I. Sentencia del TEDH de 30 de junio de 2020 en el Asunto Saquetti Iglesias C. España, demanda n.o. 50514/13
El TEDH en sentencia de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti Iglesias c. España (en adelante, asunto Saquetti), declaró que el Estado español había vulnerado el artículo 2 del Protocolo n.o 7 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (LA LEY 16/1950).
El artículo 2 del Protocolo, que regula el «derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal» establece lo siguiente:
«1. Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los cuales pueda ser ejercitado, se regularán por ley.
2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones en caso de infracciones de menor gravedad según las defina la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto tribunal o haya sido declarado culpable y condenado al resolverse un recurso contra su absolución».
En el caso examinado por el TEDH entiende producida su vulneración por no haber podido interponer el sancionado recurso de casación contra la sentencia desestimatoria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del TSJ de Madrid de 17 de enero de 2013 (LA LEY 27708/2013), al no alcanzar la cuantía del recurso la establecida en el artículo 86.2 b) de la LRJCA (LA LEY 2689/1998) para el acceso al recurso de casación, esto es, 600.000 euros, en virtud de la reforma del citado precepto por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal (LA LEY 19111/2011). La sentencia de la Sala de Madrid confirmó la sanción, consistente en multa de 153.800 euros por infracción grave de las previstas en los artículos 2.1.v), artículo 52.3 y artículo 57.3 de la Ley 10/2010, de 28 de abril (LA LEY 8368/2010), de prevención del blanqueo de capitales y la financiación del terrorismo y por el artículo 2.3 del Real Decreto 925/1995, de 9 de junio (LA LEY 2498/1995), por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 19/1993, de 28 de diciembre (LA LEY 4235/1993), sobre determinadas medidas de prevención del blanqueo de capitales, modificada por Real Decreto 54/2005 de 21 de enero (LA LEY 118/2005).
Con posterioridad, la misma Sala del TSJ de Madrid dictó sentencias núm. 714/2020, 715/2020 (LA LEY 173166/2020), 716/2020 (LA LEY 172211/2020) Y 717/2020, todas de 19 de octubre, desestimatorias de los recursos contencioso administrativos interpuestos por dos mercantiles y por dos particulares, respectivamente, contra resolución sancionadora de la Dirección General de la Marina Mercante por la comisión de infracciones previstas en la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (LA LEY 19596/2011).
Por autos de la Sección Primera de la Sala Tercera del TS de 18 de marzo y de 15 de abril de 2021 (Rec. 8158/2020, 8156/2020 y 8159/2020, respectivamente) se admitieron a trámite los recursos de casación que la Sala de Madrid tuvo por preparados contra las sentencias. En los autos se precisa que la cuestión que presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia consiste «... en determinar la eventual incidencia de la reciente Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020 (LA LEY 270655/2020), en el asunto Saquetti Iglesias c. España (Demanda n.o 50514/13) —sobre la exigencia de una doble instancia de revisión jurisdiccional de las sanciones administrativas graves— en el vigente sistema de recursos contencioso-administrativos, cuando, como aquí acaece y en aplicación de los artículos 307.4.a) (LA LEY 19596/2011) y 312 TRLPEMM (LA LEY 19596/2011) en relación con los artículos 10.1 m) (LA LEY 2689/1998) y 86.1 LJCA (LA LEY 2689/1998), corresponde a las Salas de lo Contencioso-Administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia la competencia para su enjuiciamiento en única instancia».
Y se identifican como normas jurídicas que, en principio, han de ser objeto de interpretación, «…el artículo 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y el artículo 2 del Protocolo n.o 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950), tomando en consideración la reciente Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 30 de junio de 2020 (LA LEY 270655/2020) en el asunto Saquetti Iglesias c. España (Demanda n.o 50514/13), puestos en relación con los artículos 307.4. a) y 312 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LA LEY 19596/2011), en conexión con los artículos 10.1.m) (LA LEY 2689/1998), 86.1 (LA LEY 2689/1998) y 88.1 de la Ley 29/1988, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998)».
Las dos sentencias de Pleno del TS de 25 de noviembre y la de 20 de diciembre de 2021, y la de la Secc. Quinta, de 8 de septiembre de 2022, que resuelven los recursos de casación, examinan la doctrina del TEDH sobre el derecho a la revisión jurisdiccional en materia sancionadora, centrándose en el artículo 2 del Protocolo número 7 al Convenio, que antes hemos trascrito, a la luz de la jurisprudencia del TEDH, y, fundamentalmente, de la sentencia de 8 de junio de 1976, asunto Engels y otros c. Países Bajos, Demandas n.o 5100/71 (en adelante, sentencia Engel), que establece determinados criterios.
Constatada la dificultad de establecer a priori la exigencia de recurribilidad de las sentencias desestimatorias de recursos contra resoluciones sancionadoras en atención a la naturaleza de la sanción, toda vez que son las circunstancias concurrentes en cada caso las que permitirán concluir de qué tipo de sanción se trata ("penal" o "administrativa"), el siguiente aspecto que examina el Pleno de la Sala Tercera es si el recurso de casación —en su vigente regulación— permite tener por cumplida la exigencia de la revisión jurisdiccional de la sanción "penal" o, más exactamente, de la declaración de culpabilidad que contiene la sanción administrativa confirmada en vía jurisdiccional contencioso-administrativa. Y la conclusión a la que llega es afirmativa. Se tiene en cuenta para ello por el Alto Tribunal la doctrina de la Sala Segunda, y que con anterioridad a la modificación de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882) por la Ley 41/2015, de 5 de octubre (LA LEY 15162/2015), para la agilización de la justicia penal y el fortalecimiento de las garantías procesales, sólo cabía recurso de casación contra las sentencias dictadas por las Audiencias Provinciales y Audiencia Nacional en primera instancia, —recurso de casación similar al actual del orden contencioso administrativo— y ello fue considerado por la jurisprudencia del TEDH que suponía el cumplimiento de las exigencias del artículo 2 del Protocolo 7.
Otro argumento, reiterado en las citadas sentencias de la Sala Tercera es que el artículo 2 del Protocolo, después de establecer que "Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por una jurisdicción superior", añade que "El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los cuales pueda ser ejercitado, se regularán por ley", obviamente, por la ley nacional de cada Estado, argumenta el TS. Señala también que el informe explicativo del Protocolo «deja al criterio de los Estados la extensión de dicho examen de la declaración de culpabilidad o condena, sin exigir necesariamente, como comportaría una doble instancia, una revisión de las cuestiones de hecho y de derecho, sino que puede limitarse a estas últimas, como es propio de los recursos de casación. El Informe va más lejos porque incluso no impide que se cumpla la garantía del artículo 2 del Protocolo por el hecho de condicionarse uno u otro recurso a determinados requisitos formales o motivos concretos».
No se ignora en estas sentencias de la Sala Tercera la configuración legal del recurso de casación, y las dificultades que puede presentar para considerar cumplido el requisito de exigencia de revisión de la declaración de culpabilidad en las sanciones de naturaleza "penal". Fundamentalmente, el principal obstáculo sería el requisito del interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia, pero considera el Alto Tribunal que no impide la garantía a que nos estamos refiriendo.
En respuesta a la cuestión de interés casacional suscitada el TS declara:
«… ha de entenderse que la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo n.o 7 del CEDH (LA LEY 16/1950), en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020 (LA LEY 270655/2020), en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora».
En la sentencia del TS de 8 de septiembre, se hace referencia a la del Tribunal Constitucional de 13 de junio de 2022 (LA LEY 142085/2022), STC 71/2022, de 13 de junio (LA LEY 142085/2022), (recurso de amparo 4766/2019, publicada en el BOE 18 de julio de 2022), y señala que confirma la doctrina del TS expresada en las citadas sentencias.
Estas sentencias del TS cuentan con un voto particular formulado por el Magistrado D. Luis María Díez-Picazo Giménez, que disiente del parecer de la mayoría en relación con la idoneidad o aptitud del recurso de casación para ese reexamen de una sentencia confirmatoria de un acto sancionador.
Compartimos las argumentaciones del voto particular. Y añadimos que hay muchos asuntos que se resuelven en única instancia no susceptibles de recurso ordinario, por lo que se ha considerado necesario generalizar el recurso de apelación, reclamando la doble instancia
Compartimos las argumentaciones del voto particular. Y añadimos que hay muchos asuntos que se resuelven en única instancia no susceptibles de recurso ordinario, por lo que se ha considerado necesario generalizar el recurso de apelación, reclamando la doble instancia como se puede ver en las Memorias anuales del Tribunal Supremo, y en los encuentros entre presidentes de Salas de lo Contencioso Administrativo de la Audiencia nacional y Tribunales Superiores de Justicia. Ello exige una modificación del sistema de recursos de la LJCA (LA LEY 2689/1998), e incluso, de la actual atribución de competencias entre los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo y las Salas.
Otro obstáculo para la consideración del recurso de casación como revisión «jurisdiccional», es determinar la naturaleza de la infracción. Los datos o circunstancias que deben considerarse, según la sentencia Engel, son:
«A) La magnitud del colectivo al que va dirigida la norma infringida.
B) El tipo y la naturaleza de los intereses protegidos.
C) La existencia de un objetivo de disuasión y represión».
Es evidente que, frente a la revisión, con carácter general, de una sentencia en materia sancionadora a través de un recurso ordinario, el recurso de casación exigirá una valoración casuística de las circunstancias concurrentes. Es difícil revisar una imputación de culpabilidad sin tener en cuenta las cuestiones de hecho. Ciertamente el Tribunal Supremo entendía que, si el recurso de casación penal colmaba las exigencias del Convenio y del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (LA LEY 129/1966) para toda clase de delitos, con mayor razón lo sería también para infracciones administrativas. Sin embargo, revisar un pronunciamiento de culpabilidad sin tener en cuenta las cuestiones fácticas, impide al tribunal superior la valoración de la suficiencia de la prueba o la legalidad de su obtención.
En definitiva, para cumplir con las conclusiones indicadas por el TEDH en relación al art. 2 del Protocolo 7 del Convenio en materia sancionadora, es el legislador español el que debe realizar la reforma del sistema de recursos establecido en la LJCA (LA LEY 2689/1998), como hemos señalado, siendo exigencia mínima, a estos efectos, atribuir a los órganos unipersonales el conocimiento de todos los asuntos en materia sancionadora, suprimiendo el límite de cuantía que actualmente sirve para atribuir la competencia a los Juzgados o las Salas, o, en su caso, estableciendo la posibilidad de apelación cualquiera que sea la cuantía del asunto.
II. Jurisprudencia posterior a las Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de noviembre de 2021
III. Sentencia n.o 1.408/24 de la sala tercera del TS, Secc. 5ª, de 23 de julio de 2024.
Han sido varias las sentencias dictadas con posterioridad a la fijación de la doctrina por el TS en las sentencias antes examinadas. Vamos a detenernos en una de las más recientes.
1. Antecedentes.- El acto administrativo inicialmente impugnado fue la resolución del expediente sancionador de 31 de octubre de 2019, incoado por haber realizado un uso privativo de aguas para el riego de 8,3 ha cultivadas de hortícolas, sin la correspondiente autorización administrativa de la Confederación Hidrográfica, imponiendo una sanción de 16.896,51; y la indemnización de 5.068,96; en concepto de daños al dominio público hidráulico, y prohibiéndole el uso privativo de aguas para riego en las indicadas parcelas hasta tanto no disponga de autorización o concesión del Organismo de cuenca.
La Sala de lo Contencioso administrativo del TSJ desestimó el recurso, y contra esta sentencia se interpuso recurso de casación
El recurrente solicita el reexamen judicial, en sede casacional, de la sentencia recurrida, pronunciada en única instancia en el recurso contencioso-administrativo ordinario, que vino a ratificar su culpabilidad en la comisión de una infracción invocando, a continuación, el cumplimiento de los requisitos establecidos por el TEDH (asuntos Engel y Saquetti), y de conformidad con lo establecido por el Tribunal Supremo, con cita de las SSTS de Pleno de la Sala Tercera, de 25 de noviembre de 2021 (RC n.o 8156/2020 (LA LEY 236937/2021) y RC n.o 8158/2020 ) y de 20 de diciembre de 2021 (RC n.o 8159/2020 (LA LEY 264397/2021) ).
2. Objeto de la casación. El objeto del recurso no sería la sentencia propiamente dicha que puso fin al proceso en la instancia, porque que todas las cuestiones que se suscitan en el escrito de preparación del recurso y en el de interposición son cuestiones que no pueden ser objeto del recurso de casación (1) .
Este objeto es la misma posibilidad de que el recurso sea admitido a trámite, con independencia de dichas materias, centrándose el debate en determinar si es susceptible, la sentencia de instancia, del reexamen jurisdiccional dado que revisa una resolución sancionadora por una infracción que pueda ser considerada como de naturaleza penal, lo cual no forma parte de la sentencia propiamente dicha, sino del régimen de recursos que se establece en nuestra legislación procesal.
La sentencia señala que la cuestión del reexamen ha sido abordada por tres sentencias en las que por primera vez el TS se enfrentó directamente con la aplicación en nuestro ordenamiento del derecho al reexamen que ya se encontraba reconocido en el artículo 2 del Protocolo 7 al CEDH (LA LEY 16/1950). Y en dichas sentencias se hizo declaración de doctrina jurisprudencial sobre el tema (2) .
La cuestión casacional en dichas sentencias fue delimitada en términos idénticos a los de este recurso: si la infracción por la que había sido sancionado el recurrente en la instancia —y en casación— podía considerarse como de naturaleza penal a los efectos del reexamen.
En ambos recursos se limitaron a rechazar, por las circunstancias del caso, la consideración de la infracción como de naturaleza penal y, en consecuencia, el pronunciamiento se limitó a la declaración de no haber lugar al recurso. Sin embargo, en la sentencia 1148/2024, de 27 de junio en la que sí se consideró que la infracción debía considerarse como de naturaleza penal, se examinaron las cuestiones suscitadas en el escrito de interposición. La sentencia declaró no haber lugar al recurso.
3. Naturaleza penal de la infracción. En el caso lo relevante es determinar si procede considerar que la infracción por la que fue sancionado el recurrente tiene naturaleza penal y, solo si la respuesta es afirmativa, se podrán examinar las cuestiones que se suscitan en el escrito de interposición.
Y se tiene en cuenta la sentencia de 2021 dictada para dar cumplimiento al mencionado artículo 2 del Protocolo del CEDH (LA LEY 16/1950) y la jurisprudencia del TEDH que lo interpreta, solo las infracciones penales conforme a los Criterios Engel podrán ser objeto de consideración.
Concluye la STS que, de los mencionados criterios, la sanción que se tipifica en el artículo 116, apartado tercero, letras a) y g), del texto refundido de la Ley de Aguas, constituye, conforme a los dos primeros criterios Engels, una infracción administrativa, pero que dicha tipificación legal es irrelevante.
Con relación al segundo de los criterios, relativo a la naturaleza de las conductas tipificadas, están referidas a todas las personas que causen daños al dominio público hidráulico, que es precisamente el bien jurídico que se pretende proteger, y la finalidad es claramente disuasoria, por lo que serían de aplicación las consideraciones establecidas a los efectos del segundo de los criterios determinante de la atribución de la naturaleza de la infracción.
El debate se centra en el tercer requisito que impone el TEDH para asignar dicha naturaleza penal a la infracción, es decir, la gravedad de la sanción. Y señala la sentencia que estamos examinando que esta gravedad debe determinarse en función, no del importe de la sanción con carácter abstracto, sino conforme a un criterio subjetivo de la sanción pecuniaria impuesta, es decir, ha de tomarse en consideración el concreto importe de la sanción pecuniaria, ponderando, además, las condiciones económicas del sancionado, argumentado el TS que «… se deben tener en cuenta los efectos potenciales de una posible sanción. Esos efectos se determinarán sobre una base legal, no sobre la base de la sentencia dictada en el caso de una persona determinada [...]")».
Y añade:
«Dando un paso más en esa determinación de criterios generales para determinar la gravedad de la infracción a los efectos de su gravedad y ante la más absoluta omisión del legislador, debe señalarse que en nuestro sistema procesal las infracciones administrativas se consideran que, cuando no tienen una cuantía superior a 30.000, no son merecedoras del derecho al reexamen porque se excluyen del recurso de apelación cuando su conocimiento viene atribuido a los juzgados de los Contencioso-administrativo, de conformidad con lo establecido en el artículo 81.1.º.a) de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998)».
Razona la sentencia que la jurisprudencia del TEDH no asimila el derecho al reexamen a una segunda instancia, sino a un reexamen con los límites que establezca la propia normativa nacional, y, «… si nuestro legislador ha considerado que por debajo de la mencionada cuantía se excluía la doble instancia, con mayor fundamento se debe excluir el derecho al reexamen. No se quiere decir con ello que ese importe ha de tomarse en consideración en términos absolutos, sino simplemente como criterio orientador y sin perjuicio de que pueda justificarse que incluso por debajo de dicho importe puede estimarse procedente el derecho fundamental atendiendo a las circunstancias del sancionado que deberá aportar elementos de prueba sobre dichas circunstancias».
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, concluye que una sanción de multa por importe de 16.896,51 por la infracción tipificada no puede considerarse como grave a los efectos de considerarla como de naturaleza penal, teniendo en cuenta, además, la nula actividad probatoria del recurrente sobre la afectación que el pago de la sanción puede causar en su patrimonio.
Considera, por todo ello, que no procede el derecho al reexamen de la sentencia recurrida
No obstante lo expuesto señala la sentencia que la cuestión del reexamen supone «… una encrucijada de difícil elección, propiciada por la ausencia de una regulación legal nacional sobre la efectividad del derecho reconocido en los ya mencionados textos internacionales, máxime cuando, de una parte, hemos de examinar caso por caso la concurrencia de ese presupuesto de la gravedad; de otra, que precisamente por esas particularidades, deberá tomarse en consideración las condiciones de los mismos sancionados, en concreto, sus condiciones económicas, con la siempre difícil solución de que unos mismos importes de las sanciones han de tener una eficacia diferente a los efectos de la concesión del derecho, a lo que ha de añadirse que tales circunstancias deben ser alegadas y acreditadas por quien invoca la efectividad del derecho. Se suma en dificultad a esos reparos que las normas procesales nunca toman en consideración, al regular el régimen del recurso, las particularidades de las partes del proceso, porque no se articulan los límites legales de cualquier medio de impugnación de resoluciones judiciales en función de las condiciones particulares de las partes que intervienen en el proceso admitiéndose para algunas y negándose a otras».
IV. Conclusión
La doctrina establecida por la Sala Tercera del TS, evidencia la necesidad de una pronta reforma de la LJCA (LA LEY 2689/1998) que establezca un marco competencial distinto, al menos, y de forma urgente, en lo que se refiere a la materia sancionadora.
El reparto de competencias que existe en la actualidad es confuso, no responde a criterios lógico-jurídicos, plantea múltiples dudas —incluso, transcurridos más de 25 años de vigencia de la Ley— y, de forma rotunda, en lo que se refiere a las sanciones, no respeta la doctrina fijada por el TEDH.
Se ha venido propugnando desde la jurisdicción la atribución de todas las competencias —con alguna concreta excepción— a los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo, con posibilidad de apelación siempre —o, bien, limitada por razón de la cuantía en caso de materia no sancionadora— ante las Salas. En su caso, frente a las sentencias de estos órganos judiciales, podría interponerse casación, manteniéndose la regulación actual de la LJCA (LA LEY 2689/1998) para este recurso.
Se cumpliría con ello, en lo relativo al derecho administrativo sancionador, la garantía del reexamen jurisdiccional de una declaración de culpabilidad.