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I. La Instrucción 4/2024, sobre modalidades de vida en régimen abierto

La Instrucción que analizamos reduce a cuatro las diferentes modalidades a establecer por las Juntas de Tratamiento, en relación a los internos e internas que se encuentren en régimen abierto. En concreto, se trata de las modalidades de observación, adaptación, integración y normalización. Conforme al texto de la Instrucción, la primera de ellas, es «una modalidad de vida de aplicación excepcional, en la que las salidas al exterior se ven restringidas. Por tanto, excepcionalmente en tanto sean valoradas por la Junta de Tratamiento y ésta determine la mejor manera de continuar con su trayectoria de reinserción, se asignarán a ella las personas penadas clasificadas en régimen abierto que manifiesten una evidente involución tratamental». No obstante, «si bien las salidas son restringidas, de forma individualizada y con los controles o tutela que se estimen, se podrán autorizar salidas al exterior para la realización de alguna actividad urgente». Fundamental como garantía jurídica básica para evitar estos espacios de cumplimiento en tierra de nadie, «dado el carácter excepcional de esta modalidad, la permanencia de la persona en ella se limitará al tiempo mínimo imprescindible, debiendo valorarse y adoptar la Junta de Tratamiento resolución al respecto en su primera sesión (de regresión o mantenimiento de grado)». Esto es, habrá de evitarse un uso temporal prolongado o previamente establecido de esta modalidad de tercer grado, al no corresponderse con el régimen abierto tal y como lo entendemos, sino ser un tiempo mínimo de espera que ha de reconducirse jurídicamente, por medio de una revisión de la clasificación, al grado de cumplimiento y la modalidad del mismo que se consideren más adecuados. Este acto jurídico no tiene por qué derivar necesariamente en una regresión. Nada impide que pueda acordarse un mantenimiento en tercer grado, en la misma modalidad u otra. Como ejemplo, puede acordarse el pase del tercer grado pleno del art. 83 RP al tercer grado restringido del art. 82 RP, sobre los que luego abundaremos.

Por su parte, el objetivo de la modalidad de adaptación «es lograr la plena adaptación al régimen abierto de aquellas personas que, presentando carencias de cualquier tipo que dificultan su integración social, requieren de especial seguimiento y apoyo para concretar el desarrollo de una vida estable en el exterior, bien por la necesidad de vincularlas con entidades colaboradoras, bien por su escasa motivación o por cualquier otra circunstancia (…)». A diferencia de la modalidad de observación, «las personas que sean asignadas a esta modalidad tendrán autorizadas, con los controles y medidas de supervisión que se estimen oportunas, las salidas al exterior necesarias para la realización de gestiones relacionadas con la ejecución del programa de intervención que tengan aprobado, con la búsqueda de recursos formativos y laborales, del ámbito familiar o cualquier otra convenientemente valorada por la Junta de Tratamiento». En sintonía y correlación con la normativa penitenciaria, «podrán ser asignadas a esta modalidad las personas clasificadas en segundo grado con aplicación del principio de flexibilidad previsto en el artículo 100.2 (1) del Reglamento Penitenciario; las clasificadas en tercer grado, artículo 82 RP, cuando así lo requieran en atención a sus circunstancias personales, penitenciarias o de tratamiento y aquellas en las que, aun apreciándose un retroceso en su tratamiento, la Junta de Tratamiento estime que no presentan características para ser incluidas en la modalidad de observación». Finalmente, «la Junta de Tratamiento podrá regular de forma individualizada la frecuencia y horario de las salidas de fin de semana. Si bien, como criterio general, el horario de disfrute de fin de semana será desde las 09:00 del sábado hasta las 21:00 del domingo».

En cuanto a la modalidad de integración, «las personas en esta modalidad de vida disfrutarán, con carácter general, de salidas habituales y diarias al exterior para la realización de actividades formativas, laborales a tiempo parcial, terapéuticas, de gestión, de atención a familiares, o de cualquier otro tipo suficientemente valoradas. No obstante, por concurrir determinadas circunstancias individuales —carecer de recursos económicos suficientes o razones tratamentales, personales o sociales—, es necesario el cumplimiento de ciertas condiciones o medios de tutela que impiden su ubicación en la modalidad de normalización (…). El seguimiento directo de las actividades que se realizan en el centro se complementará con el que se llevará a cabo respecto a las actividades que se realizan en el exterior, para lo cual se recabará de las instituciones o entidades colaboradoras externas información puntual sobre la asistencia, aprovechamiento, incidencias, etc. que se puedan producir durante su realización. Esta labor de acompañamiento podrá realizarse también a través de presentaciones de los profesionales penitenciarios en la entidad colaboradora y entrevistas con la familia. De igual modo, podrán establecerse controles analíticos en caso de problemática de dependencia a sustancias tóxicas, etc. Como criterio general, disfrutarán de salida todos los fines de semana desde las 09:00 horas del sábado hasta las 09:00 horas del lunes». Como vemos, en esta modalidad, a diferencia de lo que sucede en la de adaptación, las salidas al exterior son más regulares. Sin embargo, por contraste con la siguiente modalidad de normalización, requieren la presencia de controles adicionales conforme a la situación concreta de la persona en régimen abierto.

Por último, en la modalidad de normalización, «la administración deposita mayor confianza en la persona, apreciando en ella una capacidad suficiente para responsabilizarse de la organización de su vida y respetar las normas que rigen la convivencia social. En general, todas las personas clasificadas en tercer grado, artículo 83 del RP, serán asignadas a esta modalidad, incluidas aquellas que tengan aplicado algún medio de control de presencia fuera del centro conforme al artículo 86.4 del RP. Además, ajustándose a las especificidades y horarios que tengan establecidos en su programa de tratamiento, las personas que permanezcan en unidades dependientes, unidades externas de madres o unidades extrapenitenciarias (2) , se entenderán integradas en esta modalidad. En esta modalidad las personas saldrán diariamente a realizar una o varias actividades en el exterior que faciliten su integración social, laboral, formativa, terapéutica, de igual modo para el cuidado de familiares o de cualquier otro tipo. Para ello se establecerá un horario general de salidas diarias suficientemente amplio que abarcará desde primera hora de la mañana hasta última hora de la tarde en que debe regresarse a pernoctar al centro. Lo anterior no obsta para que, de ser necesario, se establezcan horarios especiales que permitan atender las razones específicas laborales, de tratamiento o de otra índole que presente una persona (…). Con carácter general las salidas de fin de semana se prolongarán, conforme al artículo 87.2 del R.P. (3) , desde las 16 horas del viernes hasta las 08:00 horas de lunes, favoreciendo su extensión desde la finalización el viernes de la actividad que se realice hasta el inicio de la misma el lunes por la mañana y su reincorporación al establecimiento al finalizar el horario de la misma el lunes».

El objetivo de la norma parecer ser el de armonizar y aportar un marco de actuación unívoco a las decisiones de las Juntas de Tratamiento. Sin embargo, y he aquí un matiz fundamental, prescinde de la progresividad que en la práctica se había instaurado en los centros de inserción social en cuanto al cumplimiento en tercer grado. De hecho, era habitual que una persona clasificada en tercer grado por una Junta de Tratamiento de un centro de régimen ordinario, tuviera que permanecer en la modalidad más restringida de observación al llegar al centro abierto o de inserción social. En este sentido, las modalidades de régimen abierto funcionaban como fases sucesivas o progresivas, más que como modalidades de tercer grado a aplicar sólo en caso necesario, conforme al principio de individualización.

A su vez, relacionado con lo anterior y consecuencia de ello, la Instrucción regula dos aspectos adicionales que resultan fundamentales para dotar al régimen abierto de mayores garantías jurídicas. En primer lugar, el tiempo de permanencia en la modalidad de observación se limita al mínimo imprescindible, bien para que la persona privada de libertad vuelva a retomar las salidas propias del tercer grado, bien para que se clasifique en un régimen de vida que se corresponda mejor con su situación individual en un momento dado. En segundo lugar, las modalidades de vida, excepto la de observación —de ahí que se trate de una modalidad excepcional, previa a la toma de decisión administrativa—, se reconducen a las modalidades de vida que se prevén en el propio RP. Esto es, las del tercer grado flexible (art. 100.2 RP), restringido (art. 82.2 RP), pleno (art. 83 RP), el asociado al uso de medios telemáticos (art. 86.4 RP) y el que se ejecuta en Unidades Dependientes y Unidades Extrapenitenciarias (Título VII del RP).

II. El contexto normativo. modalidades reglamentarias

El hilo jurídico del que tira la Instrucción 4/2024 sobre modalidades de vida en régimen abierto, se enmarca dentro del artículo 84 del Reglamento Penitenciario que comparte con la Instrucción el mismo objeto de regulación: «1. Las normas de organización y funcionamiento de los Establecimientos de régimen abierto serán elaboradas por la Junta de Tratamiento y aprobadas por el Centro Directivo. 2. En los Establecimientos de régimen abierto se podrán establecer, a propuesta de la Junta de Tratamiento, distintas modalidades en el sistema de vida de los internos, según las características de éstos, de su evolución personal, de los grados de control a mantener durante sus salidas al exterior y de las medidas de ayuda que necesiten para atender a sus carencias. 3. Se establecerán modalidades de vida específicas para atender y ayudar a aquellos internos que en el momento de acceder al tercer grado no dispongan de recursos suficientes para desarrollar una actividad estable en el exterior o tengan carencias importantes en el apoyo familiar o social que dificulten su integración».

De entre las diferentes modalidades de vida, destacan dos. De un lado, como modalidad de vida específica, el artículo 82 del mismo texto normativo, introduce el régimen abierto restringido, en tanto que modalidad específica del tercer grado. En este sentido: «1. En los casos de penados clasificados en tercer grado con una peculiar trayectoria delictiva, personalidad anómala o condiciones personales diversas, así como cuando exista imposibilidad de desempeñar un trabajo en el exterior o lo aconseje su tratamiento penitenciario, la Junta de Tratamiento podrá establecer la modalidad de vida en régimen abierto adecuada para estos internos y restringir las salidas al exterior, estableciendo las condiciones, controles y medios de tutela que se deban observar, en su caso, durante las mismas. 2. A los efectos del apartado anterior, en el caso de mujeres penadas clasificadas en tercer grado, cuando se acredite que existe imposibilidad de desempeñar un trabajo remunerado en el exterior, pero conste, previo informe de los servicios sociales correspondientes, que va a desempeñar efectivamente las labores de trabajo doméstico en su domicilio familiar, se considerarán estas labores como trabajo en el exterior. 3. La modalidad de vida a que se refiere este artículo tendrá como objetivo ayudar al interno a que inicie la búsqueda de un medio de subsistencia para el futuro o, en su defecto, encontrar alguna asociación o institución pública o privada para su apoyo o acogida en el momento de su salida en libertad. 4. Esta modalidad de vida se asimilará, lo máximo posible, a los principios del régimen abierto a que se refiere el artículo siguiente» (4) .

De otro lado, el que se conoce como tercer grado pleno que es el que se regula en el art. 83 del RP y que recoge los objetivos y principios básicos del régimen abierto: «1. La actividad penitenciaria en régimen abierto tiene por objeto potenciar las capacidades de inserción social positiva que presentan los penados clasificados en tercer grado, realizando las tareas de apoyo y de asesoramiento y la cooperación necesaria para favorecer su incorporación progresiva al medio social. 2. El ejercicio de estas funciones se regirá por los siguientes principios: a) Atenuación de las medidas de control, sin perjuicio del establecimiento de programas de seguimiento y evaluación de las actividades realizadas por los internos dentro y fuera del Establecimiento. b) Autorresponsabilidad, mediante el estímulo de la participación de los internos en la organización de las actividades. c) Normalización social e integración, proporcionando al interno, siempre que sea posible, atención a través de los servicios generales de la comunidad para facilitar su participación plena y responsable en la vida familiar, social y laboral. d) Prevención para tratar de evitar la desestructuración familiar y social. e) Coordinación con cuantos organismos e instituciones públicas o privadas actúen en la atención y reinserción de los reclusos, promoviendo criterios comunes de actuación para conseguir su integración en la sociedad».

A las modalidades anteriores, se suma la del art. 86 RP que, al regular las salidas del establecimiento, permite en su apartado 4 el uso de controles telemático u otros, como modalidad específica del tercer grado. En concreto: «1. Los internos podrán salir del Establecimiento para desarrollar las actividades laborales, formativas, familiares, de tratamiento o de otro tipo, que faciliten su integración social. 2. Estas salidas deberán ser planificadas y reguladas por la Junta de Tratamiento, señalando los mecanismos de control y seguimiento que se consideren necesarios, de acuerdo con lo establecido en el programa de tratamiento. 3. El horario y la periodicidad de las salidas autorizadas serán los necesarios para realizar la actividad y para los desplazamientos. 4. En general, el tiempo mínimo de permanencia en el Centro será de ocho horas diarias, debiendo pernoctarse en el Establecimiento, salvo cuando, de modo voluntario, el interno acepte el control de su presencia fuera del Centro mediante dispositivos telemáticos adecuados proporcionados por la Administración Penitenciaria u otros mecanismos de control suficiente, en cuyo caso sólo tendrán que permanecer en el Establecimiento durante el tiempo fijado en su programa de tratamiento para la realización de actividades de tratamiento, entrevistas y controles presenciales». Igualmente, se suman a estas posibilidades, las que aporta el art. 100.2 RP referido por la Instrucción y las formas especiales de ejecución que también menciona.

Por tanto, las Juntas de Tratamiento, dentro de la competencia que el art. 84 RP les otorga, podrán establecer las modalidades que estime oportunas, pero dentro de las opciones reglamentarias descritas y a las que la Instrucción específicamente se remite. Esto, que va de suyo —ningún órgano administrativo puede moverse fuera del marco legal y reglamentario—, puede confundirse en el ámbito penitenciario una vez se accede a un régimen de cumplimiento como el abierto, que se considera esencialmente bueno.

III. La importancia de la individualización

Además de lo anterior, como hemos expuesto, la Instrucción refuerza la vigencia del referido principio de individualización también para el régimen abierto, que se recoge de manera general en el artículo 63 de la Ley Orgánica 1/1979, General Penitenciaria (LA LEY 2030/1979) —«para la individualización del tratamiento, tras la adecuada observación de cada penado, se realizará su clasificación, destinándose al establecimiento cuyo régimen sea más adecuado al tratamiento que se le haya señalado, y, en su caso, al grupo o sección más idóneo dentro de aquél. La clasificación debe tomar en cuenta no solo la personalidad y el historial individual, familiar, social y delictivo del interno, sino también la duración de la pena y medidas penales en su caso, el medio a que probablemente retornará y los recursos, facilidades y dificultades existentes en cada caso y momento para el buen éxito del tratamiento»—; y de manera específica para el tercer grado en el artículo 87 del Reglamento Penitenciario cuando aborda las salidas de fin de semana: «1. La Junta de Tratamiento regulará, de forma individualizada, en función de la modalidad de vida establecida para cada interno, de su evolución en el tratamiento y de las garantías de control necesarias, las salidas de fin de semana de los internados en Establecimientos de régimen abierto. 2. Como norma general, estos internos disfrutarán de salidas de fin de semana, como máximo, desde las dieciséis horas del viernes hasta las ocho horas del lunes. 3. También podrán disfrutar de los días festivos establecidos en el calendario oficial de la localidad donde esté situado el Establecimiento. Cuando los días festivos sean consecutivos al fin de semana, la salida se ampliará en veinticuatro horas por cada día festivo. 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en los apartados anteriores, el Centro Directivo podrá aprobar salidas de fin de semana con horarios diferentes a los indicados».

En aplicación de estos preceptos, la Instrucción establece específicamente que la modalidad de observación es una excepción, y prescinde de la progresividad entre las diferentes modalidades de cumplimiento que en la práctica se venían imponiendo. Se evita así que dichas modalidades acaben ejecutándose como fases progresivas del tercer grado, más que como modalidades de cumplimiento en sí. Esto es, si el principio de individualización es el que vertebra el cumplimiento entre grados —primero, segundo o tercero—, de modo que no es necesario pasar periodos de clasificación en cada uno de ellos; qué menos que predicar y aplicar el mismo principio a la ejecución de condena propia de uno de esos grados en sí.

IV. A modo de conclusión

Dos son las conclusiones fundamentales de la Instrucción comentada. Por un lado, las decisiones de las Juntas de Tratamiento que restrinjan los derechos de las personas privadas de liberad en régimen abierto —tales como su libertad de movimientos—, habrán de responder a los condicionales penales, penitenciarias y personales de cada caso y no a la implementación de fases progresivas de cumplimiento que ni la ley ni el reglamento penitenciarios contemplan. Por otro lado, las modalidades que se establezcan habrán de corresponderse en todo caso y salvo situaciones excepcionales —modalidad de observación— con el régimen de cumplimiento y la modalidad específica en el que la persona privada de libertad se encuentre clasificada. Siendo estas modalidades única y exclusivamente aquellas reconducibles a las previstas reglamentariamente.