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I. Generalidades de las sanciones internacionales

1. Contexto histórico

Los antecedentes de las sanciones internacionales se remontan hasta el 432 a.C., año en el cual tuvo lugar el embargo de Atenas a Megara, exterminando la economía de esta última ciudad a través de su exclusión de los comercios y puertos atenienses, para evitar que Megara continuara profanando una tierra sagrada para los atenienses (1) . Encontramos ejemplos más modernos como el bloqueo continental decretado por Napoleón en 1806 contra el Reino Unido (2) o las sanciones impuestas por Estados Unidos contra México en la década de 1860 después de que el Gobierno mexicano nacionalizara propiedades y activos extranjeros, particularmente compañías petroleras y mineras.

Sin embargo, no fue hasta el siglo XX cuando aumentó considerablemente la práctica de imposición de sanciones internacionales, y, especialmente, a partir de la segunda mitad del siglo. Tras la Primera Guerra Mundial surge la novedad de imponer sanciones internacionales en conjunto con varios Estados, en vez de imponerlas unilateralmente, como siempre se había realizado. De este modo, la Liga de Naciones (predecesora de las Naciones Unidas) crea un sistema de sanciones internacionales en contra de países infractores. Sin embargo, este sistema —a pesar de algunos éxitos menores— no logró el objetivo deseado. Prueba de ello es el embargo sobre el petróleo a Italia por los ataques a Etiopía, que fue un fracaso (3) . Después de la Segunda Guerra Mundial y con el surgimiento de organizaciones internacionales como las Naciones Unidas, se establecieron mecanismos más formales para imponer sanciones económicas como respuesta a conflictos, violaciones de derechos humanos, violaciones de tratados internacionales y otras acciones consideradas perjudiciales para la paz y la estabilidad global. Un ejemplo de ello es la exclusión a España de las ayudas norteamericanas para la reconstrucción y de los organismos de cooperación económica internacional (4) .

Las sanciones internacionales fueron una herramienta importante en la lucha contra el apartheid (5) . En 1962, las Naciones Unidas impusieron un embargo voluntario de armas a Sudáfrica. En 1973, el Consejo de Seguridad de la ONU impuso un embargo obligatorio de armas. En 1986, la Ley Integral contra el Apartheid de los Estados Unidos impuso una serie de sanciones económicas a Sudáfrica. Este régimen de sanciones fue muy efectivo para acabar con el apartheid (6) . Así, en 1990 se liberó a Nelson Mandela y se desmanteló el apartheid.

En 1965, el Gobierno de Rhodesia del Sur declaró unilateralmente su independencia del Reino Unido. El Reino Unido y las Naciones Unidas impusieron sanciones a Rhodesia del Sur en respuesta a esta declaración ilegal de independencia (7) . Las sanciones contra Rhodesia del Sur se levantaron en 1979, cuando el país se independizó y pasó a llamarse Zimbabue.

El período de la Guerra Fría también fue testigo de la imposición de sanciones económicas por parte de Estados Unidos contra estados como la Unión Soviética o Cuba, entre otros. Con la promulgación de Exports Control Act de 1949, se inició un período de sanciones contra la URSS que se extendió hasta la caída del Muro en 1991. Durante todo ese período las sanciones contra la URSS fueron muy duras, a pesar de que en la década de los años 70 se ejerciera menos presión. Muchos altos cargos de la Administración del presidente Ronald Reagan dieron crédito al importantísimo papel que tuvieron las sanciones internacionales para desintegrar a la Unión Soviética (8) . Por otro lado, en el año 1996 EE. UU promulgó la Ley Helms-Burton, que es una ley que codifica y endurece el embargo económico estadounidense a Cuba (9) . Esta ley es una ley controvertida que ha sido criticada por muchos países y organizaciones internacionales, por ser considerada como una violación del derecho internacional y como un acto de agresión contra Cuba (10) .

El fin de la Guerra Fría y la era posterior a este período vieron un aumento en la aplicación de sanciones económicas por parte de organizaciones internacionales como la ONU, la Unión Europea y Estados Unidos, así como por países individualmente o en coaliciones, para abordar temas que van desde la no proliferación nuclear hasta la violación de derechos humanos y disputas territoriales. Según Cortright, D. y Lopez, G.«during the 1990s, more than fifty new episodes of sanctions have occurred, including twelve instances of UN Security Council sanctions, with the rest being imposed primarily by the United States and the European Union» (11) . El país que más sanciones impuso fue Estados Unidos que, entre 1993 y 1996, impuso 63 sanciones económicas a 35 países, lo cual representa casi dos tercios del volumen total de sanciones impuestas durante ese período (12) .

Concretamente, en el ámbito de la Unión Europea la proliferación de las sanciones internacionales tuvo lugar recientemente, a partir de la crisis del año 2008. Según Fernández Castañeda, «aunque la década de los noventa fue conocida como la "década de las sanciones" por la proliferación de estas en las Naciones Unidas, las sanciones de la UE no se consolidaron realmente hasta después de la crisis del 2008. Entre los años 2010 a 2017 la Unión quintuplicó el número de sanciones que impuso entre los años 1991 a 1999» (13) .

2. Concepto de sanciones internacionales

Las sanciones internacionales (o medidas restrictivas en el lenguaje de la Unión Europea) «son medidas coercitivas que se aplican contra Estados, entidades no estatales o individuos que suponen una amenaza para la paz y la seguridad internacional. Los objetivos que se persiguen son modificar el comportamiento de un actor, disminuir su capacidad de maniobra o debilitar su posición y denunciar públicamente a aquellos actores que suponen una amenaza para la paz y la seguridad internacional. Las sanciones revisten un carácter fundamentalmente preventivo y deben ser proporcionales. Se recurre a ellas como alternativa al uso de la fuerza armada» (14) . La complejidad de estas medidas radica en su diversidad y en la manera en que se aplican. Las medidas que se adoptan consisten, principalmente en congelación de activos, prohibición de visados, sanciones financieras, embargos comerciales y embargo de armas (15) (más adelante se exponen todos los tipos de sanciones). Esta complejidad se acentúa por la evolución constante del panorama internacional, con cambios en las relaciones políticas entre naciones, las dinámicas económicas y las preocupaciones globales emergentes (16) .

El contexto geopolítico, las relaciones entre países y las agendas políticas son elementos que influyen en la efectividad y aplicación de las sanciones. Además, los esfuerzos por evadir o eludir estas medidas también contribuyen a la complejidad del régimen de sanciones internacionales. La naturaleza cambiante de las relaciones internacionales significa que estas sanciones están en constante evolución, adaptándose y ajustándose para abordar nuevas realidades, desafíos y amenazas que surgen en la escena global (17) .

En cuanto a los motivos que inspiran las sanciones internacionales, estos han variado a lo largo del tiempo y dependen del actor que las impone, si bien el ilícito que se aprecia es el mismo (v.gr. violación de derechos humanos en Venezuela) (18) . Mientras que Estados Unidos sanciona a países por protección ante amenazas contra la seguridad nacional, la política exterior y la economía, la Unión Europea sanciona por valores e intereses colectivos (promover la democracia, la paz y los derechos humanos), lo cual le da más credibilidad que a EE.UU. a la hora de defender las normas, reglas y principios del derecho internacional (Ayuso Pozo, 2020) (19) .

3. Tipos de sanciones internacionales

Sin perjuicio de otras posibles clasificaciones, a continuación se indican los principales tipos de sanciones internacionales.

• 1. Las sanciones diplomáticas:
  • — Reducción de relaciones diplomáticas: Retiro de embajadores, reducción del personal diplomático, expulsión de diplomáticos del país sancionado. Por ejemplo, en 2010, Turquía retiró a su embajador de Israel en respuesta a un ataque israelí contra Gaza (20) ; Rusia expulsó a diplomáticos de Estados Unidos, Alemania, Polonia y otros países en respuesta a la expulsión de diplomáticos rusos por parte de estos países, etc.
  • — Suspensión de cooperación: Cancelación de acuerdos de cooperación bilateral o multilateral. Por ejemplo, la Unión Europea suspendió la cooperación con Rusia en áreas como la ciencia, la cultura y la educación (21) ; Rusia suspendió su participación en el Consejo de Europa (22) , etc.
  • — Boicot a eventos internacionales: Negativa a participar en eventos deportivos, culturales o políticos organizados por el país sancionado. Por ejemplo, en el año 2014, varios países occidentales boicotearon los Juegos Olímpicos de Invierno de Sochi en respuesta a la anexión de Crimea por parte de Rusia. Lo mismo sucedió en 2018 en el Mundial de Fútbol de Rusia (23) .
  • — Declaración de persona non grata: Expulsión de diplomáticos o funcionarios específicos.
• 2. Las sanciones económicas:
  • — Embargo comercial: Prohibición total o parcial del comercio con el país sancionado. Por ejemplo, en 1960 Estados Unidos prohibió casi todas las exportaciones a Cuba y restringió la mayoría de importaciones, en respuesta a la Revolución Cubana. Más recientemente, la ONU ha prohibido la exportación de armas, productos de lujo y tecnología a Corea del Norte.
  • — Restricciones financieras: Congelación de activos, prohibición de transacciones financieras, bloqueo de acceso a créditos internacionales. Por ejemplo, los bancos iraníes han sido excluidos del servicio de mensajería financiera SWIFT. Lo mismo ha sucedido con algunas entidades financieras rusas (24) .
  • — Sanciones sectoriales: Restricciones al comercio de productos específicos, como armas, tecnología o recursos naturales. Por ejemplo, a Irán se le ha prohibido realizar inversiones en sectores estratégicos como el energético y el nuclear.
  • — Aranceles: aumento considerable de los aranceles a las importaciones. Por ejemplo, Estados Unidos ha impuesto un arancel del 25% al acero chino.
• 3. Las sanciones individuales:
  • — Prohibición de viaje: Congelación de activos, prohibición de entrada al territorio del país sancionador. Por ejemplo, la Unión Europea ha impuesto una prohibición de viaje a varios funcionarios rusos por su papel en la anexión de Crimea. Otro ejemplo, es que EE.UU. impuso a varios funcionarios chinos la prohibición de viajar a EE.UU. por su papel en la represión en Xinjiang.
  • — Congelación de activos: Bloqueo de los bienes y fondos del individuo sancionado. Por ejemplo, Estados Unidos ha congelado los activos de varios oligarcas rusos por su apoyo al gobierno de Putin (25) .
  • — Prohibición de transacciones: impedir que la persona sancionada realice transacciones financieras con entidades del país sancionador. Por ejemplo, la Unión Europea ha prohibido a las entidades europeas realizar transacciones con el Banco Central de Rusia (26) .
  • — Inhabilitación para cargos públicos: Prohibir que la persona sancionada ocupe cargos públicos. Por ejemplo, la Unión Europea ha inhabilitado para cargos públicos a varios funcionarios venezolanos por su papel en la violación de Derechos Humanos (27) .
  • — Restricciones a la participación en actividades: Prohibición de realizar negocios o participar en eventos internacionales.
  • — Sanciones a empresas: Restricciones a las actividades de empresas del país sancionador en el territorio del país sancionado.
• 4. Las sanciones militares:
  • — Intervención militar: Uso de la fuerza militar para obligar al país sancionado a cumplir con las demandas internacionales. Por ejemplo, la OTAN intervino en Libia en 2011.
  • — Bloqueo naval: Impedimento del paso de barcos al territorio del país sancionado. Por ejemplo, el bloqueo naval de Cuba por parte de Estados Unidos durante la Crisis de los Misiles en 1962 (28) .
  • — Ataques aéreos: utilización de aviones para atacar objetivos militares o de infraestructura. Por ejemplo, los ataques aéreos de la coalición liderada por Estados Unidos contra el Estado Islámico en Irak y Siria (29) .
  • — Embargo de armas: Prohibición de venta o suministro de armas al país sancionado. La ONU ha impuesto embargos de armas a varios países: Irán (2006, 2010), República Centroafricana (2013), Rusia (2014, 2022), Yemen (2015) (30) , etc.
  • — Zonas de exclusión aérea: Prohibición de vuelos sobre el territorio del país sancionado. Por ejemplo, la zona de exclusión aérea impuesta por la OTAN sobre Bosnia y Herzegovina durante la Guerra de los Balcanes en la década de 1990 (31) .

4. Organismos que pueden imponer sanciones internacionales

Las sanciones internacionales pueden ser impuestas por diversas entidades, como la ONU, la Unión Europea y Estados individuales. En la práctica, estos actores a menudo adoptan medidas similares o complementarias, cooperando en la adopción o levantamiento de sanciones cuando es beneficioso para la consecución de objetivos compartidos. Las sanciones impuestas por Naciones Unidas a menudo son repetidas por la Unión Europea u otros Estados, ya sea transponiendo las medidas de la ONU o ampliándolas de manera autónoma (32) .

Como indica Hörbelt, «in total, since the 1980s there have been more than 100 sanction regimes enforced or added or expanded. Between 2004-2015 the EU introduced more than 40 different sanctions against 27 states» (33) . Los protagonistas son la Unión Europea y Estados Unidos, quiénes han impuesto, respectivamente, el 36% y el 36,9% de las sanciones internacionales al margen del régimen de la ONU (34) .

Las sanciones de Estados Unidos son particularmente influyentes debido a su posición global y su capacidad para causar graves impactos económicos en los sancionados. Como indica McDowell, «la capacidad financiera coercitiva de Estados Unidos se deriva directamente del papel del dólar como moneda más utilizada para inversiones y pagos en la economía mundial. Desde un punto de vista puramente económico, el dominio del dólar tiene sentido. Hay una oferta aparentemente ilimitada de activos seguros en la moneda para invertir, y casi todas las empresas del mundo están encantadas de aceptar dólares como pago por bienes o servicios prestados» (35) . Además, Estados Unidos ha desarrollado experiencia en el diseño y aplicación de mecanismos efectivos para imponer presión económica. Un ejemplo de ello es Cuba, en donde «durante más de seis décadas el gobierno de Estados Unidos ha construido un amplio, intrincado y abarcador sistema de medidas coercitivas unilaterales con alcance extraterritorial como uno de los elementos fundamentales de su política de cambio de régimen hacia Cuba» (36) . La influencia de Estados Unidos a menudo lleva a que sus aliados adopten sanciones con objetivos y técnicas similares (37) .

II. Sanciones de la Unión Europea

1. Introducción

Hasta la década de 1980, los Estados miembros de la Comunidad Económica Europea (predecesora de la Unión Europea) imponían unilateralmente las sanciones, como consecuencia de ser parte de la Organización de las Naciones Unidas. Hasta ese momento, los únicos Estados que habían sido sancionados por la ONU eran Rodesia (1965) y Sudáfrica (1977) (38) .

En la década de 1980, el inicio de las sanciones internacionales de la actual Unión Europea tuvo lugar con la imposición de sanciones contra la URSS y Argentina, en apoyo a las sanciones previamente establecidas por Estados Unidos y Reino Unido. Esto ocurrió debido a que la URSS había implementado la ley marcial en Polonia, mientras que Argentina había lanzado una acción militar en las Islas Malvinas. Aunque la Comunidad Europea carecía de una justificación legal para aplicar sanciones, lo hizo utilizando el artículo 113 del Tratado de la Comunidad Económica Europea (LA LEY 6/1957) (39) .

La UE comenzó a imponer sanciones internacionales en la década de 1990, intensificando su uso y desarrollo como instrumento de política exterior con el tiempo. Uno de los primeros casos significativos en los que la UE impuso sanciones fue en noviembre de 1991 durante las Guerras de los Balcanes (40) . En respuesta a los conflictos en esa región, la UE implementó medidas de sanción contra países como Serbia y Montenegro. Estas sanciones incluyeron embargos de armas, restricciones comerciales y financieras, y otras medidas para presionar a los gobiernos involucrados en los conflictos y promover la paz en la región.

A partir de entonces, la UE ha continuado utilizando sanciones como una herramienta en su política exterior en una variedad de situaciones, incluyendo conflictos, violaciones de derechos humanos, terrorismo, proliferación nuclear y otras amenazas a la paz y la seguridad internacionales. Así, tras los ataques del 11 de septiembre de 2001 (41) , la UE intensificó sus medidas contra el terrorismo y adoptó sanciones específicas para combatirlo, incluyendo congelación de activos y restricciones de viaje para individuos y organizaciones asociadas al terrorismo.

2. Motivos por los que sanciona la Unión Europea

Los motivos por los cuales la Unión Europea puede imponer sanciones son los siguientes (42) : Proteger los valores, los intereses fundamentales y la seguridad de la UE; Preservar la paz; Consolidar y apoyar la democracia; Promover el Estado de Derecho; Salvaguardar los derechos humanos; Promover los principios del Derecho internacional; Prevenir conflictos; Reforzar la seguridad internacional.

En aras de la sistematicidad, podemos agrupar los motivos en tres categorías principales:

• 1. Protección de los valores e intereses de la UE:
  • — Violaciones de Derechos Humanos: La UE sanciona a países o individuos responsables de graves violaciones de derechos humanos, como la tortura, la represión política o la discriminación.
  • — Amenazas a la paz y la seguridad: La UE puede imponer sanciones en respuesta a actos de agresión, terrorismo o proliferación de armas nucleares.
  • — Debilitamiento del Estado de Derecho: La UE puede sancionar a países que no respeten los principios del Estado de Derecho, como la independencia judicial o la libertad de expresión.
• 2. Promoción de la democracia y el desarrollo:
  • — Apoyo a la transición democrática: La UE puede utilizar las sanciones para incentivar reformas democráticas en países autoritarios.
  • — Fomento del desarrollo sostenible: La UE puede sancionar a países que no respeten las normas ambientales o sociales internacionales.
• 3. Respuesta a crisis específicas:
  • — Conflictos regionales: La UE puede imponer sanciones a las partes involucradas en un conflicto para presionar por una solución pacífica.
  • — Crisis humanitarias: La UE puede utilizar las sanciones para presionar a los gobiernos que no están tomando medidas para abordar una crisis humanitaria.

En relación con las sanciones, algunos ejemplos recientes de sanciones adoptadas son los siguientes:

• — Sanciones a Rusia por la invasión de Ucrania: La UE ha impuesto un paquete de sanciones sin precedentes a Rusia en respuesta a la invasión de Ucrania. Estas sanciones incluyen restricciones económicas, financieras y comerciales, así como medidas contra individuos y entidades rusas.
• — Sanciones a Bielorrusia por su apoyo a Rusia: La UE también ha impuesto sanciones a Bielorrusia por su apoyo a la invasión rusa de Ucrania.
• — Sanciones a Irán por su programa nuclear: La UE mantiene un embargo de armas y otras sanciones contra Irán por su programa nuclear.

Es importante destacar que la decisión de imponer sanciones no se toma a la ligera. La UE se esfuerza por utilizar las sanciones de manera estratégica y con el objetivo de lograr un cambio positivo en la conducta del país o individuo objetivo.

3. Procedimiento de adopción de sanciones de la Unión Europea

El procedimiento de sanciones de la Unión Europea consta de varias fases (43) . En primer lugar, el Alto Representante de la UE para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad realiza una propuesta de sanciones. Esta propuesta es estudiada y debatida por el Grupo responsable de la región geográfica a la que pertenece el país que eventualmente va a ser sancionado; el Grupo de Consejeros de Relaciones Exteriores (RELEX); el Comité Político y de Seguridad (CPS), y en los casos que sea necesario; el Comité de Representantes Permanentes (Coreper). El Consejo debe adoptar, por unanimidad, la Decisión PESC para la imposición de sanciones.

Posteriormente, se puede presentar de manera conjunta por parte del Alto Representante y de la Comisión una propuesta de Reglamento. Esta propuesta es analizada por el RELEX (Grupo de Consejeros de Relaciones Exteriores), y enviada al COREPER y al Consejo, a la par que se envía un informe al Parlamento Europeo. Finalmente, se publica la Decisión PESC y el Reglamento en el Diario Oficial de la UE, y se notifica la decisión de los sujetos sancionados.

4. Países sancionados por la Unión Europea y sectores objeto de sanciones

A fecha de 8 de marzo de 2024, la UE ha sancionado a 33 Estados y, además, hay otros 8 países en los que se han impuesto sanciones contra empresas y/o individuos. Algunos ejemplos de ellos son Afganistán, Bielorrusia, Malí, Corea del Norte, Rusia, Irán o Siria (44) . Asimismo, los ámbitos en los que la UE impone sanciones son cuatro: ciberataques; violación de Derechos Humanos, armas nucleares/químicas y terrorismo (45) . Adicionalmente, sanciona por la anexión de un territorio extranjero y la desestabilización deliberada de la soberanía de un Estado. Los tipos de sanciones que impone en esos ámbitos se han mencionado anteriormente (supra, 1.3).

En la siguiente tabla se indican los motivos por los que han sido sancionados algunos países (Última actualización 29.08.2024):

Esta tabla no es exhaustiva y solo incluye algunos de los países sancionados por la Unión Europea. Para obtener información más detallada se puede consultar el Mapa de Sanciones de la Unión Europea en https://www.sanctionsmap.eu/.

5. Impugnación de las sanciones en el ámbito de la Unión Europea

Finalmente, en lo que se refiere a la impugnación de las sanciones, es posible impugnar las sanciones internacionales en dos ámbitos. Por un lado, en el ámbito administrativo se puede plantear una reconsideración ante el Consejo de la Unión Europea (46) . Por otro lado, en el ámbito judicial, es posible presentar un recurso de anulación ante el Tribunal General de la Unión Europea.

En cuanto al ámbito administrativo, debemos distinguir entre el proceso de revisión de sanciones (que no es una impugnación) y la reconsideración de las sanciones. El órgano que hubiese impuesto las sanciones, que, generalmente, es el Consejo de la Unión Europea a través de Reglamentos y Decisiones (v.gr. Reglamento 269/2014 y Decisión (PESC) 145/2014 (LA LEY 3864/2014) para el caso de Rusia), tiene la obligación de revisar las sanciones impuestas al menos cada doce meses (47) . Y ello, con el fin de confirmar las sanciones o levantarlas por considerar que las bases de la inclusión en las listas se han modificado (las pruebas que el Consejo aporta se contienen en los denominados «working papers», los cuales son un conjunto de material eminentemente periodístico, de dudosa fuerza probatoria) (48) (49) .

Una vez concluida la revisión (que, en numerosas ocasiones, se limita a confirmar que las bases para sancionar no han cambiado), el Consejo emite una Decisión y un Reglamento para mantener o eliminar de la lista a entidades e individuos sancionados (50) .

Respecto al procedimiento de reconsideración de las sanciones el individuo o entidad interesado dirige un escrito de reconsideración al Consejo (51) . En este escrito se atacan las bases de la revisión llevada a cabo por el Consejo y también los anteriores working papers que se utilizaron para tomar la decisión sancionadora (52) . El proceso finaliza con un escrito del Consejo exponiendo los motivos de su decisión (estimación o desestimación de la reconsideración).

En lo que se refiere al ámbito judicial, el art. 263 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957) permite la impugnación de las Decisiones y Reglamentos del Consejo PESC que impongan sanciones ante el TJUE mediante un «recurso de anulación» (53) . Cabe señalar que las sanciones impuestas por la UE pueden ser impugnadas incluso si se llevan a cabo de conformidad con el mandato de una Decisión del Consejo de Seguridad de la ONU.

Las impugnaciones de medidas restrictivas son oídas por el Tribunal General (TGUE), que está facultado para resolverlas en primera instancia (54) . El TJUE puede entonces conocer de un recurso de casación contra una sentencia del Tribunal General. El TGUE debe conocer de los recursos de anulación en un plazo de dos meses a partir de la publicación del acto impugnado, de su notificación o, en caso de no haberse producido ésta, del día en que el recurrente tuvo conocimiento del mismo (55) . Debido a la lejanía de Luxemburgo, este plazo de dos meses puede prolongarse un total de diez días (56) .

El procedimiento consta de una importante parte escrita compuesta de cuatro escritos procesales: a) Demanda; b) Escrito de defensa; c) Réplica; d) Dúplica.

Tras la fase escrita el TGUE señalará una fecha para la vista oral ante el Tribunal competente y el Abogado General. El procedimiento finalizará mediante sentencia, la cual suele ser desestimatoria en la gran mayoría de los casos (57) .

6. Autoridades competentes para la imposición de sanciones en España

Por último, cabe señalar que, en el caso de España, existen diferentes autoridades encargadas de la implementación de las sanciones. Entre ellas, cabe mencionar al Ministerio de Industria, Comercio y Turismo, al Ministerio de Asuntos Económicos y Transformación Digital, al Ministerio de Hacienda y Función Pública, al Ministerio de Transportes, Movilidad y Agenda Urbana, al Ministerio del Interior y al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación (58) .

III. Sanciones en Estados Unidos

1. Introducción

Las sanciones internacionales impuestas por Estados Unidos han sido un elemento clave en su política exterior durante las últimas décadas. Estas sanciones se imponen como respuesta a los eventos y tendencias geopolíticas que van aconteciendo en un contexto internacional dinámico. Tras el fracaso de la Ley de Embargo de 1807, el Gobierno estadounidense mostró poco interés en imponer sanciones económicas hasta el siglo XX, con una política exterior centrada únicamente en asuntos económicos (59) . Sin embargo, tras la Primera Guerra Mundial, el presidente Woodrow Wilson promovió las sanciones como una forma de que la Sociedad de Naciones impusiera la paz, aunque Estados Unidos nunca se unió a la Sociedad ni a sus sanciones de 1935 contra Italia (60) .

Durante la Guerra Fría, Estados Unidos dirigió sanciones unilaterales contra Cuba, China y Corea del Norte. Una vez finalizada la Guerra Fría, las sanciones estadounidenses se volvieron más multilaterales, imponiendo sanciones a «Estados delincuentes» como Zimbabue, Yugoslavia e Irak junto con la ONU y la OMC en la década de 1990 (61) . Sin embargo, en las décadas de 2000 y 2010, Estados Unidos actuó de forma menos multilateral, sancionando a rivales geopolíticos como Rusia y China y a países implicados en «conflictos indirectos» como Yemen y Siria.

Esto nos lleva a afirmar que Estados Unidos es el país que más sanciones impone, con dos tercios de las sanciones mundiales desde la década de 1990 (62) . El uso frecuente de sanciones como herramienta de política exterior por parte de EE.UU. ha suscitado debates sobre su eficacia e impacto, pero no cabe duda que eventos geopolíticos como el conflicto entre Rusia y Ucrania o el de Israel con Hamás han aumentado la proliferación de estas sanciones en los últimos años.

2. Las sanciones primarias y el concepto de «US person»

1. En lo que respecta a Estados Unidos, las sanciones que imponen obligan, como sanciones primarias, a la US Persons. El concepto de US Persons es amplio, y es una de las causas de la amplitud de los efectos extraterritoriales de las sanciones estadounidenses (63) . Son US Persons, en concreto, cualquier persona física con nacionalidad norteamericana, los extranjeros con residencia en EE. UU, cualquier persona que se encuentre en EE. UU. y las personas jurídicas constituidas bajo las leyes de Estados Unidos o de sus Estados, incluidas las sucursales extranjeras. Se incluyen además dentro de este concepto a las personas jurídicas de nacionalidad extranjera subsidiarias de empresas norteamericanas en las que concurra al menos una de las siguientes condiciones: (i) más del 50% de su capital es propiedad de la empresa estadounidense; (ii) la empresa estadounidense tiene mayoría en su consejo de administración; y (iii) la empresa estadounidense dirige las operaciones de la subsidiaria extranjera (64) .

3. Secondary sanctions

De igual manera, existen las secondary sanctions. Estas son sanciones que impone EE.UU. contra personas físicas y jurídicas nacionales de terceros estados, que no son US Persons. Las secondary sanctions son una estrategia de la Administración estadounidense para obligar a personas y a empresas de terceros Estados sin sanciones equivalentes a las de Estados Unidos a elegir entre operar con un país sancionado o con Estados Unidos, exponiéndolos a sanciones estadounidenses si mantienen relaciones comerciales con el país sancionado (65) . Esto amplifica el impacto de las sanciones de Estados Unidos al hacer que empresas no estadounidenses dejen de hacer negocios con el país sancionado, como ha ocurrido con empresas petroleras y automotrices en relación con Irán (66) .

Esto es especialmente preocupante para empresas con intereses significativos en Estados Unidos y empresas multinacionales, ya que operan en todo el mundo y suelen tener importantes inversiones en Estados Unidos. En cambio, para empresas sin presencia relevante en Estados Unidos, las Secondary Sanctions son de menor importancia, aunque aún pueden limitar su capacidad operativa, especialmente en términos de financiación para operar con el país sancionado.

4. Estatutos de bloqueo de la Unión Europea

En cuanto a los denominados estatutos de bloqueo o disposiciones antídoto, se encuentran contenidos fundamentalmente en el Reglamento (CE) 2271/96, de 22 de noviembre, relativo a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país, y contra las acciones basadas en ella o derivadas de ella (67) (DOCE L 309, de 29 de noviembre de 1996) y sus posteriores modificaciones y rectificaciones. Los estatutos de bloqueo contenidos en el Reglamento mencionado, se refieren a la protección contra los efectos de la aplicación extraterritorial de la legislación adoptada por un tercer país, y contra las acciones basadas en ella o derivadas de ella (68) . Este reglamento, también conocido como el Reglamento de Bloqueo, tiene como objetivo proteger los intereses de las empresas europeas de los efectos negativos de la legislación extraterritorial, particularmente de los Estados Unidos.

Establece un deber de ignorar las normas extraterritoriales que se recogen en su anexo y proporciona medidas de protección contra dichos efectos Los principales mandatos del estatuto de bloqueo son: (i) los operadores de la Unión Europea no tienen obligación de cumplir normas del anexo del Estatuto de Bloqueo, sin perjuicio de que la Comisión puede conceder una autorización para cumplirlas (69) ; (ii) no se reconocerá ni ejecutará en la Unión Europea ninguna decisión judicial, arbitral o administrativa que se fundamente en las norma del anexo del Estatuto de Bloqueo (70) ; y (iii) los operadores de la Unión Europea pueden reclamar ante los Tribunales de los Estados Miembros compensaciones por los daños y perjuicios sufridos como consecuencia de la aplicación de las normas del anexo del Estatuto de Bloqueo (71) .

IV. Compliance

1. Introducción

Las empresas operan en un entorno dinámico y complejo que va más allá de las fronteras nacionales. Una de las áreas críticas que ha ganado relevancia en este entorno es el cumplimiento normativo, que se refiere al conjunto de procedimientos y políticas internas que aseguran que una organización cumpla con las leyes, regulaciones y estándares aplicables (72) . Dentro de esta disciplina, las sanciones internacionales representan un desafío significativo y, al mismo tiempo, un área esencial de enfoque.

Para las empresas que operan globalmente, el cumplimiento con estas sanciones es crucial no solo para evitar sanciones legales y financieras significativas, sino también para mantener su reputación y posición en el mercado. Con el fin de garantizar la aplicación efectiva de las medidas restrictivas impuestas por la Unión Europea, el Parlamento Europeo y el Consejo han aprobado la Directiva (UE) 2024/1226 de 24 de abril de 2024 (LA LEY 9373/2024) relativa a la definición de los delitos y de las sanciones por la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión y por la que se modifica la Directiva (UE) 2018/1673 (LA LEY 17832/2018) (73) .

En este contexto, el papel del compliance en relación con las sanciones internacionales se vuelve imprescindible. Las organizaciones deben desarrollar e implementar programas de cumplimiento que incluyan la identificación y evaluación de riesgos asociados con las sanciones, la capacitación de empleados, la monitorización continua de las transacciones y la debida diligencia en las relaciones comerciales (74) . Así, en un mundo donde las decisiones de política internacional pueden impactar rápidamente las operaciones comerciales, el compliance no es simplemente una obligación regulatoria, sino una función estratégica esencial que protege y potencia a las organizaciones frente a los desafíos de un entorno global cada vez más interconectado y regulado.

2. Legislación europea en compliance

La legislación europea, en lo que a sanciones se refiere, se regula a través del Reglamento (CE) 428/2009 (LA LEY 9592/2009) (75) , el cual establece un régimen de la Unión para el control de las exportaciones, la transferencia, el corretaje y el tránsito de productos de doble uso. Este reglamento tiene como objetivo principal regular el comercio de productos que pueden tener tanto aplicaciones civiles como militares, con el fin de garantizar la seguridad y la no proliferación de armas. Con relación a dicho Reglamento, la Recomendación (UE) 2019/1318 de la Comisión (76) , tiene como finalidad proporcionar orientaciones no vinculantes para los programas internos de cumplimiento en el contexto del control del comercio de productos de doble uso, de acuerdo con el Reglamento (CE) n.^o 428/2009 (LA LEY 9592/2009). Estas orientaciones buscan fomentar un sistema efectivo, uniforme y coherente de control de las exportaciones de productos de doble uso. La Recomendación insta a los Estados miembros y a los exportadores a tener en cuenta estas orientaciones para cumplir con las obligaciones impuestas por el Reglamento. Estas son las siguientes:

• 1. Compromiso de la dirección al más alto nivel con el cumplimiento: Para garantizar que todas las actividades relacionadas con los productos de doble uso se adhieran a las normas y regulaciones establecidas, la alta dirección debe demostrar un compromiso firme con el cumplimiento del régimen de control de exportaciones.
• 2. Estructura organizativa y recursos: Las empresas deben establecer una estructura organizativa clara y asignar los recursos necesarios para implementar y administrar los controles de exportación de manera efectiva. Esto incluye el nombramiento de personas que son responsables y están capacitadas para supervisar el cumplimiento de las normas.
• 3. Formación y sensibilización: Es fundamental que los empleados reciban formación continua y programas de sensibilización sobre las regulaciones de exportación de productos de doble uso. Esto garantiza que todos los miembros de la empresa comprendan sus obligaciones y las consecuencias legales del incumplimiento.
• 4. Selección de transacciones y procedimientos: Las empresas deben establecer procedimientos claros para la selección y evaluación de transacciones con productos de doble uso. Esto implica verificar que las exportaciones, transferencias, corretajes y tránsitos son legales y garantizar que se cumplan todas las regulaciones pertinentes.
• 5. Revisión del rendimiento, auditorías, informes y medidas correctoras: Es fundamental realizar revisiones periódicas del rendimiento del sistema de control de exportaciones, llevar a cabo auditorías internas y externas, y elaborar informes detallados. Cualquier deficiencia identificada debe ser corregida mediante medidas adecuadas para asegurar el cumplimiento continuo.
• 6. Mantenimiento de registros y documentación: Las empresas deben mantener registros completos y precisos de todas las actividades relacionadas con productos de doble uso. Esto incluye la documentación de exportaciones, licencias y cualquier correspondencia relevante, asegurándose de que los registros estén disponibles para que las autoridades competentes los inspeccionen.
• 7. Seguridad física y de la información: Para proteger los productos de doble uso y la información relacionada, es esencial implementar medidas de seguridad física y de información. Esto incluye controles de acceso, almacenamiento seguro y protección tanto digital como física contra el acceso no autorizado.

3. Programas de compliance

Para implementar un programa de compliance que acapare las sanciones internacionales es fundamental incluir un conjunto de políticas, procedimientos y controles establecidos por la organización con el propósito de asegurarse de que sus actividades y transacciones comerciales no infrinjan las sanciones internacionales impuestas por organismos internacionales. De esta manera, se evita la posible colaboración con el terrorismo, la proliferación de armas de destrucción masiva, violaciones de derechos humanos u otros actos ilícitos, alineándose con las leyes y regulaciones internacionales.

Según la OFAC, los programas de cumplimiento de sanciones deben incluir unos elementos básicos para elaborar un programa eficaz. Estos son elementos son: compromiso de la dirección; evaluación de riesgos; controles internos, verificación y auditoría y formación.

En lo que se refiere al compromiso de la dirección (77) , es importante que la dirección sea ejemplarizante para el resto de los empleados, fomentando una cultura de cumplimiento en la organización. Es necesario también que el área de cumplimiento reciba los recursos económicos necesarios, y toda la organización asuma la gravedad que puede suponer una infracción en materia de sanciones. Por último, la organización debe delegar autoridad en las unidades de cumplimiento para aplicar políticas y procedimientos.

Para evitar las sanciones internacionales se debe realizar una evaluación de riesgos de la compañía, así como una evaluación de riesgos de los clientes y proveedores (78) . Para ello, se debe analizar el tipo de productos y servicios que se ofrecen. En segundo lugar, se debe considerar la exposición geográfica de la compañía, es decir, a qué países tiene la empresa exposición, y en qué estados se encuentran sus clientes. En último lugar, la compañía debe conocer cuáles son las jurisdicciones sancionadas, a las cuales tiene exposición directa —a través del país de constitución, residencia o nacionalidad de los empleados— o indirecta, esto es, los elementos extraterritoriales, tales como realizar pagos en dólares.

La evaluación de riesgos también comporta un análisis de la contraparte del contrato. Entre otros, conviene conocer cuál es el titular real de la compañía, los países en los que opera, cuáles son sus stakeholders o cuál es su principal fuente de ingresos.

A fin de poder culminar satisfactoriamente la evaluación de riesgos, es aconsejable realizar un chequeo o screening, para detectar tanto a personas físicas como jurídicas y sectores sancionados. Puede suceder que la persona no esté sancionada pero el sector sí. Este es el caso, por ejemplo, del sector de lujo en Rusia: no pueden vender ni se puede comprar, aunque no esté la persona sancionada.

El procedimiento de screening consta de varios pasos clave: primero, se utiliza software especializado para comparar los nombres de las partes involucradas en una transacción o relación comercial con las listas de sanciones internacionales, que pueden incluir nombres de individuos y empresas, y se recurre al Reglamento Europeo de Sanciones para sanciones sectoriales. Se establecen filtros y umbrales para determinar qué coincidencias son lo suficientemente relevantes como para requerir una revisión adicional, con el objetivo de reducir los falsos positivos y negativos. Dado que el software no es infalible, se realiza una revisión manual. Por último, las organizaciones mantienen un registro de los resultados del screening para garantizar el cumplimiento y el seguimiento de las acciones realizadas.

Ejemplo: Compañía de acero en Singapur - Singapore Steel Limited

• • Screen against the sanctions list
• • Any other restrictions with respect to the export of steel

Respecto al control interno (79) , en la empresa es necesario actualizar de manera continua los procedimientos de screening. Lo más fiable es acudir a la norma para verificar si la persona se encuentra en ese momento sancionada, o si por el contrario ha salido de las listas. A menudo, se modifican las motivaciones de las listas de sanciones, bien porque aumentan los motivos o bien porque disminuyen. Además, también pueden incorporarse nuevas sanciones a nuevos clientes. En el caso de que en un primer momento el cliente o proveedor no esté sancionado y posteriormente sí, existe un período de tiempo transitorio dispuesto en la normativa europea (reglamentos) para poder cumplir con el contrato y poder recibir pagos provenientes de él. Incluso en ocasiones es necesario pedir permiso a las autoridades nacionales. Se debe atender cuidadosamente al período transitorio puesto que es un período muy corto de tiempo.

En cuanto a la verificación y auditoría (80) , estas actividades implican la evaluación de los controles internos para asegurar su eficacia y el cumplimiento de las políticas y procedimientos escritos que describen el programa de cumplimiento de sanciones. Si se detecta un resultado negativo en las pruebas o hallazgos de auditoría relacionados con el programa, la organización debe tomar medidas inmediatas y efectivas para corregir la situación. Las pruebas de evaluación de riesgos y auditorías son parte integral del proceso de cumplimiento y ayudan a garantizar que el programa esté funcionando como se espera.

Finalmente, la impartición de formación a los empleados de la compañía en materia de sanciones es vital, mediante un programa efectivo (81) . Los objetivos de la formación son proporcionar conocimientos específicos y materiales relacionados con cada puesto de trabajo (v.gr. formación al departamento de compliance), comunicar las obligaciones de cumplimiento de sanciones a cada empleado y transmitir a los empleados la importancia de su formación en materia de sanciones, evitando de esta forma la comisión de irregularidades.

En el contexto de las sanciones internacionales, cada vez se está observando más una sobreaplicación de sanciones, debido al temor infundido por su complejidad. La sobreaplicación no solo afecta al entorno de la UE, si no también indirectamente a transacciones que puedan ocurrir en otras jurisdicciones, como Estados Unidos. En otras palabras, este miedo a las sanciones afecta al corazón de la economía mundial, ya que se dejan de realizar transacciones por esa desconfianza hacia jurisdicciones sancionadas.

Las sanciones internacionales pueden tener un impacto significativo en el cumplimiento de contratos, especialmente cuando están dirigidas a países, entidades o individuos específicos. El cumplimiento de un contrato y las restricciones impuestas por las sanciones internacionales pueden entrar en conflicto. Por ello, se deben observar con detenimiento las restricciones comerciales, la imposibilidad de cumplir contratos existentes, los riesgos reputacionales y legales, así como las cláusulas de fuerza mayor y los factores que pueden llevar a la necesidad de renegociar o modificar contratos.

Igualmente, en las contrataciones que realiza una compañía, existen siempre operaciones de riesgo elevado. Las operaciones de riesgo elevado pueden ser operaciones iniciadas desde países de riesgo o en los que intervienen los mismos, cualquier estructura jurídica compleja que implique a muchos intermediarios o transferencias internacionales desde/o a países de riesgo.

La figura del trust puede generar problemas para identificar el titular real de la empresa con la que se está operando (82) . La figura del trust se encuentra regulada en el Convenio de La Haya sobre la ley aplicable al trust, del 1 de julio de 1985 (83) . Aunque en algunos países la figura del trust, como México o Italia, está reconocida y aceptada, sigue planteando problemas. Recientemente una corte de apelación italiana acaba de plantear una cuestión prejudicial, demostrando que no conocen realmente el funcionamiento del trust. En otros países de la UE esta figura, entre ellos España, no está reconocida.

El incumplimiento de sanciones internacionales conlleva graves consecuencias, como multas sustanciales y sanciones económicas, posibles responsabilidades penales, pérdida de acceso a mercados y financiación, daño reputacional y la posibilidad de perder licencias y permisos comerciales (84) . Por tanto, el incumplimiento de sanciones internacionales puede tener un impacto perjudicial en múltiples aspectos, incluyendo el aspecto financiero, legal, reputacional y operativo. Es esencial para las organizaciones comprender y cumplir con las sanciones internacionales para evitar estas consecuencias negativas.

En la UE, tradicionalmente los Estados Miembros han tenido definiciones diferentes de lo que constituye un incumplimiento de las medidas restrictivas y de las sanciones que deben aplicarse en caso de incumplimiento, lo que podría dar lugar a distintos grados de ejecución de las sanciones y a un riesgo de elusión de las medidas. Por esta razón, el 28 de noviembre de 2022, el Consejo adoptó la Decisión de añadir la vulneración de medidas restrictivas a la lista de delitos establecidos por la UE que se recoge en el Tratado de Funcionamiento de la UE (LA LEY 6/1957). Adicionalmente, el 9 de junio de 2023, el Consejo acordó su posición para armonizar, a escala de los Estados miembros, las infracciones y sanciones penales por la vulneración de las sanciones de la UE (85) . El proyecto de Directiva definía qué conducta constituye una infracción penal y cuáles son las sanciones adecuadas:

• — Infracciones penales: entre otras, ayudar a personas a eludir la prohibición de entrada en la UE, comercializar bienes sancionados o realizar transacciones con personas o entidades sujetas a las medidas restrictivas de la UE;
• — Sanciones disuasorias: las sanciones deben variar en función de la infracción penal, pero han de ser eficaces, proporcionadas y disuasorias;
• — Sistema de aplicación más estricto: los Estados Miembros deberán redoblar sus esfuerzos para asegurarse de que se respetan las sanciones de la UE.

El 12 de diciembre de 2023, el Consejo y el Parlamento Europeo acordaron nuevas normas para garantizar la tipificación penal de la vulneración de las medidas restrictivas (86) . La Directiva establecería que los Estados miembros tendrían que definir determinadas acciones como infracciones penales. Entre estas acciones se incluían las siguientes: ayudar a las personas sujetas a medidas restrictivas de la UE a eludir la prohibición de viajar; comerciar con bienes sancionados y realizar transacciones con Estados o entidades afectados por las medidas restrictivas de la UE; prestar servicios financieros o realizar actividades financieras prohibidas o restringidas; encubrir la propiedad de fondos o recursos económicos por parte de una persona, entidad u organismo sancionado por la UE.

Así, finalmente la Directiva (UE) 2024/1226 de 24 de abril de 2024 (LA LEY 9373/2024) relativa a la definición de los delitos y de las sanciones por la vulneración de las medidas restrictivas de la Unión (87) a fin de garantizar la aplicación efectiva de las medidas restrictivas de la Unión, la integridad del mercado interior de la Unión y de lograr un elevado nivel de seguridad en el espacio de libertad, seguridad y justicia, establece unas normas mínimas en relación con la definición de los delitos y de las sanciones por la vulneración de dichas medidas restrictivas de la Unión. Los aspectos más relevantes de esta Directiva son los siguientes:

• — Penalidades disuasorias y proporcionadas:
  • ∘ Personas físicas: se establecen unos niveles mínimos para la pena máxima de prisión aplicable a ellas. También se prevén sanciones accesorias (multa, retirada de permisos…)
  • ∘ Personas jurídicas: su responsabilidad no excluye procesos penales contra personas físicas involucradas en los delitos. Además, pueden recibir sanciones o medidas penales o no penales, como pueden ser la exclusión de prestaciones públicas, inhabilitación para recibir financiación pública, vigilancia judicial y disolución.
• — Las autoridades de los Estados miembros deben disponer de instrumentos de investigación pertinentes, similares a los que existen en su Derecho nacional.
• — Los Estados Miembros deben nombrar un organismo encargado de garantizar la coordinación y cooperación entre las autoridades nacionales competentes, así como de asegurar la cooperación con la Comisión Europea, Eurojust y la Fiscalía Europea.

Medidas comunes de la directiva:

Definición de delitos: La directiva establece que diversas conductas que violan las medidas restrictivas de la Unión Europea deben ser tipificadas como delitos en todos los Estados miembros. Esto incluye la inmovilización de fondos, la prohibición de facilitar fondos o recursos económicos a personas designadas, y restricciones de entrada y tránsito en la UE.

Sanciones penales y no penales: Se requiere que los Estados miembros impongan sanciones penales efectivas, proporcionadas y disuasorias tanto para individuos como para empresas. Estas sanciones pueden incluir penas de prisión, multas elevadas, prohibiciones comerciales y otras medidas accesorias, como la exclusión de licitaciones públicas.

Delito de elusión: La directiva tipifica como delito cualquier forma de eludir las medidas restrictivas, como ocultar fondos o usar intermediarios para evitar las sanciones. También se penaliza la presentación de información falsa con el objetivo de ocultar la titularidad de fondos o recursos económicos sujetos a estas medidas.

Protección del informante (denunciante):

Fuera del ámbito europeo, como ya se ha comentado anteriormente, las otras jurisdicciones más relevantes en materia de sanciones son el Reino Unido y Estados Unidos. En el Reino Unido, la OFSI tiene la potestad para ofrecer una alternativa al enjuiciamiento penal por infracciones de la legislación sobre sanciones financieras por vía administrativa «disuasorio».

En Estados Unidos, el incumplimiento de las sanciones económicas puede constituir un delito. La OFAC del Departamento del Tesoro considera que violar estas normativas representa una seria amenaza para la seguridad nacional y las relaciones internacionales. En consecuencia, aquellos que incumplen estas reglas pueden enfrentar multas monetarias que podrían ascender a varios millones de dólares, así como penas de prisión que pueden extenderse hasta 30 años (88) .

Al hacer un contrato en un contexto de sanciones internacionales, es importante tomar medidas para mitigar los riesgos asociados. puede ayudar a abordar esos riesgos la investigación y due diligence, el asesoramiento legal especializado, la inclusión de cláusulas contractuales específicas (v.gr. restricciones comerciales, riesgo reputacional y legal, cláusulas de fuerza mayor), el seguimiento y actualización regular, el seguro de cumplimiento y riesgo político y la comunicación y colaboración con las partes contratantes

En conclusión, un programa de cumplimiento de sanciones internacionales es esencial para operar en un mundo cada vez más globalizado y regulado. No solo protege a la organización de riesgos significativos, sino que también fortalece su posición como actor ético y responsable en el escenario internacional. Un programa de cumplimiento de sanciones internacionales es una inversión crítica para la viabilidad a largo plazo de cualquier organización, siendo una medida proactiva para mitigar riesgos legales. Cada organización debe establecer un programa adecuado a su tamaño, alcance y operaciones para asegurar un cumplimiento efectivo y un entorno ético.