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I. Introducción

Es un principio general del derecho el de que una persona no puede ser juzgada y condenada por un mismo hecho en dos ocasiones, al punto de que si se está tramitando en dos vías distintas, una de ellas, que es la última que empezó a conocer debe paralizar su trámite, el cual solo podrá reiniciar en el caso de que la que estaba conociendo archivara la causa o se termine por absolución.

El principio non bis in idem («no dos veces lo mismo») está garantizado en el artículo 4.1 del Protocolo n.^o 7 del CEDH (LA LEY 16/1950), ratificado por España por Instrumento de 28 de agosto de 2009, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009 y que forma parte de nuestro ordenamiento ex artículos 96 CE (LA LEY 2500/1978) y 31 de la Ley 25/2014 (LA LEY 18093/2014), de Tratados y Acuerdos Internacionales. También se refiere a la plasmación de este principio al aforismo latino «bona fides non patitur ut bis idem exigatur», para referirse a «que la buena fe no tolera que se exija dos veces la misma cosa».

Para el caso de que una de las vías iniciada fuera la penal ésta tendría preferencia para continuar la causa, quedando paralizada cualquier otra en la que hubiera identidad de hechos, objeto, identidad de personas y razones jurídicas del expediente que se estuviera tramitando.

Así, suele decirse que es un principio material, conforme al cual nadie debe ser castigado dos veces por la misma infracción, y a su vez, es un principio de carácter procesal conforme al que nadie puede ser juzgado dos veces por los mismos hechos.

Se encuentra recogido en los artículos 54 a 58 del Convenio de aplicación del Acuerdo Schengen, firmado por España el 30 de julio de 1993 así como por el artículo 50 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007) de 10 de diciembre de 2000.

Tiene su expresión en todos los órdenes que contengan un expediente sancionador, y en el orden penal aparece en el art. 114 LECRIM (LA LEY 1/1882), a cuyo tenor Promovido juicio criminal en averiguación de un delito o falta, no podrá seguirse pleito sobre el mismo hecho; suspendiéndole si le hubiese, en el estado en que se hallare, hasta que recaiga sentencia firme en la causa criminal.

Con ello, la posición de la Administración sancionadora ante el proceso penal se ubica en una especie de «espera» de la primera para observar «lo que ocurre» en el proceso penal, ya que como señala el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1104/2023 de 27 Jul. 2023, Rec. 6723/2021 (LA LEY 201994/2023): «La Administración ha de paralizar el procedimiento sancionador hasta la decisión del órgano de la jurisdicción penal, en el caso de que ésta sea absolutoria o no aprecie la existencia de delito, la Administración podrá continuar o incoar el procedimiento sancionador y, si procede, imponer la correspondiente sanción, conforme al ordenamiento administrativo».

Y en materia contencioso-administrativa está en el art. 31 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), a cuyo tenor: «1. No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento. 2. Cuando un órgano de la Unión Europea hubiera impuesto una sanción por los mismos hechos, y siempre que no concurra la identidad de sujeto y fundamento, el órgano competente para resolver deberá tenerla en cuenta a efectos de graduar la que, en su caso, deba imponer, pudiendo minorarla, sin perjuicio de declarar la comisión de la infracción».

La Sala 3ª del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 2ª, Sentencia 1177/2020 de 17 Sep. 2020, Rec. 325/2019 (LA LEY 119378/2020) ha recordado que dicho principio «presenta un aspecto material o sustantivo, que impide sancionar en más de una ocasión por un mismo hecho y con el mismo fundamento para evitar una reacción punitiva desproporcionada, y una vertiente procesal o formal que proscribe la duplicidad de procedimientos sancionadores en caso de que exista la triple identidad de sujeto, hecho y fundamento».

Ahora bien, la cuestión clave que opera en estos casos es ¿Qué quiere decir «lo mismo» para integrar el límite de que determinada conducta no puede ser tramitada por dos organismos distintos si se refiere a «lo mismo»? ¿Qué es «lo mismo»?

La identidad es triple, y triple debe ser la concurrencia de elementos para que resulte operativa la expresión afectante de la prohibición a «lo mismo» y se exige que esa identidad lo sea al hecho, al sujeto afectado y al fundamento jurídico base de aplicación al caso.

Y el tema es que no solo existe la prohibición del bis in idem exigiendo que exista una condena previa, sino que no pueden concurrir dos procesos con el mismo objeto, lo que afecta al «trámite doble» al mismo tiempo, debiendo suspenderse el que pretenda reiterar o repetir lo mismo si afecta a la trilogía explicada.

En ocasiones se ha entendido que la exigencia del respeto a este principio se ceñía tan solo sobre los dos primeros elementos relativos a la identidad del sujeto y a los hechos, pero se olvida que la referencia al fundamento jurídico de aplicación también es un elemento que se incluye en la trilogía de la identidad aplicable al citado principio de prohibición del non bis in idem, y no se puede olvidar que el título de imputación, o el fundamento jurídico del mismo, es un elemento a tener en cuenta, de tal manera que si existen dos procedimientos con dos Administraciones distintas que barajan un distinto fundamento, o título de imputación, no quedará afectado el principio de prohibición del non bis in idem, aunque pueda parecer extraño, ya que existe identidad de sujeto y del hecho en cuestión sobre el que se circunscribe el procedimiento sancionador. Pero falta el fundamento, ya que se trata de una «trilogía» y no una dualidad.

Y en la STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 1542/2023 (LA LEY 324739/2023)de 22 Nov. 2023, Rec. 44/2022 (LA LEY 324739/2023) se añade que: «El principio non bis in idem no es de aplicación en los supuestos en los que una de las sanciones impuestas no reviste naturaleza penal, y este principio no excluye que se articulen procedimientos sancionadores con fines diferentes que protegen distintos bienes jurídicos, siempre que sean compatibles entre sí y formen un todo coherente.»

Esta es la razón por la que en el orden ajeno al penal sí que se aplica con mayor frecuencia la «doble sanción» por los mismos hechos cuando el título de imputación es diferente, como está ocurriendo en el derecho deportivo sancionador cuando para conseguir que las entidades deportivas se esmeren en vigilar que no se ejerzan actos de violencia o racismo y odio en su estadios, lo que abre las puertas a que en dos procedimientos sancionadores por organismos afectantes a distintos estamentos (deportivo y de la Administración) se puedan imponer sanciones al mismo tiempo por los mismos hechos y sujeto, pero con diferente título de imputación.

II. Interpretación del principio «non bis in idem» a tenor de la jurisprudencia del TEDH

Desarrolla con detalle la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 1542/2023 de 22 Nov. 2023, Rec. 44/2022 (LA LEY 324739/2023) la posición que adopta el TEDH sobre las exigencias interpretativas de este principio, según los parámetros siguientes que vamos a sistematizar, a saber:

A.- Base de la prohibición de la doble incriminación.

El artículo 4 del Protocolo n.^o 7 garantiza la prohibición del doble enjuiciamiento en los siguientes términos:

«1. Nadie podrá ser inculpado o sancionado penalmente por un órgano jurisdiccional del mismo Estado, por una infracción de la que ya hubiere sido anteriormente absuelto o condenado en virtud de sentencia definitiva conforme a la ley y al procedimiento penal de ese Estado.»

B.- Su proyección en el orden penal.

Este precepto ha sido interpretado por el TEDH en diferentes ocasiones. Y ha indicado, que en el mismo se proclama la garantía del non bis in idem procesal, el derecho a no ser enjuiciado por dos veces, al referirse expresamente al «inculpado o al condenado».

Así se declara de forma inequívoca en la Sentencia la STEDH de 17 de febrero de 2015 (LA LEY 260514/2015), caso Boman c. Finlandia, que subraya que el objetivo del Protocolo 7 es prohibir la repetición de acusaciones de naturaleza penal que ya han sido objeto de una decisión firme (Franz Fisher contra Austria, de 29 de mayo de 2001, Gradinger contra Austria de 23 de octubre de 1996, y Sergey Zolotikhin contra Rusia).Y refiere en esta Sentencia Boman c Finlandia que el Protocolo es aplicable «cuando se trata de dos procesos penales como cuando se trata de un proceso penal y de otro administrativo sancionador, o de dos procedimientos sancionadores».

C.- Su proyección no solo se refiere a la prohibición de no ser condenado dos veces, sino a que no se tramiten dos procedimientos penales sancionadores al mismo tiempo.

Señala al respecto que el artículo 4º del Protocolo 7 no solo se limita al derecho a no ser castigado por dos veces, pues se amplía al derecho a no ser procesado o juzgado por dos veces, y que este principio se aplica incluso cuando el individuo simplemente ha sido procesado en procedimientos que no han desembocado en una condena.

E indica que el articulo mencionado contiene tres garantías distintas y establece que nadie será (i) susceptible de ser juzgado (ii) juzgado o (iii) castigado por el mismo delito(Zolotukhine c. Rusia de 4 de marzo de 2014, Nykänen c. Finlandia de 20 de mayo de 2014).

D.- Cabe aplicarlo a «procedimientos sancionadores», no solo en el orden penal.

De igual modo, en el artículo 4º del Protocolo 7, se refiere a expresiones penales, utilizando términos como «infracción penal» o «inculpado» o «sancionado penalmente», términos de índole o naturaleza penal que no impiden, sin embargo, su aplicación a procedimientos administrativos sancionadores.

Las nociones penales aludidas se interpretan desde una perspectiva material, con arreglo a los criterios establecidos en la STEDH de 8 de junio de 1976 (LA LEY 32/1976), en el conocido asunto Engel contra Países Bajos, criterios que se han confirmado en otras ocasiones, entre otras en la Sentencia Peleki contra Grecia, de 5 de marzo de 2020.

Estos criterios Engels que sirven para calificar una sanción penal, se sintetizan en tres: (i) el de la calificación jurídica del delito en la legislación nacional (ii) el de la propia naturaleza del delito o la infracción y (iii) el grado de severidad o gravedad de las penas o sanciones que el interesado pueda sufrir. Estos criterios permiten considerar que una sanción administrativa debía ser considerada como penal a los efectos del artículo 4º del Protocolo 7.

E.- El criterio de la «identidad fáctica».

Respecto a la identidad fáctica, ha declarado el TEDH en los casos Igor Tarasov c. Ucrania y Grande Stevens c. Italia que los hechos han de ser idénticos o sustancialmente los mismos.

Manifiesta que ha de tratarse de «un conjunto de circunstancias fácticas concretas que implican al mismo infractor y que están unidas indisociablemente en el tiempo y en el espacio» siendo la identidad de hechos aquellos por los que se acusa (STEDH Igor Tarasov c. Ucrania de 16 de junio de 2016 ).

Ha precisado que no se trata de examinar si los hechos son idénticos o no, sino si los hechos reprochados responden a una misma conducta, atendiendo a los hechos materiales (STEDH Boman c Finlandia, y en el mismo sentido, Zolotoukhine c. Rusia de 10 de febrero de 2009 y Korneyeva c Rusia de 8 de octubre de 2019, 8 de octubre de 2020, caso Bajcic c Croacia.

F.- El idem crimen. No se requiere que se trate de la misma calificación jurídica, pero sí el mismo hecho.

En lo que se refiere al idem crimen, cabe hacer referencia a la STEDH Zolotukhine c. Rusia, de 10 de febrero de 2009, que parte de la precedente jurisprudencia que declara que no se requiere la identidad de fundamento, admitiendo el doble enjuiciamiento cuando responde a distintos fundamentos y aceptando la coexistencia de dos procedimientos punitivos. En los apartados 81º y 82º, de la aludida sentencia, el TEDH rechaza la tesis de idem crimen, al subrayar que el Tribunal ha de ajustarse a la identidad de los hechos y no a su calificación jurídica (SETEH Korneyeva c. Rusia, de 8 de octubre de 2019).

No obstante, esta jurisprudencia se ha matizado en la Sentencia dictada por la Gran Sala en el caso A y B c. Noruega, de 15 de noviembre de 2016, en la que el Tribunal admite expresamente la duplicidad de procedimientos administrativos, siempre que los diferentes procedimientos persigan objetivos complementarios, aborden distintos aspectos de la mala conducta social en causa y no supongan una carga excesiva para el afectado.

Considera el TEDH que si se trata de los mismos hechos y las sanciones impuestas tuvieran naturaleza penal en los términos referidos, no se produciría vulneración del artículo 4 del Protocolo 7 CEDH (LA LEY 16/1950) «si los dos procedimientos están suficiente y estrechamente conectados en el fondo y en el tiempo y forman un todo coherente». Así, permite el doble procedimiento punitivo si se cumplen una serie de premisas en ambos procedimientos, siempre que formen lo que se denomina «un todo coherente y proporcionado».

Considera que la duplicidad de procedimientos —penal y administrativo en aquel supuesto— no vulnera el artículo 4 del Protocolo porque aun cuando se imponen dos sanciones distintas en procedimientos diferentes, existía un vínculo suficientemente estrecho entre ellos, tanto en el ámbito material como en el temporal, para considerarlos parte integrante del régimen sancionador conforme al derecho interno.

G.- El test Nilsson.

Para comprobar dicho vínculo, el Tribunal incorpora y aplica el llamado Test Nilsson que define una serie de parámetros que pueden resumirse en:

• 1) Si los diferentes procedimientos persiguen objetivos complementarios y abordan no solo en abstracto sino también en concreto, diferentes aspectos de la conducta en causa;
• 2) Si la dualidad de los procedimientos era una consecuencia previsible, tanto de hecho como de derecho, del comportamiento,
• 3) Si los procedimientos aplicables se desarrollaron evitando en lo posible cualquier desventaja adicional resultante de la duplicidad de los procedimientos, como en la recogida y valoración de la prueba, a través de una correcta interacción adecuada de las autoridades implicadas y
• 4) Si la sanción impuesta en el procedimiento que ha devenido firme en primer lugar se tuvo en cuenta en las que devinieron firmes en segundo lugar, a fin de evitar que el interesado tenga que soportar una carga excesiva. Doctrina reiterada en el caso Bajcic c. Croacia de 8 de diciembre de 2020 que utiliza el criterio de que los procedimientos y sanciones formen un todo coherente y proporcionado y Sabali c. Croacia, de 14 de enero de 2021.

H.-No cabe utilizar la sanción administrativa como defensa ulterior frente a la condena penal

Finalmente cabe destacar de esta Sentencia A y B c. Noruega, que no cabe valerse de esta garantía con fines de manipulación o impunidad, considerando relevante la actuación del titular, pues no cabe utilizar la sanción administrativa como defensa ulterior frente a la condena penal (apartado 127) en la misma línea que la STC 152/2001, de 2 de julio (LA LEY 6634/2001), FJ 6.

I.- Referencia de este principio por el TC.

El Tribunal Constitucional ha reconocido la vigencia del principio non bis in idem desde sus primeras sentencias, aunque la CE no lo contempla de modo expreso. Y lo ha reconocido en su doble condición de garantía material y procesal «en cuanto comprensiva tanto de la prohibición de la aplicación de múltiples normas sancionadoras como de la proscripción de ulterior enjuiciamiento cuando el mismo hecho ha sido ya enjuiciado en un primer procedimiento en el que se ha dictado una resolución con efecto de cosa juzgada» que coincide en lo sustancial con el contenido reconocido en los Convenios Internacionales sobre Derechos Humanos ratificados por España, como el art. 14.7 del Pacto internacional de derechos civiles y políticos (LA LEY 129/1966), el art. 4 del Protocolo 7 al CEDH (LA LEY 16/1950) y el art. 50 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007).

En la STC 2/2003 (LA LEY 962/2003), sostiene que «la garantía del non bis in idem, en su vertiente material o sustantiva, prohíbe sancionar dos veces el mismo ilícito si se aprecia identidad de sujetos, hechos y fundamento.

La doble sanción proscrita puede producirse en el mismo o en distintos procedimientos sancionadores, abstracción hecha de su naturaleza penal o administrativa.

El non bis in idem se integra en el derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora (art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978)), dada su conexión con las garantías de tipicidad y de legalidad de las infracciones, y tiene como finalidad evitar una reacción punitiva desproporcionada y contraria a la garantía de previsibilidad de las sanciones, puesto que el resultado del doble castigo conllevaría crear una nueva sanción mediante una suma de sanciones no prevista en la ley y ajena al juicio de proporcionalidad del legislador (SSTC 2/2003 (LA LEY 962/2003) y 48/2007 (LA LEY 8332/2007) y 2/2023 (LA LEY 19818/2023))».

La más reciente STC 2/2023, de 6 de febrero (LA LEY 19818/2023), recoge la anterior jurisprudencia e indica que «la garantía del non bis in idem en su vertiente procesal o procedimental, ubicada en el ámbito del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE (LA LEY 2500/1978)), conlleva, ante todo, según nuestra doctrina, la interdicción de un doble proceso penal con el mismo objeto. No es posible proceder a un nuevo enjuiciamiento penal si el primer proceso ha concluido con una resolución de fondo con efecto de cosa juzgada.» SSTC 159/1987, de 26 de octubre (LA LEY 53527-JF/0000), 2/2003 (LA LEY 962/2003), FJ 3 b), y 60 /2008, de 26 de mayo).

Con respecto a la posibilidad de que se hubiera tramitado antes un procedimiento administrativo sancionador que concluya con sanción y luego se tramite el penal recuerda el Tribunal Supremo, Sala Segunda, de lo Penal, Sentencia 434/2021 de 20 May. 2021, Rec. 2804/2019 (LA LEY 67667/2021) que:

«En aquellos supuestos de identidad de sujeto, hechos y fundamento en los que la tramitación previa del procedimiento administrativo haya concluido en una sanción firme y ejecutada, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional —vid.SSTC 2/2003 (LA LEY 962/2003), 334/2005 (LA LEY 10574/2006)— y, a su estela, la de esta propia Sala de Casación —vid.SSTS 487/2005 (LA LEY 85127/2005), de 28 de mayo, 806/2007, de 18 de octubre y la más reciente, 477/2020, de 28 de septiembre—, ha establecido la obligación de descontar de la sanción penal que se imponga, la impuesta y ejecutada en el previo procedimiento administrativo, evitando todos los efectos negativos anudados a la previa resolución sancionadora, "ya que, desde la estricta dimensión material, el descontar dichos efectos provoca que en el caso concreto no concurra una sanción desproporcionada" —vid. STS 477/2020—.»

III. El «non bis in idem» en los expedientes tramitados en el derecho del deporte

Este principio y su posible aplicación práctica tiene su importancia en la actualidad en materia de derecho del deporte en atención a los casos que se están produciendo por sanciones a entidades deportivas por incidentes ocurridos en los recintos deportivos y si es posible imponer dos sanciones por un mismo hecho, centrado, por ejemplo, en el ejercicio de la violencia por los espectadores que han acudido a un encuentro deportivo, pero que prestan más interés en llevar a cabo actos vandálicos que en presenciar de forma educada el partido de futbol al que han acudido. Y en teoría para presenciar el espectáculo, no para darlo ellos mediante el ejercicio de la violencia.

La cuestión es que en estos casos son los clubes deportivos los realmente perjudicados por los actos incívicos y delictivos de una parte de los «aficionados» que acuden a los estadios, ya que con independencia de que se pueda detectar la autoría de quienes han realizado los actos de violencia la normativa impone a los clubes una especie de responsabilidad civil y «sancionadora» directa, siendo receptores de la sanción que se les pueda imponer por una especie de «culpa in vigilando», por no haber evitado correctamente la ejecución de los actos de violencia llevados a cabo en su recinto, que es la razón de ser de estas sanciones.

Se trata, en definitiva, de que la sanción procede de que «se podría haber hecho algo más» para evitar estos hechos, como ya hicimos mención en el artículo doctrinal que publicamos en este Diario La Ley (1) sobre el ejercicio de la violencia en los recintos deportivos del Fútbol.

En efecto, como veremos posteriormente en una sentencia reciente del Tribunal Supremo, que por medio de su Sala de lo Contencioso ha admitido la posibilidad de la sanción doble por unos mismos hechos, y en atención al diferente bien jurídico protegido y enfoque de los dos procedimientos que se tramitaron en un caso concreto. Todo ello, para fijar la necesidad del cumplimiento de la normativa en materia de prevención de la violencia en el deporte, en la que se establece la necesidad de que los equipos deportivos lleven a efecto y desarrollen medidas de control exigentes y rígidas en el acceso de aficionados a los recintos deportivos, y la evitación de la introducción de objetos que puedan provocar daño a terceros.

De esta manera, la sanción a los equipos deportivos, aunque se trate de hechos individuales cometidos por aficionados, se centra más en esta culpa o defecto de vigilar a quienes acceden a los recintos deportivos, ya que la vigilancia privada es responsabilidad de los clubes deportivos, y son ellos los que deben adoptar las medidas oportunas que, en prevención, pongan las necesarias para proteger al resto de aficionados de las conductas violentas de unos pocos.

Ahora bien, lo que ocurre en estos casos es que suele ser habitual que distintos estamentos de las diferentes Administraciones que operan en materia de comités disciplinarios incoan sus expedientes paralelos proponiendo sanciones que se refieren «a un mismo hecho», como es el referente al ejercicio de la violencia por los espectadores, socios y «aficionados» del club deportivo titular del estadio en el que se han producido los incidentes violentos.

En cualquier caso, y ya como premisa básica hay que recordar que el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, Sentencia 1542/2023 de 22 Nov. 2023, Rec. 44/2022 (LA LEY 324739/2023) señala que:

«El principio non bis in idem no es de aplicación en los supuestos en los que una de las sanciones impuestas no reviste naturaleza penal, y este principio no excluye que se articulen procedimientos sancionadores con fines diferentes que protegen distintos bienes jurídicos, siempre que sean compatibles entre sí y formen un todo coherente.»

Muy interesante fue en esta materia la Sentencia de la Sala 3ª de lo Contencioso del Tribunal Supremo 881/2023 de fecha 29 de junio de 2023 (LA LEY 143989/2023) por la que se establece que son compatibles las sanciones impuestas a un club de fútbol por la Real Federación Española de Fútbol y la Delegación del Gobierno por incidentes violentos durante un partido, sin que ello implique la vulneración del principio non bis in idem.

La sentencia 881/2023 de la Sala 3ª del TS tiene su razón de ser en la sanción impuesta por la Real Federación Española de Fútbol al Getafe Club de Fútbol, S.A.D. de clausura del estadio municipal Coliseum Alfonso Pérez, por un partido, de la temporada oficial 2018/2019, y las dos multas de 4.000 y 3001 euros que la Delegación del Gobierno en Madrid le impuso por los incidentes que se produjeron durante el partido de fútbol de vuelta de la segunda eliminatoria de la fase de ascenso del Campeonato Nacional de Liga de Segunda División disputado el 24 de junio de 2017 en ese estadio entre Getafe, Club de Fútbol, S.A.D. y Club Deportivo Tenerife, S.A.D.

Estas son las dos sanciones por «los mismos hechos» que sucedieron en el estadio de Fútbol del Club de Fútbol Getafe.

¿Cuáles fueron estos hechos?

1.- En el minuto 67 varios cientos de aficionados visitantes situados en la esquina del Fondo Norte entonaron «de forma coral y coordinada» el cántico, referido al jugador local S.M., «Asesino, Asesino», y en el minuto 68 «Puta Getafe, Puta Getafe».

2.- Posteriormente, en el minuto 95, se produjo la ignición de un bote de humo en el Fondo Sur Bajo, donde se ubican los aficionados locales del «Comando Azul» y se hicieron en ese mismo lugar «preparativos para invadir el campo de juego a la finalización del partido». Una vez acabado el encuentro, los aficionados locales invadieron el terreno e impidieron a jugadores y al equipo arbitral alcanzar los vestuarios. Después se dirigieron a la zona en la que estaban los aficionados visitantes para provocarles. Estos respondieron con el lanzamiento de asientos. Por último, la Policía cargó contra los aficionados visitantes mientras los empleados de seguridad del estadio «intentaban aplacar a los aficionados locales».

Apertura de dos expedientes por los mismos hechos.

1.- Por estos hechos, el Comité de Competición de la Real Federación Española de Fútbol impuso al Getafe la sanción de clausura del estadio por un partido y sobreseyó las actuaciones respecto al Tenerife. Esta sanción fue recurrida por el club sancionado y, finalmente, fue sustituida por una multa de 18.000 euros.

La Comisión Permanente de la Comisión Estatal contra la Violencia, el Racismo, la Xenofobia y la Intolerancia en el Deporte, que no estaba de acuerdo con esta última resolución, recurrió ante el Tribunal Administrativo del Deporte, que impuso la sanción inicial de cierre del estadio.

2.- Al mismo tiempo, por estos mismos hechos la Delegación del Gobierno en Madrid incoó dos procedimientos sancionadores;

a.- Uno por una infracción grave de la Ley 19/2007 contra la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte (LA LEY 7566/2007) por las deficiencias del control de permanencia y desalojo que permitieron la invasión del terreno de juego al terminar el partido. Este procedimiento concluyó con una sanción de multa de 4.000 euros.

b.- El segundo, también por infracción grave de la misma ley, finalizó con otra sanción de multa, en este caso de 3.001 euros, al Getafe por no impedir la introducción de un bote de humo.

¿Qué dijeron los órganos judiciales anteriores a que la causa llegara al Tribunal Supremo?

a.- La Audiencia Nacional apreció la infracción del principio non bis in idem y anuló la sanción de cierre del estadio del Getafe por un partido decidida por el Tribunal Administrativo del Deporte.

b.- Anteriormente, el Juzgado Central de lo Contencioso-Administrativo n.^o 9 estableció que no se había vulnerado dicho principio porque, aunque los hechos que dieron lugar a las sanciones eran los mismos, los intereses jurídicos protegidos eran distintos.

Conclusiones del Tribunal Supremo en la STS 881/2023, de 29 de junio (LA LEY 143989/2023) de la Sala 3ª. No hay afectación al principio «non bis in idem».

La clave del procedimiento sancionador al club de Fútbol se centra en una culpa «in vigilando» por no haber adoptado las medidas de disciplina y control de acceso a los estadios deportivos de espectadores con instrumentos que sean susceptibles de causar daños a terceros. En concreto se citan los siguientes:

a.- Normativa disciplinaria a tener en cuenta para prevenir conductas de aficionados reprochables.

1.- Elartículo 21.2 a) de laLey 19/2007 (LA LEY 7566/2007)establece: «Artículo 21. Infracciones de las personas organizadoras de competiciones y espectáculos deportivos.

(...) 2. Son infracciones graves:

a) Toda acción u omisión que suponga el incumplimiento de las medidas de seguridad y de las normas que disciplinan la celebración de los espectáculos deportivos y no constituya infracción muy grave con arreglo a las letras a), b), e), f) y g) del apartado anterior».

2.- A su vez los apartados a) y b) delartículo 3.2 de esta Ley 19/2007 (LA LEY 7566/2007)dicen: «Artículo 3. Medidas para evitar actos violentos, racistas, xenófobos o intolerantes en el ámbito de aplicación de la presente Ley.

(...)

2. Corresponde, en particular, a las personas organizadoras de competiciones y espectáculos deportivos:

a) Adoptar las medidas de seguridad establecidas en esta Ley y en sus disposiciones de desarrollo.

b) Velar por el respeto de las obligaciones de los espectadores de acceso y permanencia en el recinto, mediante los oportunos instrumentos de control».

Por su parte elartículo 74.2 a) del Código Disciplinario de la Real Federación Española de Fútbolaplicado considera infracción:

«La omisión del deber de adoptar todas las medidas establecidas en el vigente ordenamiento jurídico dictado en prevención de la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte, para asegurar el correcto desarrollo de los partidos con riesgo para los espectadores o para los participantes en los mismos y evitar la realización de actos o comportamientos racistas, xenófobos, intolerantes y contrarios a los derechos fundamentales»

b.- El Tribunal Supremo concluye que no hubo vulneración del principio non bis in ídem.

1.- Unos mismos hechos y dos consecuencias jurídicas.

«Si unos mismos hechos han dado lugar a varias consecuencias jurídicas, la razón no es otra que la de imponerlo la existencia de dos órdenes normativos que rigen a la vez los acontecimientos deportivos como el de autos.

a.- De un lado, están los preceptos que se ocupan del orden público en el desarrollo de esos acontecimientos.

Son los aplicados por la Delegación del Gobierno y que se tradujeron en la imposición por la Delegación del Gobierno en Madrid de dos multas a Getafe Club de Fútbol, S.A.D.: una, por no haber impedido la introducción del bote de humo que se encendió en el curso del encuentro y la otra, por no haber prevenido la invasión del terreno de juego que se produjo a la finalización del partido.

b.- Por otro lado, están los preceptos propios de la disciplina deportiva. Son los que recoge el Código Disciplinario de la Real Federación Española de Fútbol cuya cobertura legal se encuentra en los artículos 73 y siguientes de la Ley 10/1990 (LA LEY 2706/1990) y miran "al correcto desarrollo de los partidos", tal como dice el artículo 74.2 a) de aquél..

Por tanto, se puede, efectivamente, sancionar lo sucedido en el "Coliseum Alfonso Pérez" el 24 de junio de 2017 con las multas impuestas por la Delegación del Gobierno en Madrid por el peligro real que supusieron los hechos violentos considerados para las personas y los bienes y con la sanción impuesta por el órgano competente en materia de disciplina deportiva —que, en último término, es el Tribunal Administrativo del Deporte, ya que es al que corresponde revisar las decisiones de Comité de Apelación— por la intensa alteración del desarrollo del encuentro que originó lo sucedido: el cierre por un encuentro del "Coliseum Alfonso Pérez" por la infracción prevista en el también mencionado artículo 74.2 a) del Código Disciplinario de la Real Federación Española de Fútbol.»

En este caso había identidad de hechos, y de sujeto, pero no de título jurídico.

«Para apreciar la vulneración del principio non bis in idem es menester que se dé la triple identidad de hechos, sujetos y fundamento jurídico en dos o más sanciones al mismo sancionado.

La falta de una de esas identidades excluye la infracción. Aquí, es verdad, hay coincidencia en los hechos, cosa que en ningún momento se ha discutido.

También coincide el sancionado: Getafe Club de Fútbol, S.A.D, como es evidente.

Pero no coincide el título jurídico: la sanción de cierre por un encuentro del estadio obedece, no a las disposiciones dirigidas a preservar el orden público también frente a actos violentos, racistas, xenófobos o intolerantes, sino a la disciplina deportiva igualmente alterada por actitudes de la naturaleza de las que se dieron el 24 de junio de 2017.

Y tampoco coinciden los intereses protegidos por los diferentes preceptos, aunque en ambos casos sean intereses públicos y estén relacionados con la evitación de la violencia, el racismo, la xenofobia y la intolerancia en el deporte.

En un caso, los de la Ley 19/2007 (LA LEY 7566/2007) miran al orden público y la seguridad. En el otro, los del Código Disciplinario de la Real Federación Española de Fútbol a la preservación de la disciplina deportiva.»

La Ley 19/2007 (LA LEY 7566/2007) admite la dualidad de procedimientos sancionadores

«Esta dualidad normativa la acepta, por lo demás, la propia Ley 19/2007 (LA LEY 7566/2007) expresamente en su artículo 38 y la explica con claridad su preámbulo. En efecto, recuerda que la violencia en el deporte es un fenómeno complejo ante el que el primer objetivo de las instituciones públicas es "promover que el propio ámbito deportivo, mediante su propia autorregulación, gestione y limite la aplicación de la fuerza en el deporte, de modo que su uso sea compatible con el respeto a la persona y con una conciencia social avanzada"».

Ahora bien, añade, la violencia supera el ámbito propiamente deportivo y, por eso, obliga a las instituciones públicas a adoptar medidas que fomenten la prevención e incidan sobre el control. De ahí que no sea incoherente la concurrencia de procedimientos sancionadores.

Conclusión que se puede obtener de no vulneración del principio «non bis in idem» en el derecho sancionador del deporte.

Como apunta el Tribunal Supremo es posible la dualidad de la sanción cuando existe un diferente título jurídico para la imposición de la sanción, que es lo que ocurre en el presente caso.

• 1.- Orden público y la seguridad.
• 2.- La preservación de la disciplina deportiva.

Con ello, aunque pudiera parecer que no es posible que en el ámbito del derecho deportivo sancionador los actos violentos llevados a cabo por espectadores en un partido de fútbol pueden ser sancionados dos veces, hay que tener en cuenta que la institución del principio del non bis in idem exige una triple consideración, dirigida tanto a la identidad de los hechos, como el sujeto sobre los que los mismos se proyectan, pero, también, el título jurídico de imputación que en el caso de que sea distinto, como ocurre cuando se sanciona por una parte por los comités de disciplina deportiva, y por otro lado, desde el punto de vista gubernamental, sea posible la imposición de dos sanciones, porque aunque se refiera a los mismos hechos, la naturaleza jurídica de la imputación que se lleva a cabo y su naturaleza es distinta, aunque bien es cierto que ambas se enraízan en la necesidad de que los clubes deportivos actúen desde la prevención, y que en el caso de que no se haga así, la sanción vendrá dirigida por la razón de ser de la culpa in vigilando de la que se proyecta la imposición de las sanciones desde dos frentes distintos.

En la misma línea el Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 4ª, Sentencia 1387/2023 de 3 Nov. 2023, Rec. 3032/2020 (LA LEY 290658/2023) apunta que «La concurrencia de preceptos sancionadores, el propio de la disciplina deportiva y el correspondiente a las infracciones y sanciones previstas en la Ley 19/2007 (LA LEY 7566/2007), no implica la vulneración del principio non bis in idem porque son distintos los fundamentos jurídicos a que responden.»

IV. Conclusiones y criterios de aplicación

Por todo ello, podemos fijar como criterios de aplicación en este caso los siguientes:

• 1.- No solo existe la prohibición del bis in idem exigiendo que exista una condena previa, sino que no pueden concurrir dos procesos con el mismo objeto, lo que afecta al «trámite doble» al mismo tiempo, debiendo suspenderse el que pretenda reiterar o repetir lo mismo si afecta a la trilogía de identidad de sujeto, objeto y fundamento.
• 2.- Esta trilogía exige la concurrencia de las tres identidades para que sea operativa la prohibición del «non bis in idem».
• 3.- El título de imputación, o el fundamento jurídico del mismo, es un elemento a tener en cuenta, de tal manera que si existen dos procedimientos con dos Administraciones distintas que barajan un distinto fundamento, o título de imputación, no quedará afectado el principio de prohibición del non bis in idem
• 4.- La filosofía de este principio de prohibición se da cuando se trata de dos procesos penales como cuando se trata de un proceso penal y de otro administrativo sancionador, o de dos procedimientos sancionadores.
• 5.- Cuando se habla de la exigencia de la «identidad fáctica» un conjunto de circunstancias fácticas concretas que implican al mismo infractor y que están unidas indisociablemente en el tiempo y en el espacio.
• 6.- Se admite el doble enjuiciamiento cuando responde a distintos fundamentos y aceptando la coexistencia de dos procedimientos punitivos. Se rechaza la tesis de idem crimen cuando se apunta que el Tribunal ha de ajustarse a la identidad de los hechos y no a su calificación jurídica.
• 7.- Se admite expresamente la duplicidad de procedimientos administrativos, siempre que los diferentes procedimientos persigan objetivos complementarios, aborden distintos aspectos de la mala conducta social en causa y no supongan una carga excesiva para el afectado.
• 8.- Para apreciar si existe ese vínculo hay que acudir al «test Nilsson».
• 9.- La doble sanción proscrita puede producirse en el mismo o en distintos procedimientos sancionadores, abstracción hecha de su naturaleza penal o administrativa.
• 10.- El non bis in idem se integra en el derecho fundamental al principio de legalidad en materia penal y sancionadora
• 11.- Con independencia de que se pueda detectar la autoría de quienes han realizado los actos de violencia la normativa impone a los clubes una especie de responsabilidad civil y «sancionadora» directa, siendo receptores de la sanción que se les pueda imponer por una especie de «culpa in vigilando», por no haber evitado correctamente la ejecución de los actos de violencia llevados a cabo en su recinto, que es la razón de ser de estas sanciones.
• 12.- La vigilancia privada es responsabilidad de los clubes deportivos, y son ellos los que deben adoptar las medidas oportunas que, en prevención, pongan las necesarias para proteger al resto de aficionados de las conductas violentas de unos pocos.
• 13.- Para apreciar la vulneración del principio non bis in idem es menester que se dé la triple identidad de hechos, sujetos y fundamento jurídico en dos o más sanciones al mismo sancionado.
• 14.- Es posible la dualidad de la sanción cuando existe un diferente título jurídico para la imposición de la sanción:
  • 1.- Orden público y la seguridad.
  • 2.- La preservación de la disciplina deportiva.
• 15.- La concurrencia de preceptos sancionadores, el propio de la disciplina deportiva y el correspondiente a las infracciones y sanciones previstas en la Ley 19/2007 (LA LEY 7566/2007), no implica la vulneración del principio non bis in idem porque son distintos los fundamentos jurídicos a que responden.

NOTAS: La violencia en los recintos deportivos de fútbol. ¿Qué está pasando? ¿Cómo actuar? 20 Conclusiones. Vicente Magro Servet Magistrado del Tribunal Supremo. Doctor en derecho. Diario LA LEY, N.^o 10589, Sección Doctrina, 16 de octubre de 2024, LA LEY