I. El euro digital. Características esenciales y razones para su creación. Calendario previsto
En octubre de 2020, el Banco Central Europeo (en adelante BCE) publicó un documento en el que trataba la posibilidad de emitir una moneda digital de banco central denominada en euros (2) . Durante los meses siguientes se realizaron diversas consultas públicas para recabar informaciones y opiniones sobre los beneficios que tendría la introducción del euro digital, así como valorar su estructura y diseño. Entre los meses de julio y octubre de 2021 se inicia la denominada fase de investigación del proyecto del euro digital, insistiendo en avanzar en las cuestiones que ya se había iniciado en la fase preliminar, principalmente la configuración del diseño estructural y la distribución del euro digital, pero también incidiendo en los motivos que aconsejarían implementarlo. Esta fase de investigación se dio por finalizada en octubre de 2023 y dio paso a la siguiente, que ha sido denominada fase de preparación, en la que estamos incursos actualmente y que está previsto que finalice en octubre de 2025 (3) .
La puesta en marcha del euro digital no está plenamente decidida. El Consejo y el Parlamento deberán aprobar el marco normativo necesario y después de eso el BCE decidiría si introduce o no el euro digital La posible entrada en vigor de esa regulación y la emisión del euro digital tendría lugar entre 2027 y 2028, aunque no es descartable que pueda retrasarse algo más por motivos diversos. El propio impulso político que se quiera dar desde la presidencia de turno, algunas reticencias sobre el modelo expresadas desde el sector bancario o el propio hecho de que hay voces que aconsejan cautela y ver cómo pueden funcionar otras experiencias.
Naturalmente, el BCE no realiza todos estos trabajos al margen de las demás instituciones de la UE y es evidente la cooperación con la Comisión Europea, pero también con el Parlamento Europeo y el Eurogrupo, órgano informal en el que los ministros de los países de la eurozona se reúnen para debatir cuestiones relacionadas con el euro. Realmente simplificamos al centrarnos en el BCE y debemos también tener en cuenta en su conjunto al Eurosistema, autoridad monetaria de la zona del euro, integrado por el propio BCE y los bancos centrales nacionales de los Estados miembros de la eurozona.
Precisamente, el momento más relevante de la fase de investigación se produjo con la publicación de tres propuestas legislativas por parte de la Comisión Europea en junio de 2023, que serán las que centren nuestra atención de manera más específica. En realidad, nos centraremos en una de ellas, que es propiamente la Propuesta de Reglamento sobre el establecimiento del euro digital. Las otras dos, a las que también haremos alguna mención, son la Propuesta relativa a la prestación de servicios en euros digitales por proveedores de servicios de pago constituidos en Estados miembros cuya moneda no es el euro, pues debe complementarse la regulación de la primera Propuesta señalada, cuyos destinatarios son los Estados miembros cuya moneda es el euro. La tercera es una Propuesta de Reglamento sobre el curso legal de las monedas y billetes en euros.
Apuntados brevemente los pasos realizados hasta el momento y también el calendario previsto para el futuro próximo, nos referiremos a continuación a las razones que justificarían la implementación del euro digital, pero también nos haremos eco de algunas reservas manifestadas por actores importantes, principalmente las propias entidades de crédito.
Desde los primeros pasos el BCE ha manifestado con rotundidad que el euro digital tendría una serie de características muy claras, que se combinan con otras opciones que admiten más debate. La primera idea en la que se insiste es que el euro digital sería en todo caso un complemento, una opción adicional, nunca sustitutiva, que coexistiría en todo caso con el euro tal como lo conocemos, el efectivo con billetes y monedas.
En el diseño inicialmente previsto, el euro digital sería una forma digital de efectivo que estaría disponible para todos los ciudadanos en la zona euro y que sería emitida por el BCE. Conviene recordar que forman parte de la zona euro 20 de los 27 Estado miembros. Están fuera de ella Bulgaria, Dinamarca, Hungría, República Checa, Rumanía, Suecia y Polonia. Precisamente Hungría preside el Consejo de la Unión Europea en el último semestre de 2024 y Polonia lo hará en el primer semestre de 2025. Los dos siguientes son Dinamarca —también fuera de la zona euro— y Chipre, aspecto que también puede tener alguna influencia en la voluntad de impulsar el proyecto desde la presidencia.
En ese contexto, hay una evidente preocupación en asegurar desde el primer momento que se trata de un medio de pago que ofrece plena seguridad y privacidad y además no supondrá ningún coste adicional para los ciudadanos. Estos tres elementos están en el centro de las discusiones en lo que se refiere a la estructura general, pues es evidente que son tres pilares que pueden determinar una aceptación y un uso masivo del euro digital. Por ese motivo, se reitera esa preocupación para garantizar que seguridad, privacidad y gratuidad formen parte de la esencia del euro digital.
Se hace hincapié en un aspecto de carácter práctico para el usuario, el euro digital se almacenaría en un monedero electrónico que permitiría realizar cualquier pago electrónico habitual, empleando mecanismos como el teléfono o la tarjeta y sin necesidad de estar en situación de conexión online sino admitiendo también su uso offline. Sería posible tanto en pagos a comercios como a particulares. Se advierte también, como razón de carácter práctico, de la inexistencia de opciones de pago digital europea que comprenda toda la eurozona. Además de recordarse que un número importante de los países de la eurozona —13 de 20— dependen de esquemas internacionales para realizar los pagos con tarjetas. Los pagos mediante tarjeta de crédito tienen un peso muy importante en el mercado (se estima que torno al 64% de las transacciones se realizan por esa vía) y como es notorio, se trata de negocio en manos de compañías estadounidenses
En el contexto de todos estos trabajos preparatorios, está prevista la publicación de manera periódica de diversos Informes que vayan analizando el avance en los distintos frentes, pues es necesario trabajar en varias direcciones al mismo tiempo. En otoño de 2024 está prevista la aparición del segundo informe, que sucederá al publicado en verano, bajo el título genérico Progress on the preparation phase of a digital euro. First progress report, disponible en la propia web del BCE o al que se puede acceder también a través de la web del Banco de España, entre otros.
El informe tiene interés por reflejar el estado de la cuestión y por su claridad formal: es un documento relativamente breve, de 15 páginas con algunos gráficos y centrándose en las ideas clave que se quieren destacar. En consonancia con lo que hemos advertido ya, los aspectos sobre los que se inciden son diversos. La privacidad de los usuarios del euro digital, el euro digital offline, el denominado digital euro rulebook —que podríamos traducir como el libro de normas o reglas del euro digital— y también otras cuestiones como la selección de proveedores de componentes del euro digital.
Mención especial merecen dos cuestiones que están aún en proceso de debate y que sin duda van a ser importantes a lo largo de los próximos meses y que no parece que estén totalmente decididas. En primer lugar, las tenencias de euros digitales por parte de particulares no serían remuneradas y estarían sujetas a límites de tenencia, cuestión que se recoge también en la propuesta Propuesta de Reglamento sobre el establecimiento del euro digital (art. 16, Límites al uso del euro digital como reserva de valor). Ese límite de tenencia —parece una opción que se fije en 3000 euros— vendría acompañado de una cuenta bancaria asociada (reverse waterfall) que habilitaría la posibilidad de pagar y recibir pagos que superen es cantidad —o la que se determine finalmente—. Ese límite serviría para reforzar el papel del euro digital como medio de pago y no como depósito de valor.
También está siendo discutido si debe haber un límite al número de cuentas digitales en euros para cada usuario. El punto de partida es que cualquier persona en la eurozona pueda abrir una cuenta en euros digital. La propuesta de la Comisión no establecía un límite al número de cuentas de pago digital que los usuarios podrían abrir con un mismo banco a plataforma de pago o incluso con diferentes proveedores. Durante la fase de investigación se concluyó que limitar a solamente una el número de cuentas en euros digitales que pudiera tener cada usuario, supondría una ventaja por la simplificación que supondría a la hora de implementar todo el sistema.
II. Las perspectivas del emisor, de los proveedores de servicios y de los consumidores
Como hemos venido comentando, la Propuesta tiene una afectación directa en varios actores. El emisor, el BCE, los intermediarios financieros —bancos, pero también otros proveedores— y naturalmente los consumidores finales.
La primera pregunta que podríamos formular desde la perspectiva del emisor es ¿por qué necesita Europa un euro digital?, que es precisamente el título del artículo publicado por Fabio Panetta, miembro del Comité Ejecutivo del BCE y Valdis Dombrovskis, vicepresidente ejecutivo de la Comisión Europea en junio de 2023 coincidiendo con la aparición de las Propuestas de Reglamento, accesible entre otros lugares en la página web del BCE y que sintetiza muy bien los motivos que llevan a impulsar esta iniciativa. En el texto a continuación recogemos algunas de las ideas que allí se expresan, acotadas con algunas opiniones propias.
Además de las razones expresadas hasta ahora, que vienen vinculadas por las eventuales ventajas que tendría para el consumidor, lo cierto es que hay un motivo de estrategia europea global: presentar a la Unión Europea, aunque limitada a la zona euro, como uno de los contendientes a nivel mundial en este nuevo sector en plena efervescencia. Se recuerda que los bancos centrales de todo el mundo están realizando trabajos para implementar una moneda digital de banco central que sería un complemento al dinero público en efectivo actualmente existente.
Es evidente que ese motivo es suficiente para que exista esta iniciativa. Las monedas digitales, de una u otra forma, ya sea a través de las llamadas stablecoins o criptomonedas estables o bien de monedas digitales de banca central (CBDC, acrónimo de central bank digital currency) están en el horizonte, nada lejano. Cabe apuntar aquí que no se dice nada sobre el euro digital en el Reglamento 2023/1114 de 31 de mayo de 2023, relativo a los mercados de criptoactivos (conocido como MiCA, Markets in Crypto-assets Regulation).
Cuestión distinta es —como desarrollaremos inmediatamente— el momento y forma concreta de su introducción. Las dudas más que en su aprobación futura, que parece altamente probable, estarían en el cómo y cuándo. De una parte, creo muy relevante el establecimiento de límites, tanto en lo referido a la tenencia como al número de cuentas, pues esa puede ser una cuestión que sea objeto de debate e incluso admita algunas concesiones que, aunque incidan de manera evidente en la configuración de todo el sistema, no impidan la puesta en marcha del euro digital. Otra cuestión que puede incidir en los plazos estaría en las presidencias actual y futuras en la UE, a cargo de países que no parece que tengan esta aprobación como prioridad en su agenda. Otro elemento adicional, para no apresurarse es que, aunque parece haber consenso en ir preparando ese escenario, no se considera tan oportuno entrar en una carrera por ser el primero.
Se advierte también como motivo relacionado con el anterior el no quedarse atrás respecto a otras iniciativas, pues el euro podría entrar en peor posición que la que tiene ahora a nivel mundial. Eso también puede conllevar problemas que pudieran afectar a la propia soberanía monetaria europea y a la estabilidad de su sector financiero.
También se alegan razones de competitividad general, empleando el euro digital como una herramienta para fomentar la innovación y la competencia con otras empresas de fuera de la UE que ahora mismo tienen una posición importante en el mercado mundial. No solo competitividad sino también la propia competencia dentro del mercado europeo de la que en definitiva se beneficiarían los clientes, tanto los usuarios privados como los propios comerciantes.
Los proveedores de servicios, los intermediarios también se ven seriamente afectados por las innovaciones previstas. En ese sentido, es interesante tener en cuenta que desde el sector bancario tradicional se recibe con algunos reparos el diseño actual del modelo —al menos de alguno de los modelos posibles—. Es significativo el documento El sector bancario español ante el euro digital impulsado por las asociaciones AEB, CECA y UNACC que vio la luz en junio de 2023. Se advierte una cierta prevención ante determinadas previsiones que forman parte del punto de partida de los trabajos preparatorios. La preocupación más evidente tiene que ver con la eventual salida desde los depósitos bancarios hacia las cuentas digitales, aunque es una cuestión que el BCE ya tiene en cuenta y parte de la idea principal de que el euro digital sirva como medio de pago, lo cierto es que parece una posibilidad que también se vislumbra como escenario posible. Precisamente en el referido informe se dice que esas salidas podrían afectar tanto a la capacidad de financiación del sector bancario como a su estabilidad financiera, así como agravar la intensidad y la rapidez de una posible crisis de liquidez en momentos de tensión, al proporcionar a los clientes minoristas un canal digital ágil y seguro para acceder al dinero del banco central como activo refugio. Estas advertencias no dejan de ser el reverso de las ventajas que subraya el BCE.
Es notorio que el papel de los bancos españoles y en general europeos en lo que se refiere a la captación de depósitos y también en la concesión de créditos al sector privado es mucho más relevante que en los Estados Unidos. La introducción del euro digital abriría también un camino para un cambio de modelo, con todo lo que ello implica. En el caso español, tampoco puede olvidarse que el papel de los bancos como protagonistas principales en el IBEX está también sometido a una evolución por la irrupción en la última década de los fondos de inversión como grandes actores. Me parece que hay una relación importante en todos estos factores.
Añadimos una cuestión que no hemos mencionado hasta ahora, que tal vez el lector haya pensado. ¿Qué ventajas supone el euro digital respecto a sistemas de pago totalmente consolidados entre nosotros? Se advierte de la existencia de sistemas que podrían servir para canalizar esa distribución y empleo del euro digital. Se mencionan la más conocida entre nosotros, Bizum, aunque existen algunas otras en otros países europeos, como Bancomat Pay en Italia o MB WAY en Portugal, que precisamente han suscrito una alianza con Bizum. Además, puede mencionarse Wero, puesta en marcha recientemente en Alemania, Francia, Bélgica, Luxemburgo y Países Bajos. En Suecia, tiene un gran éxito Swish, que funciona desde 2012.
En general sí es cierto que ese tipo de pagos está bastante limitado a las fronteras interiores de cada Estado, y se admite claramente que un valor añadido importante del euro digital sería el poder realizar pagos P2P transfronterizos. La pregunta que nos surge —de nuevo como meros usuarios de este tipo de sistemas— es si necesitamos algo así, porque, aunque el comercio transfronterizo, en este caso como consumidores empleando las diversas plataformas, está completamente extendido, los sistemas de pago existentes no nos plantean —reitero, a nivel de usuario privado— problemas prácticos relevantes, y los pagos transfronterizos entre particulares no son tan habituales.
Es aquí donde aparece un nuevo elemento del que no hemos tratado hasta el momento. La competencia que supone para los bancos la entrada en juego de las Big Tech, que podrían aprovechar sus ventajas competitivas, que son de índole diversa, pues tienen gran alcance en lo referido a la implantación en mercados transnacionales, también tienen una excelente posición en lo referido al acceso, gestión y tratamiento de datos y además están sometidos a una menor regulación. Se advierte aquí una preocupación por tener que hacerse cargo de unos gastos de implementación del sistema que no tendrían una contrapartida directa, pues no parece haber dudas sobre la importancia que va a tener el papel de los bancos que en definitiva advierten de que no deben ser los únicos que asuman esos costes.
El sector bancario, que manifiesta algunas cautelas como las comentadas plantea que la incorporación se realice de manera gradual, con un punto de partida en el que el euro digital se limite a funcionalidades básicas, sin perjuicio de un desarrollo posterior.
En lo que se refiere a los usuarios, se han adelantado algunas cuestiones ya. Para pagos transfronterizos estrictamente privados, el euro digital supondría una ventaja notable respecto a la situación actual. Sin embargo, si el usuario es un comerciante que tiene tratos con otros comerciantes dentro de la zona euro, situación que es muy frecuente, podría haber aquí un evidente abaratamiento de costes y también de tiempo, dado el carácter instantáneo que se presume a las transacciones con euros digitales y probablemente una reducción de intermediarios.
A pesar de las evidentes ventajas y la comodidad que supone el pago con tarjeta y eventualmente en el futuro el pago con un euro digital, tampoco puede dejarse de lado que hay muchos ciudadanos que siguen prefiriendo el efectivo para pagos de pequeña cuantía en establecimientos físicos, sobre todo en algunos países como Alemania donde —por razones que podemos catalogar de socio culturales sigue habiendo ciertas reticencias generalizadas para pagar —y poder cobrar— por ejemplo, con tarjeta de crédito. No es solamente que el punto de partida sea en todo momento que coexista el euro digital con el pago con billetes y monedas, sino que en algunos países podría haber reparos iniciales a su uso generalizado.
En ese sentido, la garantía sobre la privacidad que se presenta como una piedra angular del sistema desde el primer momento, tiene que ser plenamente satisfactoria. No olvidemos la propia seguridad, que sean métodos seguros e igualmente sean prácticos en su uso. La pretensión de que los pagos puedan ser offline debe implementarse de manera efectiva
III. Las Propuestas de Reglamento que conforman el paquete sobre la moneda única
El pasado mes de junio de 2023 supuso un punto relevante de concreción de los trabajos realizados hasta el momento, pues se promulgaron de manera simultánea tres Propuestas de Reglamento, en el denominado Paquete sobre la moneda única. La de mayor extensión es la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la instauración del euro digital. Viene acompañada de una Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la prestación de servicios del euro digital por parte de proveedores de servicios de pago constituidos en Estados miembros cuya moneda no es el euro, así como de la Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo sobre la moneda de curso legal de los billetes y monedas en euros. Realizaremos unas referencias generales a las tres Propuestas, pero en realidad los grandes rasgos del euro digital los hemos expuesto ya.
La Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la instauración del euro digital es extensa. Se trata de un documento que consta de 70 páginas que se distribuyen entre una Exposición de motivos (páginas 1 a 18), 85 Considerandos (páginas 19 a 43) y un texto articulado de 42 artículos (páginas 43 a 70), divididos en 10 Capítulos, que paso a enumerar de manera somera porque me parecen indicativos del contenido del Reglamento, más allá de la señalada amplitud de la parte introductoria. Se titulan, respectivamente Objeto y definiciones (arts. 1 y 2), Instauración y emisión del euro digital (arts. 3 a 6), Curso legal (arts. 7 a 12), Distribución (arts. 13 y 14), Uso del euro digital como reserva de valor y como medio de pago (arts. 15 a 17), Distribución del euro digital fuera de la zona del euro (arts. 18 a 21), Características técnicas (arts. 22 a 33), Privacidad y protección de datos (arts. 34 a 36), Lucha contra el blanqueo de capitales (art. 37) y Disposiciones finales (arts. 38 a 42).
La siguiente propuesta tiene por objeto un Reglamento relativo a la prestación de servicios en euros digitales por parte de los proveedores de servicios de pago constituidos en Estados miembros cuya moneda no es el euro. Del mismo modo que la Propuesta anterior se dirige a los Estados miembros cuya moneda es el euro, esta otra tiene por objeto que se garantice que la prestación de servicios en euros digitales en la zona euro que lleven a cabo proveedores de servicios de pago constituidos en Estados miembros fuera de la zona euro esté sometida a una adecuada supervisión por parte de las autoridades competentes de esos Estados miembros. La propia extensión de la Propuesta, 11 páginas, revela que tiene un carácter dependiente de la anterior y que en definitiva plantea una menor dificultad en sus diversos aspectos, pues la complejidad principal reside en la propia instauración del euro digital.
La tercera es la Propuesta de Reglamento sobre el curso legal de las monedas y billetes en euros, que en este caso tiene una mayor autonomía respecto de las otras dos, pero supone un complemento necesario dentro de este paquete normativo. La intención principal es reforzar y hasta cierto punto proteger el papel del efectivo, tratando de garantizar su aceptación como medio de pago y que mantenga una amplia accesibilidad para las personas y las empresas de la zona euro.
Se valora la situación actual en la que ha habido un notable crecimiento de pagos electrónicos, sobre todo a raíz de la COVID-19, y se observa también que el acceso al efectivo se dificulta por la reducción generalizada de cajeros automáticos. Se plantea por tanto la necesidad de definir el concepto de moneda de curso legal, porque la legislación de la UE no lo hace, ni la primaria ni la secundaria. Se menciona expresamente la STJUE de 26 de enero de 2021, que resuelve sobre los asuntos acumulados Dietrich y Häring (C-422/19 (LA LEY 143/2021) and C-423/19). Los señores Johannes Dietrich y Norbert Häring se habían opuesto a la negativa del organismo público de radiodifusión del estado federado de Hesse de aceptar el pago en efectivo del canon audiovisual que debe pagarse en Alemania. En esa Sentencia se recogen conceptos expresados en la Recomendación de la Comisión de 22 de marzo de 2010 (LA LEY 5794/2010) sobre el alcance y los efectos de la moneda de curso legal de los billetes y monedas en euros. En síntesis, se declaró que el concepto de «curso legal» de los billetes en euros consagrado en el artículo 128, apartado 1, del TFUE (LA LEY 6/1957) es un concepto del Derecho de la Unión al que debe darse una interpretación autónoma y uniforme en toda la UE. Además, tiene otras consecuencias, como son su aceptación obligatoria, por su valor nominal completo y tener el efecto de liberar del cumplimiento de las obligaciones de pago.
De ese modo, esta Propuesta se enlaza con el euro digital, pues la necesidad de clarificar legalmente el concepto de moneda de curso legal se acrecienta. Este texto tiene una extensión de 21 páginas, y 17 artículos, de los que conviene destacar el artículo 15, Artículo 15, que bajo la rúbrica Interacción entre los billetes y monedas en euros y el euro digital determina que los billetes y monedas en euros y el euro digital serán convertibles entre sí a la par y además obliga a aceptar pagos en billetes y monedas en euros a los acreedores de una deuda monetaria denominada en euros aceptarán de conformidad con las disposiciones del presente Reglamento, sin perjuicio de que puedan aceptar pagos en euros digitales de conformidad con el Reglamento sobre el establecimiento del euro digital.