Introducción
La Sentencia del TEDH Saquetti Iglesias c. España (30/06/2020) ha tenido un impacto importantísimo en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo y, de forma particular y especial, en el recurso de casación previsto para esta jurisdicción por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998).
A modo de síntesis podemos indicar que la Doctrina Saquetti comporta la necesidad de reconocer el derecho a una segunda instancia en el ámbito sancionador administrativo de tal modo que un tribunal superior pueda reexaminar la sanción impuesta, respetándose a través de esta posibilidad el contenido del art. 2 del Protocolo núm. 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) («1. Toda persona declarada culpable de una infracción penal por un tribunal tendrá derecho a hacer que la declaración de culpabilidad o la condena sea examinada por un órgano jurisdiccional superior. El ejercicio de ese derecho, incluidos los motivos por los que podrá ejercerse, se regularán por la ley. 2. Este derecho podrá ser objeto de excepciones para infracciones penales de menor gravedad según las define la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional o haya sido declarado culpable y condenado a resultas de un recurso contra su absolución.»)
Los principales problemas de la Doctrina Saquetti para el ordenamiento español en estos años han venido derivados de la necesidad de acoplar la misma al régimen de recursos establecido por la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), cuestión en absoluto pacífica como hemos tenido oportunidad de comprobar en estos últimos años desde el parámetro de aplicación jurisprudencial ofrecido por las más recientes sentencias de la Sala 3ª de nuestro Tribunal Supremo.
Así las cosas, el propósito de este Diálogo es abordar el estado de las cosas en la jurisdicción contencioso-administrativa a partir del caso Saquetti, el modo en que se está asumiendo la misma por los tribunales, la oportunidad de llevar a cabo reformas legislativas y, al fin, conocer la opinión de la doctrina más autorizada sobre un tema que desborda los límites del Derecho Administrativo y aterriza en la esencia de los derechos fundamentales.
1º. ¿Qué es la Doctrina Saquetti? No es la primera vez que España tiene problemas con la segunda instancia… ¿Era una doctrina esperable?
José Ramón Chaves García (Magistrado especialista en contencioso-administrativo)
«La "doctrina Saquetti" resulta seductora al oído por combinar el término "doctrina" que eleva el rango del contenido, y por referirse a "Saquetti", palabra italiana fácil de recordar y casi musical, que se debe a Martín Saquetti Iglesias, sancionado en el ámbito aduanero y demandante victorioso en la STEDH de 30 de junio de 2020. Dicha sentencia censuró la limitación a una única instancia del enjuiciamiento de la sanción por inadmitirse el recurso de casación por la sala tercera del Tribunal Supremo, al no alcanzar la sanción la cuantía mínima de acceso al mismo (600.000 €).
Dado que España ha suscrito el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (LA LEY 16/1950), que incluye el art.2 del complemento del Protocolo núm. 7, tiene que aplicarse la doctrina del derecho de reexamen de sanciones por infracciones graves. Primero, para cumplir con el derecho internacional (art.96.1 CE (LA LEY 2500/1978)), y segundo, para cumplir con el mandato de integración del contenido de los derechos fundamentales con los tratados vigentes (art.10.2 CE (LA LEY 2500/1978), y arts.24 (LA LEY 2500/1978) y 25 CE (LA LEY 2500/1978)).»
Blanca Lozano Cutanda (Catedrática de Derecho administrativo y Directora del Departamento de Derecho Público en CUNEF Universidad)
«De acuerdo con la Doctrina Sequete, sentada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos en su Sentencia de 30 de junio de 2020, asunto Saquetti Iglesias c. España (Demanda n.o 50514/13), el ordenamiento procesal contencioso-administrativo infringe el artículo 2 del protocolo número 7 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) por no garantizar el derecho a la revisión de las sentencias dictadas en única instancia, en relación con sanciones administrativas de las que pueda afirmarse su «naturaleza penal» en atención a su gravedad (entendida esta gravedad de acuerdo con la doctrina del propio Tribunal).
La doctrina era esperable desde el momento en que se ha dado carta de naturaleza en nuestro país a un sistema de tutela judicial contencioso-administrativa deficiente, en el que la doble instancia es la excepción y se reconoce, paradójicamente, únicamente en los asuntos de los que conocen los Tribunales inferiores (juzgados de lo contencioso-administrativo) y no en los atribuidos a los Tribunales Superiores de Justicia de las Comunidades Autónomas. La reforma acometida por la Ley Orgánica 10/2015 (LA LEY 14083/2015) acabó definitivamente con la doble instancia respecto de estos asuntos al introducir como criterio determinante de admisión el «interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia», con lo que la finalidad preponderante de este recurso no es ya la de garantizar los derechos de los recurrentes, sino una función que se ha dado en llamar nomofiláctica, esto es, de fijar o unificar doctrina jurisprudencial.
En mi caso, la Doctrina Saquetti vino a confirmar lo que aprecié en un artículo de 2018 sobre las sanciones administrativas (1) . Apuntaba en este trabajo que «si la introducción de la doble instancia en todos los procesos contencioso-administrativos, al menos para que un Tribunal revise la corrección del juicio realizado por el Tribunal inferior, sería muy conveniente para mejorar nuestro sistema de Justicia, en el caso de las sentencias confirmatorias de resoluciones sancionadoras graves se trata de una exigencia constitucional derivada del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24, en la interpretación de este precepto a la luz de la jurisprudencia de nuestro Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (…). A estas sanciones les resulta también de aplicación, por tanto, la garantía de doble instancia reconocida por el art. 2 del Protocolo núm. 7 del Convenio de Roma.»
Daniel Berzosa López (Abogado. Doctor Europeo por la Universidad de Bolonia. Profesor Coordinador de Derecho Constitucional de CUNEF Universidad)
«La Sala Tercera del Tribunal Supremo (TS) ha fijado que la interposición del recurso de casación contra sentencias confirmatorias de resoluciones administrativas que imponen sanciones graves, consideradas de naturaleza penal, cumple la exigencia de revisión por un tribunal superior, según obliga el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH).
Lo ha hecho en dos sentencias, esencialmente idénticas, dictadas en sesiones plenarias de su Sala de lo Contencioso-administrativo, el 25 de noviembre de 2021 (SSTS (LA LEY 236937/2021) 4550/2021 y 4551/2021); donde ha examinado los artículos 24 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y 2 del Protocolo 7º del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) (CEDH); puestos en relación con los artículos 307.4.a) (LA LEY 19596/2011) y 312 del Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (LA LEY 19596/2011), en conexión con los artículos 10.1.m), 86.1 y 88.1 de la LJ.
Se ha fijado como doctrina que «ha de entenderse que la exigencia de revisión por un tribunal superior de la sentencia confirmatoria de una resolución administrativa por la que se impone una sanción de naturaleza penal, a que se refiere el artículo 2 del Protocolo no 7 del CEDH (LA LEY 16/1950), en la interpretación dada por la sentencia del TEDH, de 30 de junio de 2020, en el asunto Saquetti c. España, puede hacerse efectiva mediante la interposición de recurso de casación, para cuya admisión habrá de valorarse si en el escrito de preparación se justifica la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción en los términos establecidos por el TEDH y el fundamento de las infracciones imputadas a la sentencia recurrida al confirmar la resolución administrativa sancionadora».
No era necesariamente esperable; pues, aunque su razonamiento es válido, la respuesta es coyuntural, como admite el propio TS.»
Raúl de Francisco Garrido (Socio en Garrido. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado —Excedente—)
«La reordenación de las instancias de revisión provocó situaciones ciertamente contradictorias. Así, por ejemplo, la revisión de actos de los entes locales presenta un sistema de revisión de doble instancia prácticamente asegurado mientras que los actos de la Administración General del Estado sólo tienen asegurada una instancia de revisión judicial sea cual sea la cuantía absoluta o relativa en relación al contribuyente. Esta situación viene deparando situaciones en las que actos de cuantías muy relevantes y en los que sólo se plantean cuestiones fácticas no tuvieran acceso a una segunda instancia de revisión judicial frente a la situación de otros actos de mucha menos importancia que sí tenían asegurada una segunda revisión judicial. Por tanto, sí puede afirmarse que más pronto que tarde los mecanismos de control normativo, bien el TEDH, el TJUE o el propio TC debían apreciar la inconsistencia del sistema y articular algún sistema de revisión de las resoluciones judiciales en primera instancia que asegure a los contribuyentes su derecho de defensa.»
2º. La recepción de la Doctrina Saquetti por la jurisprudencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo ha sido compleja y no exenta de crítica. ¿Qué juicio merecen los pronunciamientos del Alto Tribunal? ¿Han servido para ajustar el Derecho español a las exigencias impuestas por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos?
José Ramón Chaves García (Magistrado especialista en contencioso-administrativo)
«Una primera valoración lleva a considerar que el Tribunal Supremo ha resuelto el problema, porque cual mago sacando un conejo de la chistera, ha aceptado que la mera posibilidad de interponer un recurso de casación equivale y satisface el derecho de reexamen.
Sin embargo, diríase que la sala tercera del Tribunal Supremo se adapta formalmente a las exigencias del TEDH pero bajo una perspectiva restrictiva, como consecuencia de tres prerrogativas de la cumbre judicial. De un lado, la prerrogativa de limitar su enjuiciamiento a cuestiones jurídicas y no fácticas, de manera que la revisión de la culpabilidad o dimensiones fácticas de una infracción administrativa le resulta incómoda e intenta eludirla (o aplicarla excepcionalmente). De otro lado, la prerrogativa de limitar su revisión jurídica a las cuestiones que despiertan la querencia o sensibilidad del Alto Tribunal, excluyendo cuestiones casuísticas o no trascendentes, y lo hará sin fijar doctrina casacional. Y, por último, este excepcional reexamen se limita a las infracciones, pero no a los actos administrativos conexos que quedarían extramuros del Protocolo no 7.»
Blanca Lozano Cutanda (Catedrática de Derecho administrativo y Directora del Departamento de Derecho Público en CUNEF Universidad)
«El derecho español sigue sin cumplir con las exigencias impuestas por la Doctrina Saquetti. El remedio de una deficiencia procesal que impide garantizar el derecho a la revisión de las sentencias dictadas en única instancia debe venir, necesariamente, por vía legislativa y solo puede cumplirse mediante la introducción de una vía de recurso adecuada.
El Tribunal Supremo ha declarado en tres sentencias de 2021 que el actual recurso de casación regulado en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998), en su actual configuración, cumple la exigencia del artículo 2 del protocolo número 7 del Convenio, en la forma en que ha sido establecida por la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Sin embargo, las propias sentencias están reconociendo que no la cumple al fijar una doctrina que supone modificar de facto esta ley e instaurar, como un nuevo criterio de admisión —adicional a los previstos en su artículo 88— que el recurso se interponga frente a una infracción de naturaleza penal conforme a la doctrina del Tribunal de Estrasburgo.
Tras estas sentencias, los autos de admisión reiteran que «corresponde en todo caso a quien promueve —con pretendido apoyo en esa sentencia del TEDH— un recurso devolutivo inicialmente improcedente por aplicación de la legislación procesal nacional, justificar cumplida y convincentemente el presupuesto esencial para su viabilidad; esto es, la naturaleza penal de la infracción que ha sido objeto de sanción, en los términos establecidos por el mismo TEDH, y la derivada necesidad de garantizar el segundo enjuiciamiento del asunto» (Auto del Tribunal Supremo de 15 de febrero de 2023, rec. 639/2022 (LA LEY 16748/2023)).
Esta solución no remedia el incumplimiento por cuanto hace recaer una carga desproporcionada en quien recurre, genera inseguridad jurídica y, además, como señala el auto del Tribunal Supremo citado, no encuentra apoyo en la redacción actual de la ley de la jurisdicción contenciosa (LA LEY 2689/1998).»
Daniel Berzosa López (Abogado. Doctor Europeo por la Universidad de Bolonia. Profesor Coordinador de Derecho Constitucional de CUNEF Universidad)
«Consciente de que no conviene simplificar lo complejo, pero tampoco complicar lo que es o debería ser sencillo, en este caso, es posible simplificar el problema si se acepta que se está ante una disyuntiva. Se debe optar por un camino, el correcto y aun el mejor, aunque sea fatigosa su andadura; o por una solución, que, no obstante, ajustada al Derecho español, es solo jurisprudencial y puede acabar siendo una suerte de ‘jurisprudencia transitoria’. Algo insólito en tanto que vendría aceptada con tal carácter desde su inicio por el propio TS.
Si se acepta la disyuntiva, y creo que sobre esto hay acuerdo general entre los especialistas, queda la decisión política. En caso de que no se quiera entender así por los operadores jurídicos; pero, en primer lugar, por el legislador, la solución, condenada desde su nacimiento a la interinidad, será la que ha adoptado, con espléndido razonamiento —pese a su incongruencia lógica en un aspecto básico— el TS, o aguardar a que la casuística de los más que probables recursos ante el TEDH vaya jalonando lo que exactamente se haya de contemplar a partir del artículo 2 del Protocolo 7º del CEDH (LA LEY 16/1950) en materia de Derecho administrativo sancionador en España.»
Raúl de Francisco Garrido (Socio en Garrido. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado —Excedente—)
«La actuación del Tribunal Supremo puede calificarse como dubitativa. La primera reacción podría calificarse de defensa del sistema de revisión legalmente establecido quizá por el temor de la posible avalancha de procedimientos que debería asumir el Tribunal Supremo en caso de recepción generalizada de la doctrina Saquetti. Sin embargo, los últimos pronunciamientos del Tribunal parecen indicar que se va a acoger a través una suerte de recursos de casación específicos el derecho a la doble instancia para aquellas sanciones impuestas por la Administración que tengan la condición de graves y a los solos efectos de asegurar ese derecho a la doble instancia. Si ése es el caso y de continuar el Tribunal con la senda iniciada tras varias sentencias del segundo semestre de 2024 sí podría afirmarse que se ha producido ya un ajuste correcto a las exigencias del TEDH.»
3º. ¿Qué podemos esperar de la recepción de la Doctrina Saquetti por nuestro Tribunal Constitucional? Existe el precedente de la STC no 71/2022, de 13 de junio (Ponente: Su Excmo. Sr. D. Enrique Arnaldo Alcubilla) pero en realidad el mismo tribunal descarta la relevancia de la doctrina para resolver el fondo de ese asunto. ¿Pueden existir problemas de «coordinación jurisprudencial» entre los pronunciamientos del TEDH y los del TC?
José Ramón Chaves García (Magistrado especialista en contencioso-administrativo)
«En un primer momento, la STC 89/1995 (LA LEY 13090/1995) rechazaba el amparo constitucional del derecho a segunda instancia en el proceso contencioso-administrativo sancionador. En cambio, la STC 71/2022 (LA LEY 142085/2022) admite la aplicación de la "doctrina Saquetti" pero con deferencia hacia el criterio de la sala tercera del Tribunal Supremo, admitiendo que el derecho de reexamen se satisface con la instancia casacional, aunque se ciña a cuestiones de derecho y aunque requiera trámites de preparación y admisión.
Mas que un problema de coordinación entre TC y TEDH se impone lealtad institucional, pues al Tribunal Constitucional no le corresponde fijar un modelo concreto sino descartar las soluciones legislativas o jurisprudenciales, que le lleguen vía recurso de constitucionalidad o vía recurso de amparo, respectivamente, caso de no se ajustarse a las pautas de la "doctrina Saquetti.
O sea, le corresponde al TC una suerte de control negativo, velando por la garantía del derecho a la tutela judicial efectiva y garantías del procedimiento punitivo (arts.24 (LA LEY 2500/1978) y 25 CE (LA LEY 2500/1978)).»
Blanca Lozano Cutanda (Catedrática de Derecho administrativo y Directora del Departamento de Derecho Público en CUNEF Universidad)
«La sentencia del Tribunal Constitucional n.o 71/2022 (LA LEY 142085/2022) no corrige ni entra en contradicción con la sentada por el Tribunal Supremo. En ella, el Tribunal Constitucional argumenta, en esencia, que el Tribunal de Estrasburgo confiere discrecionalidad a los Estados para establecer los condicionantes o límites del derecho de reexamen de las sanciones de naturaleza penal por un tribunal superior. En consecuencia —dice la sentencia—, «es posible condicionar legislativamente su admisibilidad al cumplimiento de ciertos requisitos, sin que eso implique, de por sí, la infracción de la garantía que proporciona el mencionado artículo 2 del protocolo número 7».
Esta doctrina nos parece cuestionable porque, si bien es cierto que el Tribunal de Estrasburgo ha admitido que en algunos países el examen por la jurisdicción superior pueda limitarse a un control de aplicación de la ley, ello es así siempre que se trate de un recurso efectivo y no de una vía de imposible o de muy difícil utilización por quien ha sido condenado; y éste es, como ha puesto de relieve la doctrina el punctum dolens de nuestro sistema de recursos (2) .»
Daniel Berzosa López (Abogado. Doctor Europeo por la Universidad de Bolonia. Profesor Coordinador de Derecho Constitucional de CUNEF Universidad)
«El Tribunal Constitucional (TC), en materia de amparo, y el TS han asumido el papel de tribunales de instancia, respectivamente, del TEDH y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE). Y vienen siendo corregidos casi regularmente por estos dos últimos. En el caso Saquetti, se podría pensar, a primera vista, que le ha tocado el coscorrón al TC. Pero, dado que la inadmisión del recurso de amparo estaba fijada por la ley; realmente es un toque de atención —o debiera serlo— para el sistema de recursos de la jurisdicción contenciosa administrativa española y, por tanto, al legislador español.
Puesto que lo nuclear en la decisión del TEDH, al ponderar que la sanción administrativa era verdaderamente propia del código penal (pues no se debe a la naturaleza inmanente de ambos tipos de sanciones, que siempre es de carácter punitivo; dado que unas y otras provienen del mismo ius puniendi del Estado), estriba en la ausencia de una doble instancia en la jurisdicción contenciosa-administrativa. Y determinar esto o, mejor dicho, solucionar esto no es responsabilidad de los tribunales de justicia, sino de los legisladores nacionales.»
Raúl de Francisco Garrido (Socio en Garrido. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado —Excedente—)
«Una vez que el Tribunal Supremo ha establecido el cauce procesal para asegurar el derecho a la doble instancia la intervención del Tribunal Constitucional consideramos que se verá limitada a revisar si las decisiones de acoger en esta suerte de casación específica unos casos y denegar otros sigue unas líneas coherentes y suficientemente motivadas. De hecho, el Tribunal Supremo ya señaló que en caso la inadmisión de este tipo de recursos habrá de efectuarse mediante auto motivado, no providencia, seguramente en previsión de la conflictividad que se producirá por parte de aquellos contribuyentes que consideren que sus sanciones son lo suficientemente graves para tener el acceso a la doble instancia y el Tribunal inadmita sus pretensiones.
Por tanto, la coordinación se deberá establecer en la delimitación de qué supuestos constituyen infracciones graves y cuáles no. Y esa delimitación no parece sencilla ya que si bien la delimitación cuantitativa puede resultar más sencilla la subjetiva se nos antoja complicado. En efecto, una sanción de unos pocos miles de euros puede resultar muy gravosa para un pequeño contribuyente y no ser apenas significativa para otros. En definitiva, esa delimitación es la que resultará más complicada.»
4º. ¿Debe modificarse en algún sentido la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa? ¿Es suficiente con la «adaptación» de la casación propuesta por la Sala 3ª?
José Ramón Chaves García (Magistrado especialista en contencioso-administrativo)
«Si el derecho procesal es monopolio del Estado y además son normas de orden público, no puede dejarse la aplicación de la doctrina Saquetti al goteo jurisprudencial.
Es algo serio y requiere que el legislador procesal, examinando las soluciones del derecho comparado y la doctrina del TEDH, contando con el valioso dictamen del Consejo de Estado, aproveche la oportunidad y cumpla con la responsabilidad de fijar las condiciones en que las sanciones merecen una segunda opinión o enjuiciamiento, y hasta dónde llega ese enjuiciamiento.
Al menos, la sala tercera ha apuntado el sendero, y hemos asistido a la respuesta de la doctrina y a una notable crítica de buena parte de la abogacía, lo que ofrece buena base para saber que rumbo tomar.
Además, si miramos en la alforja de la espalda, comprobaremos que la generalización de la segunda instancia penal llevó años hasta su plasmación en la reforma de 2015. Y si miramos la alforja delantera nos encontraremos con el art.3.3 de la flamante Ley Orgánica 5/2024, de 11 de noviembre, del Derecho de Defensa (LA LEY 25554/2024) que plasma en las causas penales el derecho "a la doble instancia", añadiendo a renglón seguido que tales derechos serán aplicables al procedimiento administrativo sancionador.
O sea, no está todo dicho sobre la "doctrina Saquetti" en el ámbito contencioso-administrativo.»
Blanca Lozano Cutanda (Catedrática de Derecho administrativo y Directora del Departamento de Derecho Público en CUNEF Universidad)
«La ley de la jurisdicción contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998) debería modificarse, a nuestro juicio, para introducir una vía de recurso específica ante el Tribunal Supremo para las sanciones administrativas que revistan naturaleza penal conforme a la doctrina del Tribunal de Estrasburgo.
El recurso de casación, tal como está configurado por el legislador, no es una vía pensada para garantizar el derecho al reexamen de una sentencia, como lo demuestran las dudas e incongruencias que está suscitando su aplicación en esta materia. En algunos casos, los autos de admisión reconocen la concurrencia de los requisitos de la Doctrina Saquetti y, además, fijan una cuestión de interés casacional objetivo (referida o no a la sanción), mientras que, en otros, la cuestión de interés casacional que se explicita consiste únicamente en determinar si concurren los requisitos relativos al derecho al reexamen de la declaración de culpabilidad en materia de derecho sancionador, de acuerdo con los criterios establecidos por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Y, en todos los casos de admisión, se plantea el dilema de que únicamente si el enjuiciable puede alegar y la Sala conocer de todas las posibles infracciones imputables a la Sentencia de instancia se garantiza de forma efectiva el derecho a la doble instancia, pero en tal caso se desvirtúa el recurso de casación tal y como está regulado por la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998).
Una reforma de este tipo permitiría, además, determinar qué sanciones debe considerarse que revisten, en todo caso, naturaleza penal, aportando seguridad jurídica y aliviando la carga del enjuiciable de justificar esta naturaleza en todos los recursos.
La Ley Orgánica del Derecho de Defensa (LA LEY 25554/2024) parece confirmar la voluntad de llevar a cabo esta reforma al afirmar, en el artículo 3 sobre el «contenido del derecho de defensa», que los derechos aplicables a las causas penales, que incluyen el de la doble instancia, resultarán «de aplicación al procedimiento administrativo sancionador» de acuerdo con las leyes que los regulen.»
Daniel Berzosa López (Abogado. Doctor Europeo por la Universidad de Bolonia. Profesor Coordinador de Derecho Constitucional de CUNEF Universidad)
«Con la implantación de los juzgados de lo contencioso-administrativo en 1999, se inició un periodo de acierto orgánico y procesal. Pese a las imperfecciones lógicas e inevitables en toda obra humana, creo que esta afirmación es sustancialmente correcta. Además de oportuno desde entonces, aunque no se contemplara, parece conveniente sin más demora introducir la doble instancia en lo contencioso-administrativo, única jurisdicción que propiamente no la tiene. Y no sólo por la Sentencia Saquetti. Los presidentes de las salas de lo contencioso-administrativo de los tribunales superiores de justicia lo venían reclamando desde 2017. A ello, naturalmente, deberá acompañar la racionalización del régimen de competencia objetiva entre los órganos unipersonales y los colegiados, sin perder de vista que la regulación deberá también atender al hecho de que hay comunidades autónomas uniprovinciales y pluriprovinciales.
No resulta ordenado, como sucede hoy, que las salas autonómicas de lo contencioso administrativo sean a la vez órganos de instancia, de apelación y de casación. Tampoco que la Sala Tercera del Tribunal Supremo, por mor de la última jurisprudencia ad hoc, se convierta, uno, en sala incidental de apelación y, dos, sólo para los procesos derivados del Derecho administrativo sancionador.
A esto, se añade la posibilidad de que, además de confeccionar un vestido aparte para el recurso de casación, como se ha hecho en la doctrina de referencia del TS, se establezcan salas de apelación en la Audiencia Nacional y en los tribunales superiores de justicia para examinar esas apelaciones especiales en materia de Derecho administrativo sancionador. Lo que constituiría una nueva excepción. Ante semejante panorama, la solución correcta es introducir de forma general la doble instancia jurisdiccional ante toda sanción por infracción grave o muy grave o, incluso, sin cuantía, es decir, la posibilidad de apelar cualquier sentencia de instancia de un tribunal contencioso-administrativo.
Y ello, por supuesto, al margen de la doble vertiente de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, plenamente justificada y con la que no se puede comparar lo que se regule para las instancias inferiores por razón de su posición constitucional. Aquélla sala tiene como misiones, por un lado, casar las sentencias para obtener una jurisprudencia uniforme en las materias propias del orden contencioso-administrativo y, por otro lado, controlar los «actos y disposiciones del Consejo de Ministros, de las Comisiones Delegadas del Gobierno y del Consejo General del Poder Judicial y contra los actos y disposiciones de los órganos competentes del Congreso de los Diputados y del Senado, del Tribunal Constitucional, del Tribunal de Cuentas y del Defensor del Pueblo en los términos y materias que la Ley establezca y de aquellos otros recursos que excepcionalmente le atribuya la Ley» (artículo 58 LOPJ (LA LEY 1694/1985)).»
Raúl de Francisco Garrido (Socio en Garrido. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado —Excedente—)
«Siguiendo con el razonamiento anterior sería deseable que se abordara normativamente el ámbito de qué infracciones se consideran graves a los efectos de asegurar el derecho a la doble instancia.
Ahora bien, quizá la revisión deba ser más profunda. Como señalábamos antes carece de sentido que determinados actos tengan acceso a un primer recurso ante los juzgados de lo contencioso – administrativo y luego acceda a las salas de los TSJ o la AN mientras que los actos de la AEAT acceden directamente a las salas de esos mismos tribunales teniendo únicamente acceso eventual al recurso de casación.
La creación de una planta de juzgados especializados en materia tributaria y una segunda instancia de revisión en función de la materia o la cuantía ha sido planteada en múltiples ocasiones sin que haya prosperado.»
5º. ¿Qué se debe entender por sanción de «especial gravedad»? ¿No existe demasiada indeterminación para algo tan relevante como el objeto de la doctrina comentada?
José Ramón Chaves García (Magistrado especialista en contencioso-administrativo)
«Dado que en cada Estado es el legislador el que penaliza o administrativiza las conductas, contemplando penas o sanciones, el TEDH aplica un test orientativo de los casos que deberían beneficiarse del reexamen, según los llamados "criterios Engel" (STEDH 8 de junio de 1976 (LA LEY 32/1976)). Así considera que la gravedad puede tener una raíz formal (si el legislador lo ha plasmado en el Código penal o leyes de esta naturaleza), una base objetiva (por su naturaleza, pues existe un consenso sobre lo que son atentados contra bienes jurídicos valiosos) y por juicio retrospectivo (si existe una elevada sanción, es que la conducta reprimida era grave).
Hay que reconocer que la Sala tercera es ingeniosa y en la reciente STS de 23 de julio de 2024 (LA LEY 191098/2024) (rec.5962/2024) ha encontrado una referencia congruente, en una especie de analogía empírica, pues considera que si el legislador procesal administrativo no contempla el recurso de apelación para sanciones de menor cuantía (30.000 €) ello supone que no concurre especial gravedad, y con mayor razón, no tiene que existir ese derecho de reexamen.»
Blanca Lozano Cutanda (Catedrática de Derecho administrativo y Directora del Departamento de Derecho Público en CUNEF Universidad)
«Según el criterio que acoge la Sentencia Saquetti Iglesias, la gravedad de la sanción puede motivarse en razón de las circunstancias concurrentes en el caso concreto, de tal forma que, con relación a las multas, puede considerarse que no se trata de una «infracción de menor gravedad», ya sea en razón de su importe —objetivamente considerado—, ya sea en atención a las circunstancias del caso concreto, en particular, «la proporcionalidad, así como las consecuencias especialmente graves a la luz de la situación personal del demandante»
Se trata, en efecto, un criterio excesivamente indeterminado y que genera, por ello, inseguridad jurídica, tal y como señala el voto particular a la Sentencia Saquetti Iglesias formulado por el Juez Lemmens a la Sentencia, dado que «la aplicación de la excepción para las infracciones menores podría variar de un caso a otro, dependiendo de la situación particular del acusado y de la sanción impuesta en cada caso».
La solución a esta indeterminación e inseguridad jurídica podría venir de la mano del legislador si, como aquí postulamos, regulase una vía de recurso específica ante el Tribunal Supremo para las sanciones administrativas de carácter penal en la que podría precisar que todas las sanciones previstas por el legislador para las infracciones «graves» y «muy graves» se reputarán de naturaleza penal y tendrán acceso a la vía de revisión, mientras que corresponderá al recurrente demostrar que las sanciones previstas para las infracciones tipificadas como «leves» revisten carácter penal en atención a las circunstancias concurrentes en el caso. Nótese, en este sentido, que el artículo 27.1 de la Ley básica 40/2017 del Régimen Jurídico del Sector Público establece que «las infracciones administrativas se calificarán por la Ley en leves, graves y muy graves», por lo que esta calificación debe darse en todas ellas.»
Daniel Berzosa López (Abogado. Doctor Europeo por la Universidad de Bolonia. Profesor Coordinador de Derecho Constitucional de CUNEF Universidad)
«Al margen de la consecuente condena a España en este asunto, dada la convicción del TEDH, lo importante son, al menos, dos cosas. Por un lado, que el TEDH ha sentado el criterio de que las sanciones penales no lo son meramente por el nombre que se les dé en los ordenamientos jurídicos de los Estados parte del CEDH (LA LEY 16/1950), esto es, porque estén calificadas como penales o administrativas, sino que, siguiendo un principio elemental del Derecho, hay que estar a su ‘naturaleza real’, esto es, a su contenido y su relación con la causa, la índole o el objeto verdadero de lo sancionado para determinar si son realmente penales, aunque hayan sido calificadas por el legislador como administrativas.
Esta interpretación del TEDH, si se reitera, se toma en serio y se siguen sus consecuencias lógicas, tiene implicaciones importantes de no pacífica admisión, al menos, teniendo en cuenta la concepción del juez en el sistema que llamaré de Derecho continental europeo, a diferencia de lo que sucede en el sistema norteamericano. Apunto dos, sin perjuicio de un desarrollo posterior, atendiendo a la fundamentación y desarrollo de los sistemas de derecho y su relación con la ley en un Estado constitucional o democrático.
Una se revela desde el punto de vista de la seguridad jurídica y del juez ordinario como creador (Estados Unidos) o no (Europa continental) del Derecho; puesto que el legislador se puede ver enmendado por un tribunal ordinario, aun cuando la norma legal no haya sido formalmente derogada por el órgano que puede hacerlo (tribunales constitucionales o el propio legislador).
Y dos, porque obligará al legislador nacional de los estados parte del CEDH (LA LEY 16/1950) a actuar con un cierto desdoblamiento intelectual (lo que, además de demencial, ¿es compatible con el principio jurídico y constitucional, esto en el caso de España, de la seguridad jurídica?) en la calificación de ciertas sanciones administrativas. Por un lado, las situará naturalmente en las leyes administrativas sancionadoras; pero deberá contemplar simultáneamente su ‘carácter penal’, y, por tanto, bien la ley administrativa, bien la ley procesal contenciosa-administrativa, deberá contemplar el derecho a la apelación, a una revisión en segunda instancia por un tribunal de justicia, al margen, claro es, del recurso contencioso en primera instancia. La otra opción, más ajustada a la buena lógica jurídica, lleva a situar dichas sanciones en el código penal y no en un código administrativo.
Esto último implica, a su vez, dos dificultades o, al menos, dos extremos sobre los que habría que reflexionar. Uno es que supone coartar de antemano la libertad del Estado en el uso de su ius puniendi, que decide si las sanciones han de verificarse en una u otra dimensión jurídica y social. Y, desde esto último, lo comunitario, viene el otro punto sobre el que se debe considerar esta extensión de las consecuencias del asunto Saquetti Iglesias. Y es que la dureza del reproche penal, que se quiere evitar al situar el castigo del Estado por una conducta antijurídica en la órbita de lo administrativo, desaparece al situarla legalmente entre las calificaciones penales.»
Raúl de Francisco Garrido (Socio en Garrido. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado —Excedente—)
«Es, sin duda, la cuestión más complicada de resolver de aquí en adelante para la Sala de Admisiones del Tribunal Supremo.
Como indicamos antes la especial gravedad puede fácilmente establecerse en función de una cuantía objetiva pero dejará fuera, con toda seguridad, múltiples situaciones en la que bien por el tipo de infracción cometida (pensemos por ejemplo emisión de facturas falsas), por la graduación empleada por la Administración o por los efectos indirectos que pueda producir (deudas en ejecutiva que no permitan contratar con la Administración) se podría apreciar esa especial gravedad incluso para cuantías reducidas.
Es por ello que debería reclamarse una redefinición del sistema de revisión para que pueda asegurarse el derecho a la doble instancia de la forma más objetiva posible.»
6º. A la vista de los últimos pronunciamientos de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, ¿podemos entender pacificada la cuestión o sólo estamos en el inicio? ¿Se pueden dar nuevas «Doctrinas Saquetti» en otros ámbitos del Derecho sancionador?
José Ramón Chaves García (Magistrado especialista en contencioso-administrativo)
«El Tribunal Supremo ha abierto los brazos a la doctrina Saquetti, pero con frialdad, puesto que ha dejado claro que por mucho derecho de reexamen que exista, el mismo no autoriza a superar el régimen procesal casacional, esto es, el filtro de apreciación de la relevancia o interés objetivo del asunto (que es apreciado "subjetivamente"). De ahí que es muy posible, que el derecho de reexamen se quede en una fría y parca providencia de inadmisión del recurso de casación. También queda la incomodidad de que las sanciones de menor cuantía no tienen apelación ni se benefician de la doctrina Saquetti.
Eso lleva a una insatisfacción generalizada que propiciará un caldo de cultivo de acciones encaminadas a la rectificación de dicha doctrina o a su ampliación, en un triple frente. Ante el propio Tribunal Supremo, que puede completar o matizar su doctrina; ante el Tribunal Constitucional, que desde su majestad puede marcar tendencia, y como no, ante el Tribunal Europeo de Derechos Humanos que siempre tendrá la última palabra vinculante urbi et orbe.»
Blanca Lozano Cutanda (Catedrática de Derecho administrativo y Directora del Departamento de Derecho Público en CUNEF Universidad)
«No es esperable que se puedan dar nuevas «Doctrinas Saquetti» en otros ámbitos del derecho sancionador puesto que resulta aplicable a todos los ámbitos de las sanciones administrativas en la medida en que así lo exija el artículo 2 del Protocolo número 7 del Convenio de Roma.
Lo que no se puede descartar, en cambio, es que el Tribunal de Estrasburgo vuelva a condenar a España por no haber cumplido debidamente con la Doctrina Saquetti al no haber modificado la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) para introducir una vía de recurso específica que satisfaga el derecho a la doble instancia o, en su caso, para reconocer y regular el nuevo supuesto de admisión del recurso de casación que resulta de la doctrina del Tribunal Supremo.
Una práctica jurisprudencial, mal definida y contraria al tenor literal de la ley procesal no puede considerarse como una vía adecuada para dar cumplimiento a la exigencia convencional de la doble instancia para las sanciones administrativas de carácter penal impuesta por el artículo 2 del Protocolo número 7 del Convenio de Roma por lo que entra dentro de lo esperable que el Tribunal de Derechos Humanos vuelva a pronunciarse sobre esta cuestión.»
Daniel Berzosa López (Abogado. Doctor Europeo por la Universidad de Bolonia. Profesor Coordinador de Derecho Constitucional de CUNEF Universidad)
«Creo que se está ante el inicio. En efecto, sobre el ámbito genérico de «Derecho administrativo sancionador» que venimos empleando en este asunto, la Sentencia Saquetti se refiere a un problema sancionador en el régimen aduanero; donde el tribunal de instancia no realizó el juicio de proporcionalidad. Lo que no implica de forma automática que dicha jurisprudencia se vaya a aplicar a todo el Derecho administrativo sancionador; aunque la lógica dicte, que, en caso de mantener esta excepción, al menos se haga respecto de todo el derecho punitivo asignado a las administraciones públicas.
La prevención generada con la Sentencia Saquetti debería animar a los legisladores a introducir, por supuesto, una doble instancia con carácter general en el orden contencioso-administrativo; bien centrada en el derecho administrativo sancionador, por ejemplo, para sanciones graves y muy graves; bien sin cuantía, abriendo con ello al máximo el derecho de defensa del ciudadano.
Este problema también debería obligar a reflexionar al legislador, a los operadores jurídicos y al juez constitucional sobre el endémico uso desequilibrado de su poder a la hora de calificar las conductas merecedoras de reproche jurídico. No puede ser que los ciudadanos prefieran el castigo penal a las sanciones administrativas; que conductas propias del Derecho penal se traten como infracciones administrativas, y viceversa.
También ha de ser la ocasión para que se revise la casación de 2015. Por ejemplo, no se tuvieron en cuenta problemas que el paso del tiempo pondría de manifiesto, como sucede con la reiteración de recursos de casación en asuntos sustancialmente iguales. Y no menos importante sería reconducir la ‘casación contenciosa autonómica’. Ésta necesita un verdadero contenido legal, que contemple la intervención de la Sala Tercera en caso de que la unidad, que no unicidad, del ordenamiento jurídico nacional se pueda ver lesionado. Lo que se hizo con ella, esto es, dejarla a la suerte de lo que las distintas salas de los tribunales superiores de justicia estimaran respecto de su configuración y contenido se ha revelado como un auténtico y creciente despropósito.»
Raúl de Francisco Garrido (Socio en Garrido. Abogado. Inspector de Hacienda del Estado —Excedente—)
«Los últimos pronunciamientos del TS evitarán que España pueda ser denunciada nuevamente ante el TEDH pero no cerrarán el debate interno que ahora se prevé que se sitúe en los criterios de admisión de estos recursos y el establecimiento de una línea fiable de qué casos tienen acceso a la segunda instancia y cuáles quedan fuera. En esta discusión cobrará relevancia la posición que adopte el TC ya que no sería recomendable que se mantenga al margen y no establezca también una doctrina tangible que sirva de guía al resto de tribunales.
En cuanto a la extensión a otros ámbitos del Derecho sancionador consideramos que es plenamente aplicable a todos aquellos casos en los que no se permita esa doble instancia aunque en otros ámbitos de revisión, el acceso previo a los juzgados de lo contencioso administrativo sí permite la doble instancia.»