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I. Introducción

Tan denostado como defendido, el Ingreso Mínimo Vital (IMV) se ha convertido en una noticia recurrente en nuestro país. Enmarcado dentro de las políticas de rentas mínimas garantizadas que se vienen proponiendo en los países de nuestro entorno, su naturaleza y aplicación práctica está resultando, en ocasiones, ciertamente problemática.

A través del presente artículo, efectuaremos un repaso a los aspectos principales de su regulación y la respuesta facilitada por nuestros tribunales a las cuestiones que han planteado mayor incertidumbre.

II. Regulación del Ingreso Mínimo Vital

La primigenia ordenación del Ingreso Mínimo Vital (en adelante, «IMV») se recogía en el Real Decreto-ley 20/2020, de 29 de mayo (LA LEY 8087/2020) (1) (en adelante, «R.D.L. 20/2020 (LA LEY 8087/2020)») instaurando una renta básica garantizada que se fundamentaba en los principios de exclusión, vulnerabilidad e insuficiencia de rentas. Conforme señalaba el legislador en el Preámbulo de la norma, la misma nacía acuciada por la situación de especial necesidad que determinados sectores de la sociedad habían padecido a raíz de la epidemia de COVID— 19 lo que supuso que se buscase —a través de la satisfacción de unas condiciones materiales mínimas— la participación plena de toda la ciudadanía en la vida social y económica.

El texto, del que es heredero la actual Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) que regula esta prestación no contributiva, ya sentaba los aspectos esenciales del mismo y que podemos resumir en: i) un derecho garantizado a percibir un nivel de renta destinado a facilitar la inclusión social (2) ; ii) un ámbito subjetivo basada en la situación personal o de la unidad de convivencia (3) ; iii) interés por colectivos especialmente desfavorecidos, si bien, resaltando la necesidad de que se acredite de forma individualizada y concreta la situación de necesidad (4) ; iv) unos criterios no exentos de complejidad a la hora de determinar los niveles de rentas que dan acceso o excluyen de su disfrute (5) .

Se estructura así el IMV como una fórmula destinada a paliar las necesidades económicas del espectro más necesitado de la población, convirtiéndose en un puente tendido entre una situación de exclusión social y la inserción con plenas garantías en un estrato normalizado social y económico.

Estos elementos fueron replicados por la Ley 19/2021, de 20 de diciembre (LA LEY 27607/2021) que recogió los anteriores extremos (6) (en adelante, «Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021)»), así como las enmiendas parciales que se habían ido introduciendo progresivamente tras el R.D.L. 20/2020 (LA LEY 8087/2020) (7) .

La Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) es fruto de esa evolución legislativa, tratando de eliminar las distintas problemáticas prácticas —especialmente en la delimitación del concepto de beneficiario, unidad de convivencia y requisitos económicos— que se habían detectado en el texto original y que conllevó las reformas anteriores señaladas, sin perder la perspectiva asumida ab initio, denunciando la debilidad del sistema existente derivado de la dificultad de hallar una fórmula adecuada de redistribución de la riqueza y debido a una regulación ciertamente dispar entre las distintas Comunidades Autónomas.

Así, los artículos 1 a 3 (8) disponen que el IMV es una prestación económica que otorga una garantía mínima que cubra la diferencia entre la suma de los recursos económicos de cualquier naturaleza de los que disponga la persona beneficiaria individual o los miembros de su unidad de convivencia y que se prolongará mientras dure la situación de vulnerabilidad —y se mantengan los requisitos para su percepción— presentando además un carácter inembargable o transferible, salvo en supuestos muy concretos.

Los beneficiarios del IMV son conforme obra en la propia norma los expresamente descritos en el artículo 4 (9) que incluye a los integrantes de la unidad de convivencia conforme se describe en la propia norma (10) .

La condición de titular no es mimética de la de beneficiario dada cuenta el carácter colectivo que puede tener el IMV puesto que como refiere el artículo 5 (11) , la misma puede ser solicitada en nombre propio o de la unidad de convivencia sin perjuicio de los requisitos que se planteen para su reconocimiento y concesión. Esta falta de simetría ocasiona —como se expondrá más adelante— una cierta problemática a la hora de identificar y distinguir a los titulares y beneficiarios de la prestación (12) .

Particularmente relevante es el tratamiento del domicilio (13) que se recoge en el texto (y que no existía en la redacción originaria del R.D. 20/2020), ya que el legislador apuesta por efectuar un uso extensivo del concepto comúnmente conocido como tal para evitar que personas en riesgo de exclusión social que carezcan de ubicación concreta puedan quedar desprotegidas, lo que incluso permite que convivientes que no forman entre si unidad de convivencia puedan percibir el IMV si se estima que pueden ser incluidos dentro del concepto de colectivos vulnerables (14) .

De forma adicional, se exige el requisito de residencia legal y continuada (15) , salvo que concurran las circunstancias específicas de protección indicadas en los numerales 1 a 3 de la letra a) del apartado 1, así como que concurra la situación de vulnerabilidad económica por carecer de rentas, ingresos o patrimonio suficientes, siendo este aspecto particularmente relevante, como veremos a continuación.

La delimitación de los requisitos económicos, contemplada en el artículo 11, desglosa muy pormenorizadamente los requisitos de percepción de ingresos económicos, los cuales serán además compatibles con la percepción de ingresos del trabajo con el fin de no desincentivar la participación en el mercado laboral, siempre y cuando no se excedan los límites fijados en el mismo (16) .

Sucintamente las reglas destinadas a establecer la situación de vulnerabilidad económica dependerá de los siguientes parámetros: i) la capacidad económica del solicitante individual o de la unidad de convivencia computando los ingresos de todos sus miembros (17) ; ii) que la totalidad de los ingresos sea inferior en al menos 10 euros al importe de la cuantía mensual de la renta garantizada con la prestación (18) ; iii) no concurrirá el requisito de vulnerabilidad si el patrimonio neto es igual o superior (19) en tres veces a la cuantía correspondiente a la renta garantizada por el IMV para una persona beneficiaria individual o en el caso de unidades de convivencia superior a la cuantía resultante de la escala de incrementos del Anexo II; iv) la percepción de la renta es compatible con las rentas del trabajo o la actividad económica por cuenta propia (20) ; v) en situaciones sobrevenidas de vulnerabilidad se podrá solicitar el reconocimiento del IMV a partir del mes de abril del año en curso, considerando las reglas proporcionales de cálculo para el referido ejercicio (21) ; vi) se reconoce un complemento de ayuda para la infancia cuando los ingresos previstos conforme a la norma sean inferiores al 300% de los umbrales del anexo I el patrimonio neto sea inferior al 150% de los límites fijados en el anexo II.

La acción protectora prevista por la Ley 19/2021 —artículo 12 (LA LEY 27607/2021)— comprende una prestación económica, la cual se fijará conforme a las reglas del artículo 13 cifrándose en todo caso en la diferencia entre la cuantía de la renta garantizada y el conjunto de las rentas del titular o de la unidad de convivencia, siempre que la cuantía sea igual o superior a 10 euros mensuales (22) , estableciendo diversos factores correctores en función de los gastos del alquiler de la vivienda habitual, la existencia de pensiones contributivas o no de la Seguridad Social.

Esta prestación se percibirá mientras dure la situación que originó su concesión y se cumplan los requisitos y obligaciones fijados por la ley, entre las que se incluyen la participación en estrategias de inclusión social (23) .

III. Aspectos controvertidos

Tal y como se ha indicado estamos ante una prestación no contributiva, cuya regulación, dista de resultar sencilla. Ello ha ocasionado, desde un primer momento, un elevado número de procedimientos en los que se han sustanciado dudas en torno tanto a los requisitos para causar derecho a la prestación como respecto a su acreditación (vrgr. residencia, condición de víctima de trata, domicilio, circunstancias familiares o similares) y que podemos sintetizar de la siguiente forma:

• 1.- Concepto de residencia.- el requisito de residencia legal y continuada deviene esencial, ya que no puede ser obviado salvo que se evidencie estar en alguno de los supuestos acreditados derivados de la situación de trata o explotación sexual (24) o víctima de violencia de género con hijos menores a cargo (25) .

  Exceptuando tales circunstancias el plazo exigido es inexorable (26) , no ofreciendo la literalidad del precepto duda alguna.

  Particular relevancia presentan los solicitantes de asilo desde una doble perspectiva: i) como fórmula equiparable a la situación de residencia legal; ii) como medio de prueba de una situación de riesgo de exclusión social y pobreza, así como de vulnerabilidad (27) , ofreciendo una cierta flexibilidad en circunstancias particulares, a las que cabe unir la determinación del domicilio, siendo posible reconocer el IMV a las personas que estén en situaciones de residencia específicas o particulares (28) .

  La falta de residencia no puede sin embargo, equipararse a una situación de desempleo, aun prolongada (29) .

• 2.- Unidad de convivencia.- corresponde al solicitante acreditar la existencia y delimitación de la unidad de convivencia, circunscribiendo en su caso, quién la integra y las obligaciones que puedan resultarles de aplicación (30) , ya que no cabe presumir —por la mera convivencia en un mismo domicilio— la existencia de una unidad de convivencia sino se acredita la existencia de relación constituida conforme a los propios requisitos de la norma (31) . Es más, no resulta posible incluir en la unidad de convivencia a familiares que no residan legalmente en España (32) .

  A tal efecto, es necesario —caso de que existan extremos que puedan implicar una diferencia entre los integrantes de la unidad y otro tipo de relaciones ajena a la misma— deslindar ambas. De hecho, no es posible equiparar relaciones afectivas no configuradas conforme a la norma, aunque impliquen ser progenitores del mismo menor incluido en la unidad de convivencia de uno de ellos, para reputar la misma existente (33) o cuando se haya establecido un vínculo afectivo que no ha sido inscrito e incluso, cuando consta un vínculo matrimonial previo —pendiente de disolución— de uno de los integrantes de la supuesta unidad de convivencia (34) .

  Igualmente, no puede presumirse la existencia de una unidad de convivencia entre el solicitante y un progenitor, cuando comparten temporalmente un domicilio por el desahucio de uno de ellos, habiéndose además acreditado una situación de exclusión social (35) .

  Tampoco puede presumirse como tal, la convivencia en el mismo domicilio en la que el titular del inmueble no percibe renta alguna, sino que permite esa residencia por razones de amistad (36) , siendo el incremento del número de miembros de la unidad de convivencia causa de revisión del IMV, pero no de extinción (37) .

• 3.- Vulnerabilidad económica.- la valoración de la vulnerabilidad económica requiere tener en cuenta los ingresos de todos los miembros de la unidad familiar, debiendo ser acreditada por aquel que la invoque, especialmente, cuando se trate de una circunstancia sobrevenida (38) .

  Dicha obligación de acreditación alcanza al complemento de ayuda a la infancia debe solicitarse de forma expresa, no pudiendo concederse de oficio (39) .

• 4.- Valoración económica.- la casuística que se plantea en torno a la cuantificación económica de las rentas que deben tenerse en cuenta para valorar la vulnerabilidad económica resulta ciertamente amplia. Sin embargo, nuestros tribunales han ido asentando —con cierta uniformidad— una serie de criterios, entre los que caben destacar los siguientes:
  • 4.1. El cómputo de los valores inmobiliarios debe realizarse conforme a su valor catastral, sin que, por ello, se puedan abstraer aquellos extremos que incidan sobre el mismo, como el hecho de que la propiedad que hubiera pertenecido a uno de los miembros, hubiera sido enajenada en favor del acreedor bancario siendo subastada, restando únicamente el cambio formal en los registros públicos (40) .

    Ese valor catastral no incluye el de la vivienda habitual (41) .

  • 4.2. La delimitación de la realidad patrimonial inmobiliaria exige igualmente deducir de la valoración del patrimonio neto los gastos, cargas y gravámenes de los inmuebles destinados a uso distinto de vivienda, incluso cuando se incurriera en los mismos a efectos de la adjudicación del inmueble (42) , no pudiendo efectuarse dicha deducción cuando no resulte clara la situación del inmueble objeto de examen (43) .

    Ello no impide que pueda ser considerada como ganancia patrimonial la subvención pública por reparación de inmueble, obstando la misma al reconocimiento y percepción de la prestación (44) .

  • 4.3. La valoración de los ingresos es la correspondiente al ejercicio anterior, aunque la solicitud se formule en los últimos días del ejercicio en curso (45) .

    Tal valoración se efectuará en bruto cuando se trate de rentas del trabajo y en cuantías netas cuando se trate de actividades económicas (46) .

  • 4.4. La valoración de los ingresos y la cuantificación a abonar en concepto de IMV exige tener en cuenta la totalidad de las percepciones del solicitante, bien sean por actividades por cuenta propia que conllevan el alta en el RETA (47) o derivados de la renta activa de inserción (48) sin que, por otro lado, sean computables ayudas de tipo extraordinario como las reconocidas en virtud de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre (LA LEY 12016/2006) de Promoción de la Autonomía Personal (49) .
  • 4.5. Los datos obrantes en la AEAT resultan suficientes para denegar la prestación cuando dichos informes evidencian saldos bancarios, valores y participaciones que exceden notablemente la cuantía exigida por la norma como límite (50) , exceso que también resulta oponible cuando los ingresos de la unidad de convivencia exceden los máximos fijados para la concesión del complemento de ayuda para la infancia (51) o cuando es la unidad de convivencia la que excede límites fijados (52) .
  • 4.6. Las pensiones de alimentos no percibidas no pueden ser consideradas como ingresos a efectos del cómputo del IMV (53) .
  • 4.7. La mera condición de administrador de una sociedad que carece de actividad, constando fehacientemente aquella no impide que se pueda percibir el IMV (54) .
  • 4.8. El INSS debe exponer los cálculos que esgrime para sustentar la desestimación de la prestación, no siendo aceptable una resolución genérica (55) , ni tan siquiera cuando se insta la devolución de ingresos indebidos (56) .
  • 4.9. Así, no resulta aceptable la denegación —que de forma escueta— no accede a la solicitud sin evaluar correctamente la situación de la solicitante —incluso cuando verse sobre la situación de convivencia familiar (57) — como tampoco la revocación que no discute la situación de vulnerabilidad del solicitante ni denegó su petición aunque el relevante patrimonio inmobiliario con el que contaba no fuera analizado, ni tan siquiera cuando se enajenó con posterioridad (58) al momento de evaluar inicialmente su solicitud.
• 5.- Medios de prueba.- aunque los medios probatorios son los exigibles por la norma en cada momento, no pueden requerirse medios de prueba no previstos específicamente (59) , lo que no equivale a decir que la Administración esté obligada a completar la solicitud de oficio (60) .

  De hecho, los requisitos documentales ofrecen una presunción iuris tantum siendo aceptable prueba en contrario (61) , pero en el caso del empadronamiento los mismos han de ser efectivamente desplegados, por cuanto en caso contrario surtirá plenos efectos aquel (62) . Ello no impide que la validez del padrón pueda ser discutida en base a las manifestaciones del solicitante obrantes en el propio Expediente Administrativo si contradicen el contenido reflejado en el padrón (63) .

• 6.- Régimen transitorio R.D.L. 20/2020 (LA LEY 8087/2020) y Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021).- su aplicación obliga a aplicar las reglas conferidas en la Disposición Transitoria Sexta de la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) exceptuando de las cuantías a computar la asignación económica por hijo menor a cargo sin discapacidad o discapacidad inferior al 33% (64) considerando a su vez que la correcta aplicación de la Disposición Transitoria Segunda de la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) requiere entender que los efectos se despliegan en el primer día del mes siguiente si se presentó con posterioridad al mes de enero de 2021 (65) .

IV. Conclusiones

La regulación del IMV presenta un cariz ciertamente complejo por cuanto está destinada a cubrir las necesidades esenciales de la propia existencia, lo que ha supuesto un evidente esfuerzo por delimitar tanto a los beneficiarios como las condiciones de reconocimiento y mantenimiento de la misma.

No se trata de una prestación al uso que cubra una circunstancia médica, laboral o de la edad, sino que protege en esencia, el propio infortunio personal o familiar de cualquiera clase y la falta de una red de cobertura familiar o social que ayude a superar tales desdichas.

Esa naturaleza eminentemente tuitiva y absolutamente garantista ha traído aparejada una sucesiva labor legislativa para paliar las lagunas advertidas en el R.D.L. 20/2020 (LA LEY 8087/2020), unida a un profuso desarrollo doctrinal por nuestros tribunales que ha permitido colmar las dudas que suscitaba— y sigue suscitando— esta figura, y que, a buen seguro, experimentarán novedades a resultar a la tarea unificadora que pueda desplegar la Sala Cuarta.