mil quinientas personas vulnerables.

El patrimonio cultural también sufrió menoscabos significativos. Muchos edificios históricos y casas antiguas del casco antiguo solo pudieron mantener sus fachadas con andamios y anclajes que, en algunos casos, siguen existiendo actualmente, según la Concejalía de Urbanismo del Ayuntamiento de Lorca.

Para la recuperación del patrimonio cultural de la ciudad la Consejería de Cultura de la Región de Murcia elaboró un Plan Director que preveía la restauración de 75 monumentos, con un presupuesto inicial de 51 millones de euros, pues según Pedro Alberto Cruz, Consejero de Cultura del Gobierno de la Región de Murcia, ese día, en Lorca se había producido la mayor catástrofe cultural que había afectado a Europa desde el terremoto de Asís (Italia) en 1997.

3. Respuestas a la crisis

A) Respuestas inmediatas

Ante la crisis generada por los seísmos, era fundamental adoptar medidas con urgencia y celeridad, por ello, desde un primer momento, se activó el Plan de Emergencias municipal y tras el segundo seísmo el Gobierno regional puso en marcha el nivel dos del Plan de Emergencias ante el riesgo sísmico de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (sismimur), según la revista nacional de prensa del Ministerio de la Presidencia (12 de mayo de 2012) y el propio Ricardo Villalba.

Activados dichos planes, se instaló el puesto de mando en el recinto conocido como Huerto de la Rueda, según Ricardo Villalba, porque el Plan Territorial de Protección Civil de Lorca contemplaba como espacio seguro ante un terremoto ese lugar, que está integrado dentro de la trama urbana de la ciudad, dispone de servicios básicos, como aseos, está bien comunicado y no tiene otras infraestructuras que puedan afectar a los ciudadanos.

El operativo de emergencias, por su parte, se instaló en el antiguo recinto ferial de Santa Quiteria, hoy IFELOR, muy próximo al Huerto de la Rueda, que contaba con un par de nave diáfanas que le hacían poco vulnerable ante un nuevo movimiento, según Ricardo Villalba.

Seguidamente, según el Alcalde de Lorca en 2011, se decidió aislar las problemáticas para establecer prioridades y trazar una hoja de ruta que consistió, básicamente, en asistir a las personas heridas y encerradas en las construcciones y en atender a la población que estaba en la calle.

Para ello, se dividió al personal de emergencias en pequeños grupos con el fin de poder atender todas las zonas de la ciudad, y se reunificó a los vecinos en grandes grupos en espacios al aire libre, tal y como ya habían hecho de «motu proprio» tras el primer seísmo.

Las personas de la zona centro de la ciudad se derivaron por su amplitud al recinto del Huerto de la Rueda donde se había implantado el puesto de operaciones, llegando a estar en dicho espacio alrededor de veinte mil personas, según la información facilitada por el Ayuntamiento de Lorca.

No obstante, como explica Ricardo Villalba, en cinco barrios y sobre terreno seguro, se instalaron otros cinco centros de atención a la población con servicios sanitarios, de logística y seguridad, ya que el Huerto de la Rueda no podía acoger a toda la población.

Con personal del Servicio Murciano de Salud se montó un hospital de campaña con capacidad quirúrgica, traumatológica y UCI en el propio campo de fútbol Francisco Artes Carrasco, porque el Hospital Rafael Mendez, como cuenta Ricardo Villalba, entró en colapso funcional y hubo que desalojarlo.

El servicio de emergencias de la Región de Murcia, 112, además, instaló un camión especial junto al Huerto de la Rueda, según Francisco Jódar.

Otra medida adoptada por el operativo de emergencias fue la creación de un centro logístico encargado de recoger víveres para repartirlos entre la población, que se instaló en una nave de titularidad privada situada en la huerta de Lorca, muy cercano al operativo de mando, según el Alcalde de Lorca en 2011.

En pocas horas, los agentes de los cuerpos de seguridad (Policía Local, Policía Nacional y Guardia Civil), así como, los miembros del Servicio Municipal de Emergencias, Bomberos, Cruz Roja y el personal sanitario del Hospital Rafael Méndez, en grupos mixtos, se habían repartido por la ciudad con el fin de llevar a cabo una acción de socorro, con la ayuda de los profesionales privados que iban llegando también desde poblaciones cercanas, para colaborar en las tareas de emergencia.

Según el Alcalde de Lorca en 2011, sobre las 9 de la noche, la Ministra de Ciencias, Cristina Garmendia, que se encontraba en la Región de Murcia por motivos electorales, llegó hasta el puesto de mando. En ese momento, se le informó de la situación y de las necesidades existentes, convirtiéndose en interlocutora entre el Gobierno de España y la Comunidad Autónoma de Murcia y el Ayuntamiento de Lorca.

No obstante, el Presidente del Gobierno que, en el momento del seísmo destructivo se encontraba despachando con el Rey, ya había llamado al Presidente de la Comunidad Autónoma y al Alcalde de Lorca para trasladarles que movilizaría a todos los regimientos de la Unidad Militar de Emergencias, llegando con la noche el primer grupo formado por 225 efectivos que, colaboraron en las labores de búsqueda y rescate de los ciudadanos que habían quedado atrapados en sus viviendas.

También llegaron hasta Lorca 400 efectivos de Policía Nacional y Guardia Civil de otras poblaciones, 2 camiones de actuaciones especiales y tres helicópteros, entre otros medios, según Francisco Jódar Alonso.

Además, según Ricardo Villalba, puesto que la Unidad Militar de Emergencias no era suficiente para salvar la crisis por la dimensión de la tragedia, también empezaron a desplazarse hasta Lorca esa misma noche otras unidades convencionales militares de Almería, Alicante o Albacete.

El mando operativo decidió entonces, que el lugar más apropiado para instalar el campamento de la Unidad Militar de Emergencias y de estas unidades militares era el estadio de fútbol Francisco Artes Carrasco que, aunque alejado del centro, contaba con el espacio necesario para alojar, tanto a los efectivos personales como materiales.

Este espacio, además, permitía el aterrizaje de helicópteros y la entrada y salida de vehículos a la autovía, que se encuentra muy cerca y que, en esos momentos, estaba colapsada por los miles de lorquinos que abandonaban su municipio en busca de un lugar seguro.

Según la página web de la Moncloa (11 de mayo de 2011), ese mismo día, se activó el Plan Sísmico estatal en apoyo al Plan Especial de Riesgo Sísmico de la comunidad murciana y se convocó el Comité de Coordinación en la sede de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias del Ministerio del Interior, que fue manteniendo reuniones los días posteriores para ir evaluando la situación.

Avanzada la noche, según el Alcalde de Lorca en 2011, por los primeros equipos de socorro se constató lo peor: el casco urbano de Lorca estaba totalmente devastado, los vecinos que se encontraban en los espacios abiertos a la intemperie no disponían de ropas de abrigo, agua o alimentos, las vías de comunicación interiores eran absolutamente intransitables y, había ocho personas fallecidas y casi medio millar de personas heridas. Desgraciadamente, al día siguiente la cifra de fallecidos aumentó a nueve.

Ante ello, el mando operativo, según el Alcalde de Lorca en 2011, decidió que a la mañana siguiente los funcionarios municipales que no lo habían hecho a esas horas debían incorporarse a sus puestos de trabajo, especialmente los pertenecientes a los Servicios Técnicos, con el fin de revisar el mayor número posible de inmuebles y conocer el estado de las infraestructuras municipales, pues era una prioridad disponer de espacios donde atender a los ciudadanos.

A primera hora del siguiente día, la Unidad Militar de Emergencias montó un campamento en el Huerto de la Rueda para alojar a las personas desplazadas hasta ese punto y que seguían sin vivienda.

En este momento, la labor de los Servicios Sociales del municipio, en coordinación con los Servicios Sociales de la Comunidad Autónoma, fue decisiva, puesto que, según el Ayuntamiento de Lorca, ese mismo día, sus trabajadores empezaron a valorar la situación de cada vecino.

Los empleados de los Servicios Técnicos municipales, por su parte, como se había acordado, se incorporaron a sus puestos de trabajo para examinar los edificios, comprobando, que el edificio de la Merced, que es la sede de la Concejalía de Urbanismo, estaba en condiciones de ser ocupada, así que, teniendo en cuenta que en él se encontraban todos los datos urbanísticos del municipio, se convirtió en la sede de las labores de reconstrucción, según Francisco Jódar Alonso.

El edificio del Ayuntamiento de Lorca, sin embargo, estaba dañado, así que se instalaron unas mesas en la Plaza de España, donde se ubica el Consistorio, para atender a los vecinos y recabar información sobre el estado de sus viviendas, a través de una instancia que fue elaborada esa misma mañana por los funcionarios, pues no existía protocolo o normativa al respecto.

La empresa municipal de limpieza, por su parte, se encargó en la medida de lo posible, de ir limpiando calles, incluso de retirar los elementos que dificultaban el tránsito de personas y la circulación de vehículos con la ayuda de numerosas empresas privadas que, de forma desinteresada, pusieron a disposición de esta empresa municipal su maquinaria, salvo en las zonas más complicadas en las que era la Unidad Militar de Emergencias la que ejecutaba las tareas de limpieza con el fin de poder entrar en las zonas de la ciudad inaccesibles por los escombros y restablecer el tráfico, según el Alcalde de Lorca en 2011.

Desde un primer momento también, en relación con el patrimonio monumental e histórico de la ciudad gravemente afectado, el Ministerio de Cultura, a través de su Unidad de Emergencias y Gestión de Riesgos del Patrimonio, en coordinación con la Dirección General de Bellas Artes y Bienes Culturales de la Región de Murcia, prestó apoyo y asesoramiento al Ayuntamiento de Lorca, realizando una primera inspección de los daños ocasionados y de las necesidades con el fin de programar las posibles actuaciones de urgencia, evitar riesgos a las personas y daños en el patrimonio y adoptar medidas de conservación preventiva, según la página web de la Moncloa (12 de mayo de 2011).

Por último, el Consorcio de Compensación de Seguros, entidad pública dependiente del Ministerio de Economía y Hacienda, tras anunciar que asumiría el pago de las indemnizaciones a los afectados por los daños ocasionados por los terremotos, desplazó a la zona un equipo de peritos para hacer una primera estimación del número de siniestros y del importe económico de las indemnizaciones que, inicialmente, ascendía a setenta millones de euros.

En definitiva, como afirma Ricardo Villalba, en Lorca hubo que estirar y retorcer los Planes de Protección Civil para dar respuesta a las necesidades surgidas, puesto que la legislación vigente no previa un acontecimiento de esa magnitud. No obstante, según el Director General de Seguridad y Emergencias de la Comunidad Autónoma de Murcia, se improvisó muy bien y se buscaron soluciones para lo que no estaba regulado, a pesar de que hubo que adoptar decisiones arriesgadas y de fuerza mayor, incluso coercitivas, como evitar la libre circulación, por el bien de las personas.

B) Respuestas económicas

El origen de las ayudas económicas tras los movimientos sísmicos de Lorca fue diverso al igual que su naturaleza.

El Consorcio de Compensación de Seguros, por su parte, tras la tramitación de 33.200 partes por siniestro, según el periódico digital La verdad (8 de mayo de 2021, 07:34 horas), abonó en concepto de indemnizaciones por los terremotos 487 millones de euros a los damnificados, de los cuales, 5,5 millones de euros fueron a parar al Ayuntamiento de Lorca.

De forma complementaria a estas indemnizaciones del Consorcio de Compensación de Seguros, y con el fin de paliar la totalidad de los cuantiosos daños materiales y personales sufridos por los vecinos como consecuencia de los seísmos, el Consejo de Ministros, dos días después de la tragedia, aprobó el Real Decreto Ley 6/2011, de 13 de mayo (LA LEY 9770/2011), por el que se adoptan medidas urgentes para reparar los daños ocasionados por los terremotos ocurridos en Lorca el 11 de mayo de 2011.

Este Decreto reconoce a los damnificados ayudas por daños de carácter personal, ayudas al alquiler de vivienda y reposición de enseres, ayudas a los gastos de emergencia del Ayuntamiento de Lorca, ayudas a la reparación, rehabilitación y reconstrucción de viviendas y reintegro de los daños ocasionados en instalaciones agrarias, entre otras.

Con el fin de gestionar estas ayudas, el día 17 de mayo de 2011, en la ciudad de Murcia se firmó un Convenio entre el Ministerio de Fomento, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Ayuntamiento de Lorca (BOE de fecha 17 de junio de 2011, n.^o 144), según el cual, el 50% de las ayudas provendrían de la Administración General del Estado y el otro 50% de la administración regional.

En base a este acuerdo y para solicitar esas ayudas, se abrieron varias oficinas en distintas zonas de Lorca, según datos de su Ayuntamiento, que, con los meses se unificaron en el Centro Cultural de la Ciudad que permaneció abierto hasta enero de 2012, fecha límite para solicitarlas.

Posteriormente, para informar a los damnificados sobre el estado de sus expedientes, con fecha 30 de abril de 2012 abrió sus puertas la Oficina Única de Reparación, Rehabilitación y Reconstrucción compuesta por el Comisionado para los terremotos y funcionarios de la Comunidad Autónoma y del Ayuntamiento de Lorca.

Estos últimos, pertenecientes a la Concejalía de Gestión y Recuperación tras el Terremoto, cuya titular era Saturnina Martínez, que fue creada por el nuevo equipo de gobierno en junio de 2011 y que se mantuvo hasta el año 2019.

Con posterioridad, sus atribuciones las asumió la alcaldía de Lorca y en el año 2023 la Concejalía de Urbanismo, Vivienda, Casco Histórico, Medio Ambiente y Movilidad.

El objetivo de estas ayudas era claro, que todo perjudicado fuera recompensado por la totalidad de los daños sufridos, puesto que el Consorcio de Compensación de Seguros solo se responsabilizaba de los daños asegurados, con lo cual, cuando no existía póliza o esta no cubría la totalidad de los daños, del resto se hacía cargo el Estado y la Comunidad Autónoma al 50%.

Diez meses más tarde de la aprobación del Real Decreto 6/2011, de 13 de mayo, a la vista de los expedientes pendientes de resolución, el Gobierno de la Nación que presidía Mariano Rajoy aprobó el Real Decreto Ley 11/2012, de 30 de marzo de 2012 (LA LEY 5788/2012), por el que se crean procedimientos para acelerar la prestación de ayudas a las personas afectadas por los terremotos y dinamizar la economía local de Lorca.

En cuanto a las ayudas económicas, se creó una línea de financiación conocida como ICO-Lorca con un presupuesto de 115 millones de euros, para atender el pago de las ayudas cuya financiación correspondía a la Comunidad Autónoma y que a la fecha seguían sin abonarse.

Según fuentes del Ayuntamiento de Lorca, en virtud del Real Decreto 6/2011, de 13 de mayo, a la fecha del presente trabajo, los damnificados han recibido 78.096.255 euros en los conceptos que se detallan en el cuadro siguiente y el Ayuntamiento de Lorca 25,8 millones de euros.

Otra medida adoptada por el Gobierno para paliar los efectos de los terremotos fue la aprobación de una bonificación del Impuesto de Bienes Inmuebles durante los tres primeros años (2011-2013) del 100% de la cuota de este impuesto y de los tres siguientes (2014-2018) del 50%, que supuso para los ciudadanos una bonificación total de 76,8 millones de euros.

El Ayuntamiento por su parte modificó sus ordenanzas fiscales para conceder una serie de beneficios fiscales a los (exención en la tasa de licencias de obras y bonificación en el Impuesto de Construcciones, Instalaciones y Obras con motivo de los terremotos.

Ambos beneficios se han mantenido hasta 2021 y han supuesto un ahorro para los afectados de 1,5 millones de euros aproximadamente, según datos del Ayuntamiento de Lorca.

La Comunidad Autónoma por su parte, en virtud de la Ley 5/2011, de 26 de diciembre (LA LEY 26694/2011), de medidas fiscales extraordinarias para el municipio de Lorca como consecuencia del terremoto del 11 de mayo de 2011, aprobó rebajas fiscales (Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados y Tasas, precios públicos y contribuciones especiales)

La Tesorería de la Seguridad Social, por otro lado, concedió diferimientos y aplazamientos de las cuotas de hasta tres meses a las empresas y a los autónomos que tenían su sede en Lorca, en especial, y con carácter general en la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, respecto del Impuesto sobre Sociedades e IRPF correspondiente al 2011.

El Ayuntamiento de Lorca creó «la mesa solidaria» compuesta por los grupos políticos, las tres Administraciones Públicas, plataformas de afectados, oenegés del municipio, como Cáritas y Cruz Roja, y los consulados de Marruecos y Ecuador, al objeto de repartir los donativos privados recibidos que, en parte, provenían de las numerosas acciones solidarias que se organizaron a beneficio de los damnificados: festivales taurinos, conciertos o partidos de fútbol y que ascendieron a 3,6 millones de euros.

Para dinamizar la economía, desde el Gobierno de la Nación se aprobó el plan denominado «Plan Lorca» destinado a gastos de inversión pública en la ciudad con un presupuesto de 533 millones de euros hasta 2020.

Asimismo, el Ayuntamiento de Lorca recibió del Estado 2,6 millones de euros para recuperar el comercio local, que fueron invertidos en la ciudad de forma directa o, a través de subvenciones a la Cámara de Comercio de la Ciudad, a la Confederación Comarcal de Organizaciones Empresariales de Lorca y a la Unión de Comerciantes, según fuentes del propio Ayuntamiento de Lorca.

De la Comunidad Autónoma, en virtud del Plan Director para la Rehabilitación del Patrimonio Cultural de Lorca que el pasado 27 de octubre se tenía por concluido, se ha recibido una inversión total de 23,2 millones en 64 actuaciones, según la página web de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia (27 de octubre de 2023).

La Comunidad Autónoma, también, concertó un préstamo con el Banco Europeo de Inversiones de 185 millones de euros para financiar inversiones destinadas a la reconstrucción y rehabilitación de edificios e infraestructuras públicas.

Gracias a los donativos privados también se recuperaron inmuebles municipales, como la biblioteca municipal, cuyo importe ascendió a 480.000 euros, y se reformaron varios colegios dañados por valor de 1,5 millones de euros.

Finalmente, A través de los fondos solidarios de la Unión Europea, el Ayuntamiento de Lorca también reparó infraestructuras por valor de 2,3 millones de euros.

C) Respuestas urbanísticas

Como ha sido expuesto, desde el primer instante de la crisis fue una prioridad para el operativo de emergencias creado revisar los edificios de todo el municipio con el fin de comprobar cuáles se encontraban en condiciones de ser habitados.

Según el Ayuntamiento de Lorca, esta labor se llevó a cabo por más de 200 efectivos divididos en veintiséis equipos, de siete técnicos cada uno, que revisaron todos los inmuebles de la ciudad con ayuda de la Unidad Militar de Emergencias y del resto de profesionales de emergencias que facilitaban el acceso.

La labor de coordinación entre todos ellos la ejerció la Concejalía de Urbanismo que, entre esos grupos, creó un grupo especial llamado «Grupo 0» dirigido por el director de los estudios de arquitectura de la Universidad Católica San Antonio de Murcia y por afamados arquitectos e ingenieros, que se encargaban de atender los edificios que presentaban deficiencias más graves con el fin de determinar las medidas a adoptar, según Francisco Jódar Alonso.

Como Méndez Lario asevera (2023; p. 47), para garantizar la seguridad de las personas tras cada revisión, Protección Civil ideó un sistema de control de las edificaciones por colores. Verde, significaba que no existía riesgo y, por lo tanto, se podía acceder a ellas y habitarlas. Amarillo, suponía que había peligro, aunque limitado, por el cual, solo era posible recoger enseres. Rojo, los daños eran estructurales y, por tanto, no se permitía el acceso a ellas. Finalmente, las edificaciones de estado ruinoso se marcaban de color negro y a ellas no era posible acceder.

Según los datos del Ayuntamiento de Lorca, estas primeras revisiones técnicas de los edificios diagnosticaron que más de 20.000 viviendas presentaban importantes daños y, por tanto, no podían ser habitadas, pues suponían un importante riesgo para las personas, de hecho, 1.208 viviendas fueron declaradas ruina inminente y tuvieron que ser demolidas.

Según el Alcalde de Lorca, a la semana de los seísmos comenzaron las demoliciones tanto de edificaciones privadas como públicas, de cuyos gastos se hizo cargo el Estado por motivos de seguridad hasta el día 5 de septiembre de 2011, fecha a partir de la cual, sería el Consorcio de Compensación de Seguros el encargado de sufragar su coste sí la edificación estaba asegurada, no obstante, eran los titulares los que decidían cuándo iniciar los expedientes de declaración de ruina y demolición.

En aquellos casos en los que no existía acuerdo vecinal sobre la petición, a pesar de los daños, el SEPES, que es una entidad pública empresarial adscrita al Ministerio de Vivienda y Agenda Urbana, asumía la función de agente edificador voluntario, tras la expropiación por el Ayuntamiento de Lorca de la correspondiente cuota de participación por incumplimiento de la función social de la propiedad, en virtud del Real Decreto-Ley 11/2012, de 30 de marzo de 2012 (LA LEY 5788/2012) y la propia Ley de Expropiación Forzosa (LA LEY 43/1954).

Según el Ayuntamiento de Lorca hubo, al menos diez edificios, en los que este, a instancia de la comunidad de vecinos, tuvo que expropiar cuotas de participación para permitir la reconstrucción.

En algunos edificios, si así lo permitían los técnicos, de forma previa a la demolición, los propietarios podían acceder durante breves minutos para recoger sus pertenencias personales, mientras que, en otros más dañados, eran los miembros de la Unidad Militar de Emergencias los que recogían los bienes que les indicaban los vecinos, según el Alcalde de Lorca en 2011.

Para asesorar a los vecinos sobre los aspectos técnicos de las reconstrucciones, entre el Ayuntamiento de Lorca y la Consejería de Obras Públicas y Ordenación del Territorio se firmó un Convenio (BORM de 23 de febrero de 2013, n.^o 45, página 7160) para la creación de la Oficina de Asesoramiento Integral a la Reconstrucción de Viviendas de Lorca.

Según el Ayuntamiento de Lorca, en determinados ámbitos, fue también necesario aprobar Planes Especiales de Reforma Interior (barrio de la Viña o San Fernando) que permitieron la reconstrucción de 449 viviendas con las consiguientes mejoras ya que se adaptaron a las condiciones dispuestas en el Código Técnico de la Edificación (LA LEY 493/2006).

La reparación de las edificaciones dañadas fue otra prioridad para el Ayuntamiento de Lorca porque las familias necesitaban regresar a sus casas, motivo por el cual, el proceso de otorgamiento de licencias se agilizó todo lo posible y, aunque las licencias tanto de obra menor (5089 expedientes) como de obra mayor (1114 expedientes) se tramitaron durante los años 2011 a 2014, la mayor parte de las reparaciones se ejecutaron durante los primeros 6 meses, según datos del propio Ayuntamiento de Lorca.

Durante este tiempo, un elevado número de comercios y locales que cerraron sus puertas tras los terremotos también volvieron a abrirlas.

Para facilitar estas actuaciones y, ante los inconvenientes normativos que impedían garantizar el derecho de propiedad de algunos de los vecinos, el día 28 de noviembre de 2011 el Pleno Municipal aprobó las Normas Complementarias al Plan General de Ordenación Urbana de Lorca para facilitar el realojo, la reconstrucción y la reparación de los inmuebles afectados por las acciones sísmicas y catastróficas en Lorca.

Esta norma, como explica Méndez Lario (2023; p. 48), fue necesaria para la reconstrucción de Lorca porque, ni el Real Decreto Legislativo 7/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo y Rehabilitación Urbana (LA LEY 16530/2015), ni la Ley 13/2015, de 30 de marzo (LA LEY 5237/2015), de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, así como tampoco, el Plan General de Ordenación Urbana de Lorca de 2003, preveían cómo actuar en caso de catástrofe.

La recuperación del patrimonio cultural fue otra prioridad, ya que la ciudad de Lorca es una ciudad monumental, plagada de edificios históricos. De hecho, tras los terremotos se han recuperado importantísimos monumentos a través del Plan Director para la Recuperación del Patrimonio Cultural, cuyo seguimiento se atribuyó en agosto de 2011 a la Comisión de Control y Seguimiento formada por representantes del Ministerio de Cultura, la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia y el Ayuntamiento de Lorca, que incorporaron a las reuniones expertos asesores y representantes del sector privado, como el Obispado.

El objetivo de este órgano, según la página web de la Moncloa, era planificar las actuaciones a realizar, para que Lorca recuperase el patrimonio afectado por los terremotos, y volver a ponerlo a disposición de los ciudadanos.

Por último, señalar que, los daños en las edificaciones fueron tan brutales, que, como cuenta Ricardo Villalba, los días posteriores a los seísmos la ciudad tuvo que estar tomada por los servicios de seguridad a modo de toque de queda, para evitar saqueos contra el patrimonio privado y público, no obstante, como el Director General afirma, este desastre ha hecho que se mejore en cuanto a seguridad constructiva y, por lo tanto, en cuanto a seguridad ciudadana.

D) Respuestas sociales

Las respuestas sociales a los vecinos del municipio tras los seísmos fueron también de gran importancia, pues como señala García Melgar (2016; p. 13), la ayuda más importante que se le puede facilitar a la población afectada por un desastre natural no es el techo bajo el que cobijarse, ni las paredes tras las que protege, sino la propia organización social.

Para esta autora, la sociedad no nace, crece y se desarrolla solo por tener un techo donde refugiarse, aunque sea un elemento fundamental, una sociedad evoluciona gracias a las relaciones sociales que se establecen entre sus miembros, la económica que la sustenta y la política que la dirige y, en el caso de Lorca, tras la catástrofe, tanto las relaciones sociales como la economía de la localidad quedaron gravemente afectadas, por ello, era tan importante recuperarlas atrayendo de nuevo a los miles de lorquinos que, el día de los terremotos huyeron de la localidad buscando un lugar seguro, tal y como se desprende de las palabras de Ricardo Villalba cuando afirma que, los terremotos del 11 de mayo de 2011 supusieron la mayor catástrofe urbana desde la Guerra Civil española, no en número de muertos, pero sí en número de desplazados.

Es cierto que el número de desplazados atenuó la tragedia humana, pero, evidentemente, perjudicó gravemente la estructura social y económica del municipio, que hubo que recuperar con grandes esfuerzos tanto de las Administraciones Públicas como del sector privado.

Para la recuperación social de la ciudad, lo primero que se hizo fue atender a las personas que se encontraban en el campamento instalado en el Huerto de la Rueda, que, una a una, fueron filiadas para valorar su situación y atender sus necesidades, que podían ser desde un medio de transporte hasta una vivienda.

En esos momentos, cada persona o cada familia presentaba una problemática distinta, que se intentaba solventar, tanto por los Servicios Sociales del Ayuntamiento de Lorca y de la Comunidad Autónoma, como por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, Cruz Roja, Protección Civil, Unidad Militar de Emergencias y Servicios Técnicos, que iban conociendo el estado de las viviendas y las ayudas que llegaban desde el exterior, a través de la línea telefónica habilitada al efecto en su sede.

Según el período digital de fecha 17 de mayo de 2011, 10:42, casi una semana después de los terremotos, las personas de este campamento se unificaron, con las de otros tantos montados de forma clandestina, en el campamento de la Torrecilla al que accedieron finalmente 4.000 personas, con una excepción, los ocupantes del campamento del barrio de San Fernando a los que Cruz Roja instaló, con el tiempo, unas casetas prefabricadas que, a la fecha, siguen ocupadas por al menos cuatro familias, según el Ayuntamiento de Lorca y, en las que llegó a existir una escuela solidaria.

Con el paso de los días, esa laborar de reconstrucción social fue extendiéndose a otros ámbitos como el educativo, que también quedó gravemente dañado, puesto que los temblores arrasaron numerosos colegios e institutos del municipio, obligando a los estudiantes a trasladarse a otras localidades, como Puerto Lumbreras, para recibir sus clases.

La cultura y el consiguiente turismo, que es uno de los motores de desarrollo económico del municipio, igualmente quedó afectada, motivo por el cual, la recuperación del patrimonio histórico de la ciudad y con él la actividad turística, como estrategia de desarrollo económico, fue otro reto que se consiguió gracias a la rehabilitación de dicho patrimonio y a la reapertura de los cientos de establecimientos y comercios que el día de los terremotos cerraron sus puertas por los daños sufridos y que de nuevo atraían visitantes a la ciudad.

Con el fin de impulsar la coordinación, el seguimiento y, en su caso, proponer al Gobierno medidas por parte de la Administración General del Estado en colaboración con la Región de Murcia y el Ayuntamiento de Lorca, mediante Real Decreto 1367/2011, de 7 de octubre (LA LEY 18992/2011), se creó la figura del Comisionado para los terremotos de Lorca con rango de Secretario de Estado que estaba asistido por una oficina que, a la vez, contaba con el necesario apoyo administrativo y material de los distintos departamentos ministeriales y de la Delegación del Gobierno en Murcia.

IV. Conclusiones

Primera.- El marco normativo en materia de emergencias en la fecha de los terremotos de Lorca, mayo de 2011, era insuficiente para paliar la situación de crisis que ese acontecimiento catastrófico provocó en el municipio de Lorca, de ahí que, tras los seísmos, se aprobara diversa normativa para paliar sus efectos y se apostara por un nuevo modelo de Protección Civil.

Segunda.- Ante una situación de crisis, como la expuesta, las relaciones interadministrativas e intergubernamentales se hacen más necesarias, si cabe, para salvarla, si bien es cierto que, concurriendo en un primer momento las de naturaleza formal e informal, conforme avanza la crisis las primeras relaciones se intensifican en detrimento de las segundas.

Tercera.- Ante este tipo de situaciones anormales el Estado adquiere un papel de liderazgo, a pesar de tener naturaleza descentralizada, básicamente, porque dispone de mayores recursos económicos y materiales que otras Administraciones Públicas.

Cuarta.- El rol que adquieren los empleados públicos ante una situación de crisis es similar al de los «street level beaurocrats» que, necesariamente, implementan políticas públicas y dan respuesta en tiempo real a los damnificados, incluso, en ausencia de normativa y protocolos.

Quinta.- En el caso de Lorca, la crisis provocada por los terremotos y la posterior recuperación de la ciudad fue solventada, positivamente, gracias al funcionamiento del sistema de relaciones interadministrativas e intergubernamentales diseñado en el modelo institucional del Estado de las autonomías español, pudiendo afirmarse, por tanto, que, la clave del éxito en la gestión de esta crisis fue la actuación coordinada de las tres Administraciones Públicas que trabajaron al unísono y de forma fluida para recuperar Lorca.

Sexta.- Estas situaciones extremas dejan un valioso aprendizaje institucional que permite combatir posteriores sucesos de la misma envergadura.

V. Propuesta

Como se ha expuesto, las relaciones interadministrativas e intergubernamentales previenen disfunciones entre las distintas Administraciones Públicas, evitan conflictos, fomentan la gestión conjunta de asuntos comunes, integran las entidades territoriales menores en las decisiones de las entidades superiores y garantizan una mayor eficacia y coherencia de nuestro Estado autonómico, por ello, es necesario seguir perfeccionando, estableciendo mecanismos más ágiles de relación entre las distintas Administraciones Públicas, sobre todo, para el supuesto de situaciones de crisis y emergencia, frente a las cuales, es necesaria una actuación más rápida y precisa.

VI. Bibliografía

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https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/historico/paginas/mcu/2011/ntpr20110512_Lorca.aspx (5 de mayo de 2024, 12:10 horas).

https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/paginas/cronologias/2011/120511-cronologialorca.aspx (11 de abril de 2024, 17:12 horas).

https://www.laopiniondemurcia.es/municipios/2012/03/16/inmaculada-garcia-nueva-comisionada-lorca-32646451.html (16 de mayo de 2025, 15:19 horas).

https://www.laopiniondemurcia.es/municipios/2012/03/16/inmaculada-garcia-nueva-comisionada-lorca-32646451.html (13 de enero de 2024, 11:50 horas).

https://www.lavanguardia.com/sucesos/20050129/51262803969/el-terremoto-de-murcia-deja-danos-en-inmuebles-de-las-pedanias-altas-de-lorca.html (14 de abril de 2024, 20:04 horas).

https://www.lavanguardia.com/sucesos/20050129/51262803969/el-terremoto-de-murcia-deja-danos-en-inmuebles-de-las-pedanias-altas-de-lorca.html (9 de abril de 2024, 20:00 horas).

https://www.laverdad.es/murcia/lorca/decimo-aniversario-terremoto-lorca/laberinto-burocratico-ayudas-20210508210701-nt.html (2 de mayo de 2024, 20:41 horas).

https://www.laverdad.es/murcia/lorca/decimo-aniversario-terremoto-lorca/laberinto-burocratico-ayudas-20210508210701-nt.html (25 de enero de 2024, 18:23 horas).

https://www.lorca.es/culturayuniversidad.asp?id=116 (18 de mayo de 2024, 14:40 horas).

https://www.periodistadigital.com/periodismo/otros-medios/20110713/cruz-roja-desarrolla-escuela-solidaria-menores-afectados-terremoto-noticia-689401186598/ (18 de mayo de 2024, 15: 00 horas).

https://www.sepes.es/es/%C2%BFqu%C3%A9-es-sepes (03 de abril de 2024, 22:00 horas).

https://www.servimedia.es/noticias/274632 (20 de abril de 2024, 12:00 horas).

VII. Anexo

Fuente: elaboración propia