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I. Introducción

La cuestión suscitada despierta interés en la medida en que operan varios de los principios generales de Derecho, en general, y del Derecho Administrativo, en particular. Así, por una parte, en el art. 103. 1 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) (en adelante, CE) (RCL\1978\2836) encontramos el principio de eficacia, que podría vulnerarse en este caso porque la Administración pública, estando obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación no lo hace (art. 21 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015), en adelante LPAC (LA LEY 15010/2015)) (RCL\2015\1477) y, por otra parte, el principio de interpretación más favorable al ejercicio de la acción o principio pro actione (art. 24.1 CE (LA LEY 2500/1978)), porque el ciudadano, acudiendo a los Tribunales para reclamar el derecho sobre el que la Administración no se ha pronunciado, se topa con un requisito formal que no ha respetado: el plazo preclusivo de un mes para la interposición del recurso de alzada (art. 122 LPAC (LA LEY 15010/2015)), que es manifestación del principio de seguridad jurídica. Pudiera pensarse, no obstante, que cerrar el acceso a la jurisdicción por este motivo supone una restricción ilegítima del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva en el concreto extremo de acceso a la jurisdicción. De este modo, para valorar si, efectivamente, concurre tal vulneración o, por el contrario, se trata de un remedio adecuado y necesario consecuencia de un mal actuar, se debe atender, además, a otro principio: el principio de proporcionalidad en sentido estricto en los supuestos de interpretación judicial de los requisitos de acceso a la jurisdicción.

Y, en este último sentido, teniendo además presente un tema bien conocido como que la jurisdicción contencioso-administrativa tiene la especialidad propia de agotar la vía administrativa antes de acudir a la jurisdicción (artículo 25.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), en adelante LJCA (LA LEY 2689/1998)) (RCL\1988\1741) debemos incidir en que el derecho que eventualmente podría ser objeto de vulneración en el caso planteado es el derecho de acceso a la jurisdicción y no el derecho al recurso, porque el recurso contencioso-administrativo, pese a tener la denominación formal de recurso, no implica la impugnación de una resolución judicial previa, sino que es un proceso judicial con motivo de un acto administrativo previo, manifestación del carácter revisor.

II. La tutela del derecho fundamental de acceso a la jurisdicción

1. La tutela por parte de los órganos jurisdiccionales nacionales

Es doctrina constitucional asentada que el derecho a la tutela judicial efectiva sin indefensión comprende que sea un órgano jurisdiccional quien resuelva sobre la tutela pretendida, pronunciándose, además, sobre el fondo del asunto, sin dejar de dar respuesta a la tutela pretendida (incongruencia por defecto) ni otorgar tutela diferente a la pedida (incongruencia por exceso). No obstante, para que esto último pueda tener lugar es necesario cumplir con los presupuestos y requisitos establecidos por las leyes procesales, que habrán de ser necesarios, razonables y proporcionales en relación con los fines legítimos que puede perseguir el legislador dentro de la CE (LA LEY 2500/1978). Precisamente, cuando los requisitos procesales no persiguen tales notas o, cabiendo varias interpretaciones, el órgano jurisdiccional ha aplicado aquella que hace inadmisible el pronunciamiento sobre el fondo, el Tribunal Constitucional puede examinar el modo en el que los Jueces y Tribunales han aplicado los requisitos que limitan tal decisión, declarando, en su caso, su inconstitucionalidad.

A este respecto, la STC 62/1989 (LA LEY 526-JF/0000) (RTC\1989\62) dispone que «al examinar el cumplimiento de losrequisitos procesales, el órgano judicial está obligado a ponderar a la entidad real del vicio advertido, en relación con la sanción del cierre del proceso y delacceso a la justiciaque de él pueda derivar y, además, permitir en lo posible la subsanación del vicio advertido (STC 49/1989 (LA LEY 525-JF/0000)). Si el órgano judicial no hace posible la subsanación deun defecto formalque pudiera considerarse como subsanable o impone un rigor en las exigencias formales más allá de la finalidad a que la misma responda, la resolución judicial que cerrase la vía del proceso o del recurso sería incompatible con la efectividad del derecho fundamental ala tutela judicial que tutela el art. 24.1 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (2) » (F. J. 2º, § 1º y 2º).

La pregunta que se nos puede plantear es cuándo la interpretación de un requisito procesal, que conduce a un pronunciamiento de inadmisión, no resulta ajustada a Derecho y, consiguientemente, vulnera el derecho a la tutela la judicial efectiva. En ese sentido, se pronuncia la STC 174/1988 (LA LEY 1116-TC/1989) (3) (RTC\1988\174): «elderecho fundamental a tutela judicial efectiva(art. 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)), reforzado a nivel legislativo por el art. 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985), sólo permite desestimar o rechazar pormotivos formaleslas pretensiones de las panes cuando el defecto fuese insubsanable o no se subsanase» (F. J. 2º, § 3).

En relación con la finalidad que debe perseguir el requisito procesal y la interpretación más favorable que permita una decisión sobre el fondo, se pronuncia de manera gráfica la STC 69/1987 (LA LEY 90550-NS/0000) (4) (RTC\1987\69): «si la interpretación delrequisito procesalno se acomoda a lafinalidadperseguida por el mismo, hasta el punto de que con ello desaparezca la proporcionalidad entre lo que el requisito dice y el fin que pretende, olvidando su lógica y razonable concatenación, con preferencia de su estricta literalidad, es claro que el derecho fundamental se verá restringido o anulado y con ello la posibilidad de su ejercicio, posibilidad, y en definitiva eficacia, que es lo que la C.E. propugna(«tutela efectiva», dice el art. 24.1), en el sentido de que todas las normas han de interpretarse en el sentido más favorable para la satisfacción del derecho» (F. J. 3º, § 4).

Se vuelve a recordar con posterioridad en la STC 39/1999 (LA LEY 3491/1999) (RTC\1999\39) en los siguientes términos «no impide, según dicha doctrina, que haya de entenderse también satisfecho tal derecho con una resolución deinadmisiónsi, comprobada la inexistencia deun requisito procesal, así se declara fundadamente en aplicación razonada de una causa legal, siempre que el razonamiento responda a una interpretación de las normas legales de conformidad con la Constitución y en el sentido más favorable para la efectividad del derecho fundamental» (F. J. 3º).

Es más, habida cuenta de las especificidades de la jurisdicción contencioso-administrativa a las que aludíamos en la introducción, este principio se ve reforzado. Así, la STS de 25 de mayo de 2009 (LA LEY 92090/2009) (RJ\2009\6359) afirma que: «en el procedimiento administrativo, a diferencia del contencioso-administrativo, no es preceptiva la asistencia letrada de los interesados, por lo que estos pueden comparecer y actuar sin asesoramiento jurídico, siendo por ende lógico que al no podérseles exigir un conocimiento acabado de las normas jurídico-administrativas se favorezca la superación y/o subsanación de defectos formales en la presentación de sus escritos. De ahí que se enfatice elprincipio «pro actione»y se procure dar a la impugnación administrativa el cauce adecuado para su definitivo examen y resolución por encima de deficiencias formales en su calificación» (F. J. 8º in fine).

2. La tutela por parte de los órganos jurisdiccionales internacionales

Conviene recordar que no se trata lo anterior simplemente de una cuestión de Derecho nacional, pues también ha tenido su pronunciamiento en el ámbito europeo. Así, por cuanto al Tribunal de Justicia de la Unión Europea (en adelante, TJUE), el Abogado General Ruiz-Jarabo Colomer, en las conclusiones de 10 de noviembre de 2005 (C-206/04 P) hace referencia al principio pro actione para que el Tribunal entre a valorar una parte de las alegaciones del recurrente respecto de las que, de seguir un criterio muy rigorista, sería incompetente. Se refiere al mismo en los siguientes términos:«[el] criterio interpretativo favorable a la continuación del proceso hasta la decisión sobre el fondo, que dimana delderecho a la tutela judicial efectiva» (§35).

En la misma línea, el Abogado General Cruz Villalón, en las conclusiones de 21 de marzo de 2013 (C-625/11) viene a recordar la importancia del cumplimiento de la finalidad en los requisitos formales que pueden impedir el acceso a la jurisdicción: «si los justiciables pueden esperar que se apliquen lasreglas de admisibilidad, éstas deben perseguir unobjetivo legítimoy serproporcionadas, por lo que no pueden limitar su acceso a un tribunal de un modo o hasta un punto que resulte socavada la sustancia de su derecho» (§74). A mayor abundamiento, la sentencia que resuelve este asunto, STJUE de 26 de septiembre de 2012 (C-625/11-P), recoge las anteriores formulaciones de la siguiente forma: «siempre que no existen razones perentorias en sentido contrario, deberá darse preferencia a la interpretación que no implica la caducidad de la acción,pues esta privaría a los interesados de suderecho de recurso jurisdiccional» (§ 33). Lo cierto, no obstante, es que no se trata de una manifestación innovadora, pues la STJUE de 5 de abril de 1979 (LA LEY 61/1979) (C-117/78), en relación con el dies a quo para recurrir contra una decisión de una Institución de la Unión Europea publicada únicamente en internet, ya se pronunció en los siguientes términos: «salvo razones imperiosas en contrario, no puede dar lugar a la prescripción del demandante y, por tanto, privada de suderecho a recurrir a procedimientos legales» (§11).

Finalmente, por cuanto al Tribunal Europeo de Derechos Humanos, también se pone el foco en que las exigencias procedimentales sean legítimas. Así, la STEDH de 28 de octubre de 1998, Rec. 116/1997 (LA LEY 115250/1998), afirma que: «el derecho de accesoconstituye un aspecto particular, no es absoluto, y se presta a limitaciones implícitamente admitidas, especialmente en lo referente acondiciones de admisibilidaddel recurso (…) ahora bien, estas limitaciones no pueden restringirel acceso abiertoa un justiciable hasta el punto que su derecho a un Tribunal resulte menoscabado en su propia sustancia (…) en definitiva, dichas limitaciones sólo son compatibles con el artículo 6.1 si tienden a unobjetivo legítimoy si existe una relación deproporcionalidadrazonable entre los medios empleados y el objetivo perseguido» (§ 44).

En el mismo sentido lo hace la STEDH de 19 de diciembre de 1997, Rec. 26737/1995 (LA LEY 17142/1997): «estas limitaciones no deberían restringirel acceso abiertoa un demandante de manera o hasta tal punto que su derecho a un tribunal se vea amenazado en su propia naturaleza (…) a menos que tiendan a unobjetivo legítimoy si existe una relación razonable deproporciónentre los medios empleados y el objetivo perseguido» (§ 33).

3. Impugnación jurisdiccional de supuestos donde la Administración alega que no se ha agotado la vía administrativa

De los anteriores pronunciamientos podemos extraer que, en abstracto, la decisión de un órgano jurisdiccional de inadmitir un recurso contencioso-administrativo por el incumplimiento de un requisito formal de cumplimiento preceptivo y respecto del que, además, por la naturaleza de su entidad, no cabe subsanación, reúne las notas exigidas de proporcionalidad y adecuación a la finalidad pretendida; y, correlativamente, no se apreciaría vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva.

Para poder trasladar estas apreciaciones al caso que estamos enjuiciando, resulta conveniente examinar previamente una serie de supuestos que, aunque no abordan exactamente el que planteamos, permiten hacer una aproximación cercana.

4. Recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación expresa de un recurso de alzada extemporáneo

El artículo 28 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) se ocupa de delimitar dos supuestos frente a los que no cabe la interposición del recurso contencioso-administrativo. A los efectos de este trabajo, nos interesa el inciso segundo, que referencia los actos que han sido consentidos, y, por tanto, no recurridos en tiempo y forma; si bien, conviene no perder de vista que el inciso primero hace referencia a la cosa juzgada administrativa, esto es, cuando se pretende recurrir un acto administrativo bajo los mismos hechos y fundamentos de un acto anterior que sea desestimatorio y firme en vía administrativa. Por cuanto al supuesto que nos interesa, la STS de 10 de febrero de 2011 (JUR\2006\276565) con cita de la STC 228/2006 (LA LEY 88183/2006) (RTC\2006\228) afirma que: «en un recurso jurisdiccional contra una resolución administrativa que aprecia laextemporaneidadde una reclamación la primera cuestión que debe examinarse es si tal declaración se ajusta o no a Derecho, y todo ello aunque se haya alegado una cuestión de orden público (…) producida la declaracióninadmisibilidad por extemporaneidaddel recurso de alzada, que en la sentencia de instancia se ratificó, pueda seguirse ningún reparo desde el principio constitucional de tutela judicial efectiva, puesto que conforme viene señalando el Tribunal Constitucional, «no pueden eficazmente denunciar la falta de tutela judicial efectiva de sus derechos e intereses legítimos quienes con su conducta han contribuido decisivamente a que tales derechos e intereses no hayan podido ser tutelados con la mayor efectividad» [ STC 228/2006, de 17 de julio (LA LEY 88183/2006) , FJ 5; AATC 235/2002, de 26 de noviembre (LA LEY 248485/2002), FJ 3 b) y 514/2005, de 19 de diciembre (LA LEY 316928/2005) , FJ 5]. En el presente caso,el que no se admitiera el recurso y, por tanto, no se resolviera sobre el fondo, cuando existe un precepto claro y categórico sobre el plazo de impugnación, sólo fue debido a la propia conducta de la parte recurrente» (F. J. 3º, § 7).

En el mismo sentido se ha pronunciado la STSJ CL de 21 de septiembre de 2007 (JUR\2007\ 334993) al afirmar que «es preciso estimar estacausa de inadmisibilidad, que en sí misma no debe considerarse como tal causa de inadmisibilidad, sino como causa dedesestimaciónpues la resolución recurrida (Orden de fecha 22 de febrero de 2005) se encuentra ajustada a derecho al inadmitir a trámite el recurso de alzada interpuesto por no haberse presentadoextemporáneamente» (F. J. 4º, § 8).

En realidad, las anteriores sentencias no hacen sino recoger la jurisprudencia del Tribunal Supremo establecida en la STS de 16 de junio de 1994 (LA LEY 8218/1994) (RJ\1994\5041) en relación con el plazo de interposición del recurso contencioso-administrativo: «una cosa es que losrequisitos procesalesse deban aplicar en el sentido más favorable a laefectividad del derecho a la tutela judicial, que es lo que propugna la doctrina constitucional, yotra bien distinta que se quiera arropar su incumplimiento, cuando además es insubsanable» (F. J. 2º, § 3).

5. Recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación expresa de un recurso de alzada prematuro

Se trata este de un supuesto parecido al anterior, pero desde una perspectiva totalmente contraria, es decir, al interesado no le precluye el plazo por no interponer el recurso de alzada en el plazo de un mes, sino que, siendo tan diligente, interpone el recurso administrativo el mismo día en el cual la Administración resuelve y le notifica el acto expreso desestimatorio. A este respecto, la reciente STSJ GAL de 5 de julio de 2023 (JUR\2023\311004) estima el recurso de apelación frente a la sentencia de instancia, que equipara presentación prematura a presentación extemporánea, por entender que «por un lado, estaríamos otorgando el mismo trato a la persona diligente que a la negligente y, por otro lado, aún en el caso de considerar la presentación el recurso administrativo el mismo día de la notificación undefecto, lo cierto es que seríasubsanable, incluso automáticamente por el transcurso del tiempo, sin que losprincipios de racionalidady economía procesal hagan necesario que el ciudadano subsane nada» (F. J. 3º, § 8).

6. Recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud cuando las bases establecen expresamente que con ella no se agotará la vía administrativa

Esta hipótesis versa sobre la desestimación expresa no seguida de recurso de alzada cuando es preceptiva. De esta suerte, el administrado, entendiendo que se le ha desestimado su solicitud por silencio, no interpone el recurso administrativo que, efectivamente, procede de conformidad con las bases, sino que directamente interpone recurso contencioso-administrativo. A este respecto, también recientemente, la SAN de 18 de octubre de 2023 (LA LEY 268379/2023) (JUR\2023\393684) ha afirmado que: «concurren en el supuesto analizado las dos condiciones que ha exigido el Tribunal Supremo para la correcta aplicación de esta norma, a saber: la concurrencia deuna causa deinadmisibilidady que la mismaconste de modo inequívoco y manifiesto» (F. J. 3º, § 6).

Además, podemos citar, por remisión de la anterior, la STS de 19 de septiembre de 2017 (LA LEY 129779/2017) (RJ\2017\4044):«no cabe afirmar que la Sala de instancia haya realizado una interpretación en exceso rigorista de la norma (…) Más bien al contrario, los autos recurridos parten de la constatación de que la entidad recurrente no había seguido el cauce impugnatorio que le había sido indicado, elrecurso de alzada; y, sobre esa premisa, la Sala de instancia no hace sino aplicar la consecuencia legalmente prevista (…) Tal pronunciamiento deinadmisióndel recurso, que en este caso se hace acogiendo la alegación previa formulada en ese sentido por la Administración demandada (artículo 58 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción), no puede ser tachado dedesproporcionadoni de generador de indefensión;es, sencillamente, larespuesta legalmente prevista frente a una interposición del recurso contencioso-administrativo que resulta defectuosa y ante la que no cabe subsanación, pues lo que falta es un presupuesto de recurribilidad —el agotamiento de la vía administrativa mediante el recurso de alzada— cuyo cumplimiento estaba sujeto a plazoy no admite, por tanto, sanación retrospectiva» (F. J. 2º, § 4).

7. Recurso contencioso-administrativo interpuesto contra una resolución expresa que no pone fin a la vía administrativa cuando la Administración no ha informado de qué recursos proceden

Se trata este del supuesto en que la Administración notifica el acto administrativo incumpliendo los requisitos de contenido establecidos en el artículo 40.2 LPAC (LA LEY 15010/2015) y, consiguientemente, expira el plazo del administrado para interponer el recurso administrativo preceptivo, pudiendo verse así en la tesitura de que el órgano judicial inadmita el recurso jurisdiccional. En realidad, no es ni mucho menos un supuesto novedoso, pues, el profesor GARCÍA DE ENTERRÍA ya dejó indicado que: «estamos ante un típico supuesto de notificación defectuosa, realizada sin mención de los recursos procedentes; es esta la tacha que se considera «como esencial», a los efectos deinterpretación más favorable» al ejercicio de la acción contenciosa (5) ».

La solución que se da aquí consiste en tener presente que el principio de buena administración (art. 103 CE (LA LEY 2500/1978)) existe, debiendo respetarse y hacerse efectivo (6) . Así, la STC 112/2019 (LA LEY 149088/2019) (RTC\2019\112 afirma que: «este precepto (art. 69 LJCA (LA LEY 2689/1998)) establece que la sentencia declarará lainadmisióndel recurso cuando tuviera por objetoactos no susceptibles de impugnacióny entre estos actos se encuentran los que no ponen fin a lavía administrativa(art. 25 LJCA (LA LEY 2689/1998)). Ahora bien, ha de tenerse en cuenta también que la Ley de procedimiento administrativo impone a la administración el deber de notificar sus resoluciones, indicando, entre otros extremos, si el acto es o no definitivo (…) La Sala, sin embargo, consideró que, en virtud de lo dispuesto en el art. 69 c) LJCA (LA LEY 2689/1998), el recurso resultabainadmisible(…) esta forma de proceder supone desconocer lasgarantías(…) y permitir que la administración pueda beneficiarse de sus propias irregularidades en detrimento de losderechos de los afectadospor la resolución» (F. J. 4 b, § 2 y 3).

8. Recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio de una solicitud

El planteamiento aquí es si procede la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativa contra la desestimación de una solicitud por falta de agotamiento de la vía administrativa [art. 69.b) en relación con el art. 25.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)]. Se trata este de un supuesto más cercano al que planteamos habida cuenta de que opera el silencio negativo (7) y resulta, cuando menos, interesante porque equipara la falta de respuesta con la hipótesis anterior, esto es, con el desconocimiento de si ha habido notificación o advertencia de los recursos que cabe interponer.

A este respecto, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 7 de marzo de 2023 (RJ\2023\1558), resuelve el supuesto del administrado que solicita ingresos indebidos a la Administración Tributaria, espera cuatro años, y, no obteniendo respuesta, decide acudir a la jurisdicción por entender desestimada su petición, que es resuelta de forma desestimatoria un mes después con el argumento de que no se ha agotado la vía administrativa porque todavía cabe reclamación económica-administrativa. De esta suerte, se indica que: «no procede declarar lainadmisibilidad(…) en aquellos casos en que el acto impugnado fuera una desestimación presunta, por silencio administrativo, ya que, por su propia naturaleza, se trata de una mera ficción (…)no hay un derecho subjetivo incondicional de la Administración al silencio, sino una facultad reglada de resolver sobre el fondo de los recursos administrativos, cuando fueran dirigidos frente a actos presuntos por persistente falta de decisión, que no es por, lo demás, una alternativa legítima a la respuesta formal, tempestiva y explícita que debe darse, sino una actitud contraria al principio de buena administración» (F. J. 4º).

La jurisprudencia acerca de qué efectos produce el incumplimiento de la obligación de resolver y notificar en plazo para el interesando que, en consecuencia, decide interponer recurso contencioso-administrativo es pacífica (8) . Por ejemplo, la STS de 2 de noviembre de 2011 (RJ\2012\1757) afirma, recogiendo una serie de sentencias, que: «el incumplimiento del deber de la Administración de resolver enplazolas solicitudes de los interesados no puede suponer un perjuicio para éstas (…) Tal es el tenor de la jurisprudencia, contenida en las SSTS de 30-6-1999 (LA LEY 8791/1999) , 15-2-2000, 17-6-2002 , 6-11-2002 y otras» (F. J. 2º, § 3).

Por su parte, la reciente STS de 3 mayo de 2023 (RJ\2023\2656), de una manera mucho más gráfica, lo expresa en los siguientes términos: «la improcedencia de exigir al reclamante que adivine qué recursos jerárquicos procedencontra los actos presuntos (…) carecería de sentido, tanto ampliar el recurso, como permitir elagotamiento de la vía,mediante una reclamación económico-administrativa, una vez que el asunto ya está en manos de los Tribunales, precisamente por razón del incumplimiento del deber de resolver por parte del Ayuntamiento (…) no sería sino un acto sin sentido ofinalidad procesalalguno y generador de (más) dilaciones indebidas» (F. J. 3º y 4º). Y, es más, esta última sentencia referencia de nuevo el principio de buena administración al que se aludía en el anterior supuesto. Dice así: «se infiere, sin lugar a dudas, del artículo 9.3 CE (LA LEY 2500/1978) que garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, del artículo 103 CE (LA LEY 2500/1978) que declara que la Administración Pública debe servir con objetividad los intereses generales y actuar de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho; y por último, del artículo 106 CE (LA LEY 2500/1978) que dispone que los Tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de esta a los fines que la justifican» (F. J. 4º).

III. El recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio de un recurso de alzada extemporáneo

1. Resolución del supuesto de hecho

Recapitulando, hasta ahora hemos puesto de manifiesto cómo la doctrina constitucional ha determinado que la existencia de un requisito formalpreceptivo e insubsanable, que tiene como razón de ser un objetivo legítimo, no vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción, aunque si su incumplimiento se corresponde con un mal actuar exclusivo de la Administración, la producción de efectos desfavorables sobre el administrado no resulta ajustado a Derecho; siendo incluso posible soslayar el inconveniente de tener que agotar la vía administrativa en la hipótesis de que exista silencio administrativo. En otros términos, si la Administración incumple la obligación de resolver y notificar en plazo, o de notificar correctamente qué recursos caben frente al acto administrativo, pero el interesado ha cumplido con las reglas procedimentales previas, es evidente que el órgano jurisdiccional no puede impedir la buena marcha del recurso contencioso-administrativo bajo el argumento alegado por la Administración de que la vía administrativa no se ha agotado.

Desde otra óptica, la situación se altera cuando, con carácter previo a la deficiente actuación administrativa, el administrado ha contribuido directamente a que sus derechos no se puedan tutelar interponiendo el recurso administrativo extemporáneamente, porque, en este concreto caso, posibilitar que el juez se pronuncie sobre el fondo del asunto supondría situar al ahora recurrente en la misma posición que cualquier otro administrado que sí hubiera interpuesto el recurso administrativo en plazo; de forma que el silencio administrativo opera como causa de inadmisibilidad, y no como causa de desestimación, con la correlativa consecuencia de la Administración pueda presentar alegaciones previas haciendo valer este supuesto (arts. 58 (LA LEY 2689/1998) y 59 LJCA (LA LEY 2689/1998)).

¿Por qué no sucede como en la hipótesis de la desestimación por silencio de una solicitud? Allí, si recordamos, la improcedencia de declarar la inadmisibilidad trae causa en que el acto impugnado es una desestimación presunta que no ofrece información sobre los cauces impugnatorios, pero, en esta hipótesis, pese a concurrir también silencio administrativo, el administrado conoce de qué concreto recurso debe hacer uso pero, conociéndolo, lo interpone sin respetar el plazo establecido legalmente. De esta forma, la Administración, aún de manera tardía, solamente puede resolver de forma desestimatoria. Por ello, resulta ajustado a Derecho inadmitir in limine el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio de un recurso de alzada extemporáneocon base en los artículos 28 y 69 c) LJCA sin que se vulnere de modo alguno la tutela judicial efectiva.

En este sentido, el Tribunal Supremo, en Sentencia de 8 de junio de 1999 (RJ\1999\4265), ya dejó indicado que «al ser losplazosprevistos para interponer los recursos una cuestión deorden públicono susceptibles de ampliación, procede aceptar la alegación del Abogado del Estado relativa a lainadmisibilidaddel presente litigio, al haber ganadofirmezala resolución administrativa impugnada, sin que el silencio administrativo observado por la demandada ante el recurso de alzada reabra elplazo, toda vez quela desestimación presunta de la alzada vendría a ser una reproducción exacta de un acto firme y consentido(precisamente el acto recurrido), sin que por ello vulnere el contenido del art. 24 de la C.E. (LA LEY 2500/1978) toda vez que la extemporaneidad es achacable única y exclusivamente al recurrente» (F. J. 1º).

Mucho más recientemente se ha pronunciado el Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana en Sentencia de 19 de julio 2022 (JUR\2022\279868): «a la vista de las actuaciones, en efecto, el desenlace en la instancia debió ser el deinadmisibilidad, si bien basado en lafirmezadel acto originario, y sin que se pueda valer la apelación —como se hace en el escrito de recurso de la Sra. Verónica, alprincipio pro actione, porel principio de seguridad jurídicaex art. 9.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)—» (F. J. 2º). Sirva también de ejemplo la STSJ AND de 9 de febrero de 2023 (JUR\2023\135498), que dice así: «la resolución Territorial de Almería erafirmecuando se interpuso recurso de alzada, y el hecho de que éste no haya sido resuelto y, por lo tanto, haya sidodesestimado, no permite al Juez a quo modificar unaresolución firme, lo que determina que en el ámbito jurisdiccional el recurso contencioso-administrativo seainadmisible(…) la inactividad del interesado dejando transcurrir elplazoconcedido y la falta de resolución del recurso de alzada no permite rehabilitar el plazo en que el recurso de alzada debió ser interpuesto. Si la resolución del recurso de alzada esdesestimatoria, esconfirmatoriadel acto anterior, consentido por no haber sido recurrido en tiempo y forma, por lo que la causa deinadmisibilidadconcurre» (F. J. 2º, § 6 y 7).

2. Mecanismos de actuación que le restan al interesado

Hemos tratado a lo largo del trabajo que la Administración incumple sistemáticamente su obligación de resolver en el plazo legal, pero que, tan pronto como tiene conocimiento de que el interesado acude a la jurisdicción, suele resolver tardíamente. Así las cosas, y antes de que el órgano jurisdiccional dicte resolución, la LJCA (LA LEY 2689/1998) ofrece la posibilidad o bien, de ampliar el objeto del recurso con la resolución tardía del recurso de alzada (art. 36.1 en relación con el art. 34.2), o bien, de desistir del recurso inicial para recurrir, ahora sí, la resolución expresa desestimatoria (art. 36.4). Si bien, teniendo presente que procede la inadmisión del recurso, es, desde luego, de una ineficacia palmaria.

¿Realmente tiene el administrado algún mecanismo que sea eficaz para poder combatir el acto administrativo? En efecto, porque aunque la resolución administrativa haya adquirido firmeza por no impugnarse en tiempo, no debemos olvidar que, al menos en la teoría de las cosas, el principio de legalidad prevalece sobre el principio de seguridad jurídica. No obstante, en la práctica, la opinión de la Administración no parece ser tal, porque de los dictámenes de los órganos consultivos se desprende que: «el valor de la seguridad jurídica acaba emergiendo y destacándose por encima de la propia regulación legal del instituto de la revisión de oficio, como si fuera un valor absoluto e indiscutible, carente de contrapartidas (9) ».

En todo caso, si hay dudas acerca de la validez de un acto administrativo por motivos de nulidad, la Administración debe iniciar el procedimiento y eliminar el acto del ordenamiento. Así, el interesado puede iniciar una petición para revisar de oficio la resolución firme (art. 106 de la LPAC (LA LEY 15010/2015)) y, tanto para el caso de que la Administración dicte resolución desestimatoria como de que no resuelva en plazo —operando aquí el silencio negativo exart. 106.5 LPAC (LA LEY 15010/2015)— podrá acudir a la jurisdicción invocando alguno de los motivos de nulidad del artículo 47.1 de los que adolezca el acto y combatir así eficazmente la ilegalidad.

Por otra parte, podrían surgir dudas acerca de la compatibilidad entre una resolución judicial y la intención de acudir a la institución de la revisión de oficio, pero se disipan rápidamente si se tiene presente que, en nuestro caso, estamos ante un pronunciamiento de inadmisión y, por lo tanto, no se ha obtenido una resolución sobre el fondo del asunto. Así lo ha puesto negro sobre blanco el Tribunal Supremo, por todas, STS de 19 de diciembre de 2001 (RJ\2002\932)«ha de insistirse en que los actores no interpusieron recurso administrativo ordinario contra el Acuerdo de 29 de abril de 1993, sino que acudieron directamente a la vía jurisdiccional, donde se inadmitió el recurso sin analizar la cuestión de fondo, por lo que plantearon —por primera vez— la nulidad de aquel acuerdo ante la Administración mediante un cauce procedimental establecido, justamente, para facilitarla revisión de los vicios de nulidad absoluta de que hipotéticamente puedan adolecerlos actos administrativos no impugnados en tiempo y forma» (F. J. 8º, § 2).

IV. Consideraciones Finales

Primera.- En abstracto, la doctrina constitucional ha establecido que el derecho a la tutela judicial efectiva, en el concreto extremo de acceso a la jurisdicción, no se ve vulnerado con un pronunciamiento desestimatorio, pues se trata de la consecuencia que los órganos jurisdiccionales aplican de manera razonada ante la concurrencia de un supuesto de inadmisibilidad. Si bien, para que pueda darse ese carácter razonable, se hace necesario que no lleven a cabo una interpretación literal, sino adecuada a la finalidad que persigue el requisito procesal; lo que se manifiesta en una interpretación más favorable al ejercicio de la acción cuando hay varias alternativas posibles.

Segunda.- La jurisprudencia europea se ha pronunciado en el mismo sentido, estableciendo que las reglas de admisibilidad deben perseguir objetivos legítimos y proporcionales, porque de otro modo se vacía la naturaleza esencial del derecho de acceso a la jurisdicción.

Tercera.- En concreto, la doctrina constitucional ha afirmado que en los supuestos donde opera silencio negativo y no se ha agotado la vía administrativa previa por desconocimiento del interesado, la Administración no puede beneficiarse de sus propias irregularidades. Ahora bien, si, pese al silencio administrativo, previamente se ha hecho constar de manera inequívoca y manifiesta qué concretos recursos administrativos caben, y el interesado no los interpone en tiempo y forma, no se vulnera el derecho de acceso a la jurisdicción habida cuenta de la incompatibilidad entre contribuir activamente a que no se pueda acceder a la jurisdicción y alegar la vulneración del derecho.

Cuarta.- La interposición extemporánea del recurso de alzada es imputable directamente al interesado, luego, un pronunciamiento jurisdiccional diferente a la inadmisión del recurso contencioso-administrativo supondría colocarle en la misma posición que el resto de los interesados que en otros procedimientos sí cumplen diligentemente con los plazos; máxime cuando los plazos son una cuestión de orden público y de seguridad jurídica. Por ello, la aplicación de los artículos 69 c) (LA LEY 2689/1998) y 28 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) en el caso planteado resulta proporcional y persigue un objetivo legítimo, no vulnerándose de modo alguno el derecho de acceso a la jurisdicción.

Quinta.- Si bien es cierto que un acto firme y consentido no es susceptible de recurso, ello no significa que sea inatacable, habida cuenta de que el interesado puede solicitar, en tanto en cuanto el acto contenga alguno de los vicios de nulidad del artículo 47.1 LPAC (LA LEY 15010/2015), la revisión de oficio; quedando a salvo su derecho para acudir a la jurisdicción tanto si la Administración responde de manera negativa como si no responde en el plazo de seis meses.