Una vez reconocida por el legislador la posibilidad de una amnistía, su aplicación a las sanciones administrativas no ofrece duda atendiendo a la identidad sustancial entre las penas y las sanciones administrativas como dos manifestaciones distintas del ius puniendi del Estado. Esta identidad ha sido reconocida por el Tribunal Constitucional desde sus primeras sentencias de 1981 (2) y, además, para las infracciones graves, es un imperativo del concepto autónomo de infracción penal que maneja el Tribunal Europeo de Derechos Humanos desde su sentencia Engel y otros c. Países Bajos de 8 de junio de 1986. De forma reciente, la Sentencia del Tribunal de Estrasburgo Saquetti y otros c. España, de 3 de junio de 2020, ha reafirmado la naturaleza penal que pueden revestir las sanciones administrativas, exigiendo la aplicación para su enjuiciamiento de la garantía de la doble instancia judicial (3) .
Es obvio, por tanto, que, siendo igual su naturaleza punitiva, las sanciones administrativas podrán ser amnistiables del mismo modo que las multas penales.
Hay que señalar, además, que los dos precedentes más recientes de leyes de amnistía en España —las otorgadas por el Real Decreto Ley 10/1976, de 10 de julio y por la Ley 47/1977, de 15 de octubre, sobre amnistía—, ya dispusieron de forma expresa su aplicación a las sanciones administrativas. En ambos casos, se declararon amnistiadas las infracciones administrativas o gubernativas realizadas con intencionalidad política con la sola excepción de las tributarias.
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La aplicación de la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio, de amnistía (LA LEY 13393/2024) a las sanciones administrativas viene determinada por su artículo 1, que declara amnistiados los actos determinantes de la «responsabilidad penal, administrativa o contable» que define en sus dos primeros artículos, que son, dicho de forma resumida, los vinculados a la consulta de 2014 y el referéndum de 2017 en Cataluña que se hubieran realizado entre el 1 de noviembre de 2011 y el 13 de noviembre de 2023.
Resulta llamativo que el Preámbulo de la ley, además de citar un precepto tan antiguo como es el art. 666.4 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882) —que data de 1882—, haga referencia a normas sobre sanciones administrativas que incorporan la figura de la amnistía. Entre las normas citadas, cabe destacar Real Decreto 33/1986, de 10 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Régimen Disciplinario de los Funcionarios de la Administración del Estado (LA LEY 55/1986), cuyo artículo 19 dispone que la responsabilidad disciplinaria puede extinguirse, entre otras causas, por la amnistía. Así lo dice también el Reglamento general de régimen disciplinario del personal al servicio de la Administración de Justicia (art. 16 del Real Decreto 796/2005, de 1 de julio (LA LEY 1174/2005)) o el Reglamento Orgánico del Cuerpo de Secretarios Judiciales (Real Decreto 1608/2005, de 30 de diciembre (LA LEY 60/2006)) (4) .
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Las infracciones que podrán ser amnistiadas por cumplir los requisitos que establece la ley se centran fundamentalmente en aquellas cometidas contra la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la Seguridad Ciudadana (LA LEY 4997/2015) como reuniones o manifestaciones no comunicadas o prohibidas, infracciones relativas a los desórdenes públicos o actos de desobediencia a la autoridad o a sus agentes, entre otras.
Cabe pensar también en otros posibles ilícitos incardinables en la amnistía otorgada como, por ejemplo, infracciones de la Ley de Seguridad Vial (Real Decreto Legislativo 6/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16529/2015)) que cumplan con los criterios de la ley y que no hayan producido de forma dolosa un resultado de muerte o lesiones (artículo 2), así como conductas consistentes en la cesión datos de los ciudadanos por algunos Ayuntamientos para el referéndum ilegal que hayan vulnerado la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (LA LEY 847/1985) y la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (LA LEY 4633/1999) entonces vigente; estas normas disponen que, salvo para el ejercicio de las competencias que les confiere la ley, las Administraciones no pueden comunicar datos de los ciudadanos a otras administraciones públicas sin su consentimiento; de hacerlo así, incurren en una infracción muy grave, sancionable con multa de hasta 600.000 euros.
Estas y otras posibles infracciones administrativas que estén vinculadas a la preparación y celebración de las conductas del procés y que se hayan cometido en el tramo temporal fijado por la ley podrán ser amnistiables (5) , pero —y aquí reside una de las singularidades de esta ley de amnistía— únicamente se restituirán las multas impuestas por infracciones graves o leves a la Ley Orgánica de protección de la Seguridad Ciudadana.
Así resulta del artículo 7 de la ley, que afirma que la amnistía no dará derecho «a la restitución de las cantidades abonadas en concepto de multa, salvo las satisfechas por imposición de sanciones al amparo de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo (LA LEY 4997/2015), de protección de la seguridad ciudadana, con excepción de las impuestas por infracciones muy graves, siempre que, a criterio de la Administración que impuso la sanción, se estime que concurren para ello criterios de proporcionalidad.» Esta restricción resulta también aplicable a las multas penales, pues el precepto regula, con carácter general y sin hacer distinción alguna, los efectos de la amnistía «sobre indemnizaciones y restituciones». La única especialidad de las multas penales es la previsión por el artículo 4.3 de la ley de que si se estuviera tramitando la causa, el órgano judicial dará por finalizada la ejecución de las multas que se hubieran impuesto con carácter de pena principal o de pena accesoria y que tuvieran su origen en acciones que hubieran sido amnistiadas. Sin embargo, una vez impuestas y pagadas, resultará aplicable el artículo 7 que declara la no restitución de las multas abonadas.
La única excepción de este «principio de no restitución de las multas» son las impuestas por infracciones a la Ley orgánica de protección de la seguridad ciudadana y no todas, únicamente las correspondientes a las infracciones leves —que van desde 100 a 600 euros— y a las graves —que van desde 601.000 a 30.000 euros—. No se restituirán, en cambio, las multas por las infracciones muy graves, que oscilan entre 30.001 y 600.000 euros.
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La no devolución de todas las multas impuestas por delitos o infracciones amnistiados parece contradecir la esencia de esta institución
La no devolución de todas las multas impuestas por delitos o infracciones amnistiados parece contradecir la esencia de esta institución. La doctrina coindice en señalar que la amnistía, que etimológicamente» es un término de origen griego que significa «olvido», se diferencia del indulto en que supone un perdón absoluto del delito, al que se tiene por no cometido, mientras que con el indulto se perdona la pena o parte de la pena, pero no se eliminan sus consecuencias: penas accesorias, responsabilidades civiles, antecedentes penales, medidas de seguridad, etc. (6) Como dijo el Tribunal Supremo en la Sentencia de 17 de febrero de 1984 (RA 1984/1060), la amnistía es un grado superior y distinto al indulto porque con su aplicación queda borrado en su totalidad el hecho que motivó la sanción y todas sus consecuencias, de tal forma que «del referido hecho ni siquiera deben quedar sus antecedentes».
Así lo establecía de forma taxativa el artículo 112 del Código Penal de 1944 (decreto de 23 de diciembre de 1944 por el que se aprueba y promulga el «Código Penal, texto refundido»), que estuvo vigente hasta la promulgación del actual Código Penal por la Ley Orgánica 10/1995, de 23 de noviembre (LA LEY 3996/1995) que suprimió la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad penal.
Pues bien, conforme a este precepto la responsabilidad penal se extingue «por la amnistía, la cual extingue por completo la pena y todos sus efectos». La Ley Orgánica 1/2024 (LA LEY 13393/2024) ha reintroducido en el actual Código Penal la previsión de la amnistía como causa de extinción de la responsabilidad (art. 130.4º), pero no incluye ya esta precisión.
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Hay que cuestionarse, en este punto, si esta restricción de las cantidades restituibles en concepto de multa que hace la ley es conforme con la institución de la amnistía y si respeta los derechos fundamentales, en particular el derecho de igualdad del art. 14 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).
En la doctrina del Tribunal Constitucional encontramos una sentencia que pareció avalar el carácter limitado de los efectos de la otorgada por el Real Decreto ley 10/1976 (LA LEY 1266/1976).
Se trata de la Sentencia 63/1983, de 20 de julio, que se pronunció sobre un recurso de amparo interpuesto por militares y aviadores de la República que invocaban la vulneración de varios derechos fundamentales, entre ellos el de igualdad, por el hecho de que la ley de amnistía tratase de forma desigual a estos militares respecto de los funcionarios civiles al reconocerles solo el derecho a una pensión mientras que a los funcionarios civiles se les confería el derecho al reintegro al servicio. Los recurrentes consideraban, por ello, que la amnistía no había extinguido la pena accesoria de separación del servicio (aunque no pedían el reintegro sino que se les reconociese la situación de retirados con la misma antigüedad que les hubiese correspondido si no les hubieran cesado del cargo).
La sentencia no llega a resolver sobre el fondo por entender que la vía del recurso de amparo no era la adecuada, pero dedica su fundamento jurídico segundo a hacer consideraciones sobre «qué son estas llamadas normas de amnistía».
Pues bien, en este fundamento jurídico el Tribunal Constitucional afirma que la amnistía no debe examinarse desde una perspectiva limitada al derecho de gracia, sino que, sin dejar de tener este alcance en alguno de sus contenidos, responde también a una «razón derogatoria retroactiva de unas normas, y de los efectos anudados a las mismas», y añade que esta derogación «en el más intenso de sus objetivos tenderá a reconstruir la situación anterior, pero que no perderá este carácter porque el efecto reintegrador sea más limitado».
Ahora bien, en el caso de la amnistía otorgada por la Ley Orgánica 1/2024 (LA LEY 13393/2024) cabe plantearse, desde los propios postulados de la ley, si tiene alguna justificación razonable que la medida de gracia se aplique a todas las infracciones cuando se cumplan sus requisitos o presupuestos, pero solo extinga con plenitud sus efectos respecto de algunas y no de otras.
Podría haber aquí una vulneración del principio de igualdad del art. 14 de la Constitución (LA LEY 2500/1978)tal como lo define la propia ley de amnistía. En efecto, el Preámbulo que la ley afirma que no vulnera el principio de igualdad a pesar de no tener un alcance universal porque lo que implica este principio es que «no existan discriminaciones entre personas que se encuentren comprendidas en el supuesto habilitante de la norma (en este caso, los actos determinantes de distintos tipos de responsabilidad en relación con el proceso independentista). Y ello porque, como ha dejado claro el máximo intérprete de la Constitución, el principio de igualdad debe aplicarse cuando exista "identidad sustancial de las situaciones jurídicas"».
Pues bien, en cuanto a la devolución de las multas de los ilícitos penales y administrativos amnistiados estamos ante una clara desigualdad de trato «entre personas que se encuentran comprendidas en el supuesto habilitante de la norma.» Y este tratamiento desigual resulta especialmente clamoroso entre los sancionados por infracciones a la Ley Orgánica de Seguridad Ciudadana pues, como hemos adelantado, la ley solo reconoce la devolución de las multas por infracciones graves y leves, esto es, de las multas cuya cuantía no exceda de 30.000 euros.
El propio legislador es consciente de la disparidad de trato en la que incurre cuando trata de justificarla invocando nada menos que el principio de proporcionalidad. El artículo 7 dice así que se restituirán las sanciones siempre que «a criterio de la Administración que impuso la sanción, se estime que concurren para ello criterios de proporcionalidad.»
Pero la invocación de este principio carece por completo de sentido cuando se trata de dejar sin efecto las consecuencias punitivas de los ilícitos amnistiados. En el derecho sancionador el principio de proporcionalidad hace referencia a la necesidad de que la sanción se adecue a la gravedad del hecho constitutivo de la infracción. Así lo establece en nuestro derecho la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015) y así lo resume el artículo 49.3 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007): «La intensidad de las penas no deberá ser desproporcionada en relación con la infracción».
El principio de proporcionalidad se aplica, por tanto, para graduar la sanción, pero resulta huero de contenido y es un sinsentido invocarlo para tratar de justificar que las multas impuestas por hechos amnistiados se devuelvan en unos casos y en otros no cuando en todos ellos se ha extinguido ex lege la responsabilidad penal o administrativa. La mejor prueba de la incongruencia que supone esta invocación del principio de proporcionalidad es que ni se menciona ni se aplica para modular los efectos de la amnistía en relación con los delitos castigados con las penas más graves, las de privación de libertad.
Si todas las infracciones de la Ley orgánica de protección de la seguridad ciudadana son amnistiables y todas ellas, como establece la ley, conllevan que estos ilícitos y sus sanciones se borren del Registro Central de Infracciones contra la Seguridad Ciudadana (art. 5.2), únicamente la voluntad de no afectar a las arcas públicas puede explicar que la devolución de las multas no se aplique a las más cuantiosas. En definitiva: amnistía sí, pero menos cuando afecta al erario público.
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Haremos, por último, una breve referencia a la regulación que hace la ley sobre las cuestiones competenciales y procedimentales.
La competencia para amnistiar las infracciones corresponde a la Administración cuando están en vía administrativa o no han sido objeto de recurso contencioso, y a los Tribunales contencioso-administrativos si han sido recurridas o confirmadas por sentencia.
Interesa señalar que en el caso de las sanciones administrativas, a diferencia de lo que ocurre con la responsabilidad contable, la ley no excepciona de la aplicación de la amnistía a las responsabilidades que hayan sido declaradas en virtud de sentencia o de resolución administrativa firme y ejecutada (art. 8).
El procedimiento para la aplicación de la amnistía por la Administración está regulado en el artículo 14 de la ley en los siguientes términos:
- a) Si el procedimiento está en fase de instrucción, su apreciación se realizará de oficio o a instancia de parte por el órgano administrativo competente si concurren los presupuestos para ello.
- b) De igual modo, si las resoluciones sancionadoras hubieran sido recurridas en vía administrativa, el órgano competente declarará, de oficio o a instancia de parte, que los hechos objeto del procedimiento quedan amnistiados cuando concurran los presupuestos para ello.
- c) Y, por último, si las resoluciones sancionadoras fueran firmes o estuvieran en base de ejecución, se procederá a revisarlas de oficio o a instancia de parte.
Las multas administrativas amnistiables son las impuestas por la Generalitat en el ámbito de sus competencias de seguridad ciudadana. Cataluña ha asumido en su Estatuto de Autonomía las competencias en materia de orden público y seguridad ciudadana y es competente para resolver los procedimientos sancionadores por infracciones de la Ley Orgánica de protección de la seguridad ciudadana (disposición adicional primera de la Ley 4/2003, de 7 de abril (LA LEY 836/2003), de Ordenación del Sistema de Seguridad Pública de Cataluña).
Se calcula que van a devolverse unas cien mil multas y el Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña, con el fin de agilizar el proceso, ha publicado en su web un formulario para solicitar en línea la «resolución individualizada de la ley de amnistía» de los hechos sancionados por resolución administrativa firme en materia de seguridad ciudadana y, en su caso, la devolución de los importes pagados en concepto de sanción por infracciones graves y leves siempre que se trate de infracciones sancionadas por el Departamento de Interior de la Generalitat de Cataluña (7) .
En el caso de que las resoluciones sancionadoras estén en vía judicial o hayan sido confirmadas por los Tribunales, las normas que se aplican son, de acuerdo con el artículo 12 de la ley, las siguientes:
- a) Si aún se está tramitando el proceso contencioso, el juzgado o sala de lo contencioso-administrativo, «de oficio o a instancia de parte, aplicará la amnistía previa audiencia de las partes y dictará sentencia declarando la nulidad sobrevenida del acto administrativo impugnado.» Se entiende que, en caso de que el tribunal estime que no se trata de una infracción amnistiable y dicte, por ello, sentencia confirmando la resolución sancionadora, podrán interponerse los recursos que procedan.
- b) Cuando haya recaído sentencia que no hubiera adquirido firmeza, se podrá solicitar la aplicación de la ley de amnistía en vía de recurso.
- c) Y, por último, si ya hubiera recaído sentencia firme, se aplicará el procedimiento para la revisión de los actos firmes del art. 102 de la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998) (8) .