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Desde que el pasado mes de enero el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación anunciara las líneas generales de las políticas del Gobierno a desarrollar durante esta XV Legislatura (1) , y que pretenden reforzar el liderazgo agroalimentario de España, muchos han sido los desafíos, incertidumbres y oportunidades que, bajo un punto de vista jurídico-regulatorio, se han planteado a los agentes que operan en este sector y que integran los distintos eslabones de la cadena alimentaria.

En dicha comparecencia ante la Comisión de Agricultura y Pesca del Congreso de los Diputados, el Ministro abordó los tres ámbitos en los que de manera prioritaria se centrarán las futuras líneas de trabajo del Gobierno sobre el sector agroalimentario. Así, en primer lugar, la seguridad alimentaria será una de las cuestiones clave en la que se concentrarán las políticas públicas junto con el papel clave y estratégico que el sector agroalimentario juega en el conjunto de España y de la Unión Europea. En segundo lugar, los aspectos relativos a la competitividad, la sostenibilidad y también las indicaciones de futuro del conjunto de nuestro sector agroalimentario, con especial atención a la peculiar casuística que existe en los sectores de la pesca y la acuicultura. Y, finalmente, los proyectos legislativos y no legislativos que desde el Ministerio se pretenden impulsar.

En resumen, a estas alturas ya resulta incuestionable la necesidad de delimitar de manera efectiva en esta nueva legislatura un marco normativo regulatorio que favorezca y garantice la seguridad alimentaria al conjunto de los ciudadanos; transitar el sector agroalimentario nacional hacia un sistema de producción agroalimentaria más sostenible, modernizado y digitalizado; y favorecer la rentabilidad de las explotaciones agrícolas, ganaderas y de la flota pesquera. Sin embargo, conviene hacer un somero repaso del actual estado de la cuestión recordando algunos los desafíos y temas más relevantes y de actualidad que plantea la cadena alimentaria y cuyo análisis bajo un prisma jurídico-regulatorio es esencial para la mejora y fortalecimiento del sector agroalimentario.

I. Impacto del sector agroalimentario en la economía española

Antes de entrar a analizar el meollo de la cuestión, cabe recordar algunas cifras que acreditan la importancia que el sector agroalimentario tiene en el conjunto de la economía española y en el que se identifican tres principales ramas de actividad económica: el sector agrario; la industria agroalimentaria; y el transporte y la distribución alimentaria.

Pues bien, de acuerdo con los datos publicados por el «Observatorio sobre el sector agroalimentario español en el contexto europeo» (2) , en 2022 el VAB de este sector ha aumentado un 3,3% (por encima del sector europeo) ascendiendo a 111.147 millones de euros y su peso en el PIB es del 9,2%. Además, en términos de empleo, el sector ha creado 22.881 empleos (1%) y es un pilar fundamental de la economía, al aportar 2.347.108 trabajadores, el 11,4 % del total. Por otro lado, el sector agroalimentario sigue siendo uno de los principales generadores del comercio exterior, con un volumen de exportaciones que alcanza un máximo histórico de 69.645 millones de euros, con un superávit de 14.007 millones. Por último, la competitividad del sector sigue siendo elevada ya que sus costes laborales por unidad de producto son un 26% inferiores a la media comunitaria.

En conclusión, resulta un hecho ineluctable que el sector agroalimentario juega un papel fundamental en la economía española, tanto en términos de producción como de generación de valor añadido y de empleo. De hecho, el impacto total del sector agroalimentario en el conjunto de la economía española (en términos de % sobre el total) se incrementa de manera imparable año a año desde hace décadas. Y, todo ello, a pesar de su inherente carácter vulnerable por la amplia diversidad de agentes de los sectores de la producción que integra; los numerosos estigmas y prejuicios que acompañan al sector agroalimentario; así como los distintos factores de riesgo y distorsión que impactan en este sector (como los nocivos efectos causados por el COVID-19 y que todavía arrastra la cadena alimentaria; la guerra en Ucrania; o el agravamiento del cambio climático en lo que concierne a la disminución de pluviometría, la sequía y el incremento de las temperaturas) y que deben ser inmediatamente objeto del desafío regulatorio al que se enfrenta el legislador.

Y todo ello, sin obviar el notorio impacto del sector agroalimentario en otras ramas de actividad de la economía española que, de manera indirecta (por ejemplo, servicios de alojamiento, de comercio al por mayor e intermediación del comercio, de productos químicos o de transporte terrestre) y que se ven beneficiadas por el efecto tractor del sector agroalimentario que actúa como una suerte de vis atractiva.

II. Un nuevo eje sobre el que pivota el sector agroalimentario español: la Estrategia Nacional de Alimentación

Dado que el primero de los bloques de trabajo en los que previsiblemente se centrará el trabajo del Gobierno en esta legislatura es el relativo a la seguridad alimentaria, deviene necesario recordar la delimitación que de este concepto ofrece nuestro ordenamiento jurídico. En este sentido, la ya consolidada Ley 17/2011, de 5 de julio (LA LEY 14137/2011), de seguridad alimentaria y nutrición; define el derecho a la seguridad alimentaria como «(…) el derecho a conocer los riesgos potenciales que pudieran estar asociados a un alimento y/o a alguno de sus componentes; el derecho a conocer la incidencia de los riesgos emergentes en la seguridad alimentaria y a que las administraciones competentes garanticen la mayor protección posible frente a dichos riesgos» (3) .

Pues bien, en desarrollo de esta primera área de trabajo resulta de imprescindible alusión citar la Estrategia Nacional de Alimentación que el Gobierno está impulsando para garantizar alimentos sostenibles al conjunto de la ciudadanía. A este respecto, el pasado 22 de julio se presentó públicamente el inicio de los primeros esfuerzos de esta Estrategia como resultado de los trabajos previos para definir el plan de trabajo y sus ejes estratégicos. Si bien la presentación de esta Estrategia es un acto con más contenido político que jurídico, lo verdaderamente relevante a efectos de abordar los desafíos jurídico-regulatorios que plantea la seguridad alimentaria es la habilitación de un buzón de correo abierto que permitirá trasladar sugerencias y propuestas y que, en última instancia, se materializará en la publicación de un primer borrador de texto de la Estrategia que se someterá a procedimiento de consulta pública en el que podrán participar todos los estamentos que integran la cadena alimentaria, en particular, y de la ciudadanía, en general. Según la información pública disponible, el cronograma de trabajo contempla que el texto final de la Estrategia pueda estar concluido en marzo de 2025 (4) .

En cualquier caso, nótese que si bien todavía se desconocen las líneas maestras sobre las que se fundamentará la Estrategia sí que se ha anticipado que los seis pilares sobre los que ésta se articulará y que son la seguridad alimentaria; la sostenibilidad; la revitalización de las áreas rurales; la nutrición y la salud; la innovación y la tecnología y, por último, el consumidor. De los anteriores pilares se desprende el ambicioso y amplío contenido que se puede esperar de la Estrategia pues junto al primer pilar de la seguridad alimentaria existen otras cuestiones directamente vinculadas a la cadena alimentaria (y a las restantes líneas de actuación anunciadas por el Gobierno para esta legislatura) y que se espera que sean objeto de la Estrategia como la herramienta esencial que permita consolidar en el sector agroalimentario español el ansiado binomio entre competitividad y rentabilidad.

A continuación, pasamos a exponer algunos de los desafíos y retos más relevantes (y que junto con la precitada seguridad alimentaria o vinculados directamente a ella), plantea nuestro ordenamiento jurídico-regulatorio, que no en pocas ocasiones son fuente de conflicto y dudas, y que cabe razonablemente esperar que, directa o indirectamente, puedan ser objeto de la Estrategia en aras de ofrecer una mayor seguridad jurídica a agricultores, ganaderos, pescadores, consumidores y, en general, a toda nuestra industria agroalimentaria.

De entrada, la ya conocida Ley 16/2021, de 14 de diciembre (LA LEY 27020/2021), por la que se modifica la Ley 12/2013, de 2 de agosto (LA LEY 12955/2013), de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria; supuso un hito en las relaciones comerciales que se dan en el sector agroalimentario en tanto en cuanto los costes de producción se configuraron como un elemento de partida a cubrir necesariamente con el precio de venta. No obstante, transcurridos ya casi tres años desde su entrada en vigor algunos de los motivos que justificaron su promulgación todavía no han sido paliados y, de hecho, siguen siendo frecuente semillero de conflicto. Nos estamos refiriendo a la atomización de los operadores de la cadena alimentaria, la rigidez de la demanda, la estacionalidad en el mercado o la heterogeneidad y asimetría en sus características internas. Todas estas situaciones han sido propiciadas por un conjunto de factores entre los que intervienen de modo destacado la constante elevación de los costes de producción, tanto fijos como variables, y sobre los que cabe esperar que opere la susodicha Estrategia cuanto menos en términos de sostenibilidad.

Otro de los aspectos que se antoja imprescindible abordar en esta legislatura, habrá que ver de qué manera en la Estrategia, es el relativo a la transformación tecnológica y modernización del sector agroalimentario. Destaca de entre todas las medidas, el papel que está llamado a jugar el denominado cuaderno digital de explotación agrícola (CUE) (5) y que es la herramienta digital que tiene la finalidad de incorporar y mantener los datos de detalle de la gestión de la explotación agraria, de manera integrada con el nuevo Registro Autonómico de Explotaciones Agrícolas (REA), recogiendo así, entre otras y respetando las especificades técnicas aplicables, las actuaciones fitosanitarias, la fertilización o los riegos aplicados.

Directamente ligado a la transformación y modernización del sector agroalimentario es el garantizar la igualdad de género y el relevo generacional en el sector agroalimentario asegurando la participación de ambos colectivos. La Política Agrícola Común 2023-2027 (PAC) (6) , sin perjuicio de lo que pueda señalar la Estrategia sobre este punto, cabe recordar que es el mecanismo que se ha enfocado a la distribución de ayudas más justas y sostenibles medioambientalmente para conseguir un medio rural vivo que garantice un futuro sostenible para los agricultores europeos, proporcioné un apoyo más especializado a las explotaciones de menor tamaño y permita una mayor flexibilidad para que los países comunitarios adapten las medidas a las condiciones locales conforme a los objetivos marcados por el Pacto Verde Europeo (7) . La PAC como elemento vertebrador que garantice la igualdad de género y el rejuvenecimiento del sector agroalimentario y, correlativamente, contribuya a su transformación y modernización es un aspecto a considerar activamente en los próximos meses por parte de la cadena alimentaria.

También la adopción de medidas fiscales, a pesar de que tradicionalmente se han calificado como insuficientes por muchos de los agentes de la cadena alimentaria, se ha manifestado como una de las áreas susceptibles de ser abordadas transversalmente por la Estrategia y que resulta de especial interés para los sujetos que desarrollan su actividad en este sector. En este sentido, muy significativo es en este ámbito la relativamente reciente Orden HAC/348/2024, de 17 de abril (LA LEY 8759/2024), por la que se modifican para el período impositivo 2023 los índices de rendimiento neto y la reducción general aplicables en el método de estimación objetiva del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas para las actividades agrícolas y ganaderas afectadas por diversas circunstancias excepcionales; y que aprueba la reducción de los índices de rendimiento neto aplicables en 2023 por las actividades agrícolas y ganaderas afectadas tales circunstancias excepcionales localizadas en determinadas zonas geográficas.

Otro tema de candente actualidad y recurrente discusión es el del uso de los productos fitosanitarios y los antibióticos en España. Sobre este punto, no es un secreto que el criterio del Ministerio ha sido especialmente restrictivo en los últimos años avanzado en una manifiesta reducción del uso de productos fitosanitarios o antibióticos so pretexto de minimizar el impacto tanto sobre la salud como en el medio ambiente. Sin embargo, el debate a nivel europeo sigue abierto frente al más amplío criterio de otros Estados miembros, que respaldan su postura además de en motivos puramente económicos en recientes estudios técnicos, al interpretar de manera más laxa lo que cabe entender por «Situaciones de emergencia en materia fitosanitaria» conforme al artículo 53.1 del Reglamento (CE) n.^o 1107/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009 (LA LEY 20605/2009), relativo a la comercialización de productos fitosanitarios y por el que se derogan las Directivas 79/117/CEE (LA LEY 2437/1978) y 91/414/CEE (LA LEY 4364/1991) del Consejo. Cómo evolucione próximamente el criterio del legislador sobre este punto así como la posición jurisprudencial marcará el incierto devenir que existe actualmente sobre el uso de los productos fitosanitarios y los antibióticos en el ordenamiento jurídico-regulatorio en España.

Finalmente, ante una cadena alimentaria cada vez más compleja y farragosa bajo un punto de vista administrativo-burocrático, constituye un desafío mayúsculo integrar de manera eficiente a los nuevos agentes que se van incorporando al sector agroalimentario sin merma en los derechos y garantías de los tradicionales sujetos que, hasta la fecha, han venido operando en este sector. Sirva, a modo de ejemplo y sin ánimo de exhaustividad mencionar el rol cada vez más activo que juegan las cooperativas agroalimentarias (especialmente, en los sectores del vino y del aceite) en cuanto a la generación de valor, la exportación al exterior o la modernización de este sector.

III. PERTE Agroalimentario II: una nueva oportunidad para el futuro del sector agroalimentario

Otra de las materias sobre las que se han escrito ríos de tinta en los últimos años y que se espera que venga a reconfigurar el marco jurídico-regulatorio del sector agroalimentario es el PERTE Agroalimentario II.

Si bien el análisis pormenorizado del denominado coloquialmente PERTE Agro requeriría una explicación más en profundidad de esta cuestión, sirva indicar que el pasado 22 de agosto fue publicada en el BOE la Orden ITU/885/2024, de 14 de agosto (LA LEY 18753/2024), por la que se establecen las bases reguladoras para la concesión de ayudas a proyectos industriales en el sector agroalimentario dentro del Proyecto Estratégico para la Recuperación y Transformación Económica Agroalimentario, en el marco del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (LA LEY 9394/2021), y la convocatoria de estas ayudas del año 2024 (8) .

Esta segunda edición del PERTE Agro convocada por el Ministerio de Industria Turismo pretende fomentar el empleo de calidad del sector agroalimentario, especialmente, en el medio rural, así como fortalecer su competitividad y rentabilidad, con medidas enfocadas a la automatización de procesos. Para ello, se han habilitado tres líneas de actuación: de investigación, desarrollo e innovación; de innovación en sostenibilidad y eficiencia energética; y de apoyo directa para inversiones en equipos para PYMEs. En todo caso, los proyectos que se presenten, además de encuadrarse en una de estas tres líneas, deberán situarse, al menos, en alguna de las siguientes prioridades temáticas: economía circular y ecoinnovación; descarbonización, eficiencia energética, nuevas fuentes de energía renovable y reducción de emisiones contaminantes; materiales y productos avanzados; innovación en procesos de calidad y seguridad; y proyectos basados en tecnologías digitales.

En total, según anunciado por el Ministerio se trata de una dotación de 100 millones de euros en subvenciones a los que se añadirán en el futuro otros 200 millones en préstamos provenientes de la adenda que se publicará más adelante. El plazo de presentación de solicitudes se abrirá el próximo 19 de septiembre de 2024 y estará abierto hasta el 21 de octubre.

A pesar de los moderados resultados alcanzado por el PERTE Agro I vinculados a los restrictivos requisitos para acceder a las ayudas (las comunidades autónomas más favorecidas fueran Cataluña, la Comunidad Valenciana, Galicia, Andalucía y la Región Murcia) el nuevo escenario que abre el PERTE Agro II ofrece oportunidad muy atractiva para los potenciales beneficiarios de estas ayudas y cuyo efecto jurídico-regulatorio podría extenderse de manera cruzada a otros eslabones de la cadena alimentaria.

IV. Acción legislativa en el sector agroalimentario: un marco jurídico-regulatorio en constante evolución

Existe un último aspecto que debe ser objeto de revisión y que, sin duda, es esencial, para la mejor configuración jurídico-regulatoria del sector agroalimentario. Nos estamos refiriendo a la acción legislativa en este ámbito.

Existen dos proyectos legislativos anunciados por el Gobierno y que se integran en el anteriormente citado tercer eje que guiará las políticas del Ministerio en esta legislatura. El primero es el proyecto de ley de agricultura familiar y que se espera que regule de manera específica un régimen jurídico para las explotaciones agrarias de pequeña dimensión (las más numerosas en el sistema agrario español), así como otras cuestiones accesorias pero no menos importantes como la consideración del carácter de agricultor profesional, las explotaciones prioritarias o la titularidad compartida. Sin embargo, todavía no se tienen noticias de esta ambiciosa propuesta legislativa que, sin duda, y cuyo impacto supondrá nuevas cuestiones regulatorias a analizar por parte de los sujetos que integran la cadena alimentaria.

En segundo lugar, ya en la pasada legislatura se dio inició a la tramitación de una primera versión de la ley de prevención de pérdidas y desperdicio alimentario y cuya vida parlamentaria, sin embargo, finalizó con la caducidad en el Senado de esta propuesta legislativa tras la disolución de las Cortes Generales (9) . Sin embargo, una segunda versión de este mismo proyecto de ley ha sido retomada recientemente y si bien todavía se encuentra en tramitación ya podemos anticipar que pretende, por primera vez en la historia de nuestro ordenamiento jurídico, introducir un marco legal para prevenir el desperdicio alimentario con un enfoque centrado en la prevención y la concienciación (10) . Sin perjuicio de la redacción definitiva que resulte de esta propuesta legislativa, especialmente relevantes resultan las nuevas exigencias jurídico-regulatorias que se impondrán más pronto que tarde a las empresas de la cadena alimentaria y que les obligará a ajustar sus políticas internas y procesos productivos al tener la obligación de contar con un plan de prevención de pérdidas y desperdicio que permita mediante autodiagnóstico identificar dónde se producen las pérdidas e implementar medidas para minimizarlas; o medidas de buenas prácticas para los distintos elementos integrantes de la cadena alimentaria (tanto Administraciones Públicas como agentes privados) para evitar el desperdicio de alimentos (por ejemplo, que los establecimientos comerciales dispongan de líneas de venta de productos considerados feos, imperfectos o poco estéticos; promover el consumo de productos de temporada, de proximidad o ecológicos; o incentivar la venta de productos con la fecha de consumo preferente o de caducidad próxima).

Al margen de la acción legislativa del Gobierno, pueden citarse otras iniciativas legislativas que parten de otros grupos parlamentarios como es el caso de proposición de ley por la que se modifica la Ley 12/2013, de 2 de agosto (LA LEY 12955/2013), de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria (11) ; o la proposición de ley en apoyo del sistema alimentario español como sector estratégico esencial de la economía (12) . En ambos casos, se trata de iniciativas legislativas que actualmente se encuentran en tramitación ante el Congreso de los Diputados y el Senado, respectivamente y que sin duda, en caso de prosperar, vendrán a imponer mayores complejidades jurídico-regulatorias en el sector agroalimentario.

También a nivel comunitario son profusas las iniciativas legislativas o de distinta naturaleza que de manera directa o tangencial impactan en la actividad que se desarrolla en el sector agroalimentario. Si bien podrían citarse muchas de estas iniciativas, baste traer a colación por su vinculación directa con la seguridad alimentaria (a pesar del retraso en su tramitación) la propuesta de reglamento de la Comisión Europea sobre el sistema alimentario sostenible y que tiene como finalidad hacer sostenible el sistema alimentario comunitario e integrar la sostenibilidad en todas las políticas relacionadas con los alimentos, estableciendo normas sobre el etiquetado de la sostenibilidad de los productos alimenticios, los criterios mínimos para la adquisición pública sostenible de alimentos o de gobernanza y seguimiento (13) .

En resumen, no cabe duda de que la acción legislativa en el sector agroalimentario se encuentra en constante cambio y adaptación para el fortalecimiento, mejora y protección de la cadena alimentaria. Sin embargo, este mayor intervencionismo por parte del legislador (nacional o comunitario) que debe valorarse positivamente en tanto en cuanto acredita (junto con las iniciativas de naturaleza no legislativa) una conciencia cada vez mayor sobre la importancia del sector agroalimentario, conlleva irremediablemente un incremento del nivel de complejidad jurídico-regulatorio del sector agroalimentario en aspectos muy diversos que afectan de manera interrelacional a los agentes que operan en el mismo.

V. El futuro jurídico-regulatorio del sector agroalimentario una cuestión clave en los próximos años para el conjunto de la ciudadanía

En resumen, las cifras indican (y así lo respalda la realidad que existe detrás de aquellas) que en el marco actual es un axioma incuestionable que el papel del sector agroalimentario en el conjunto de la economía es decisivo y capital. Sin embargo, las características intrínsecas del sector agroalimentario convierten al mismo en vulnerable por naturaleza. A su consabido carácter vulnerable, hay que añadir las muchas tiranteces e incertidumbres en la cadena alimentaria y que lo han convertido en los últimos meses, lo que no es cuestión baladí, en uno de los sectores más tensionado de la economía española.

Si bien el proceso evolutivo en el que ya se encuentra inmerso el sector agroalimentario se antoja largo, complejo y tedioso, lo cierto es que en el marco jurídico-regulatorio actual es imprescindible que todos los agentes que integran (o que de alguna manera se vinculan a) los distintos eslabones de la cadena alimentaria se adapten a las nuevas y actuales circunstancias para contribuir a la creación, desarrollo y consolidación de un sector agroalimentario transparente, resistente y diversificado capaz de garantizar al conjunto de la ciudadanía el abastecimiento de alimentos; de manera respetuosa con el medio ambiente; y con capacidad para atender las necesidades económicas y sociales que demandan las nuevas realidades imperantes en el sector agroalimentario, es decir, con una adecuada formación de precios y una remuneración digna para el conjunto de la cadena alimentaria, particularmente, de los operadores más vulnerables.

Para la consecución de este anhelado objetivo, todos estos elementos concurrentes hacen que operar en el sector agroalimentario bajo un punto de vista jurídico-regulatorio con una regulación sectorial específica resulte cada vez más complejo pero que, en cualquier circunstancia, deba hacerse del modo más adecuado para hacer atender de manera resolutiva tanto las tradicionales como las nuevas y cambiantes reivindicaciones, necesidades y retos que demanda el conjunto de la sociedad para alcanzar el equilibrio en la cadena alimentaria.