Volver a página de inicio

I

Es claro y así lo ha entendido la Doctrina que, en contados y determinados supuestos, cuando por cambios sociales básicos se haga necesario, deberá poder El Legislador conferir carácter retroactivo a determinadas normas.

Excluiremos aquí las referidas al Derecho Penal que siempre y de forma inapelable, en virtud de los principios de humanización y positivismo del Derecho Penal (favor rei) deben aplicarse con carácter retroactivo todas aquellas norma favorables al reo, como así consagra nuestro Ordenamiento. «El art. 2 .2 del Código Penal (LA LEY 3996/1995) dispone que «tendrán efecto retroactivo aquellas leyes penales que favorezcan al reo, aunque al entrar en vigor hubiera recaído sentencia firme y el sujeto estuviese cumpliendo condena».

Aclarado este punto y con referencia al resto del Ordenamiento Jurídico deberemos definir que esa irretroactividad es la garantía para los derechos y obligaciones de carácter subjetivo y que en forma alguna pueden modificarse en aras de la seguridad jurídica, así veremos que el Real Decreto de 24 de julio de 1889 (LA LEY 1/1889), texto de la edición del Código Civil, en su revisión vigente desde el 2 de marzo de 2023, y su art. 2 .3, dispone: Las leyes no tendrán efecto retroactivo si no dispusieren lo contrario.

Este precepto que prohíbe la retroactividad de la Leyes de modo general, en efecto, deja la posibilidad de que Leyes concretas, si así lo disponen, puedan tener los efectos retroactivos dispuestos por el Legislador pero siempre, entendemos, dentro de los limites que marca el debatido, si principio o valor jurídico, que de una u otra forma garantiza la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) en su Título Preliminar, artículo 9.3, según el cual «la Constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos».

Por cualquier medio hermenéutico que analicemos lo expuesto, llegaremos a la conclusión de que cualquier texto legal, fuere este del rango normativo que fuere, no puede rebasar retroactivamente los limites de derechos subjetivos legalmente adquiridos ni sancionar conductas no típicas por conductas mantenidas antes de su promulgación.

En materia de Derecho Administrativo, como analizaremos con ejemplos mas adelante, pensamos, que con la utilización o pretexto de una pretendida dogmática como pueda ser, por ejemplo, la seguridad vial que trasciende a la obligación del Estado para garantizar la integridad y la vida de los ciudadanos, se dictan normas que, en ocasiones, colisionan abiertamente con los derechos subjetivos adquiridos de estos mismos ciudadanos que, si bien es cierto, que un Estado Social y Democrático de Derecho tiene una amplia protestad para conformar la norma en relación con los avatares y transformaciones sociales, está obligado a encontrar un equilibrio que in fine evite la aplicación de forma injusta de Derecho Retroactivo, como así mantuviera J.M MANRESA en consideraciones efectuadas a propósito de la irretroactividad de la Ley y que resultan de plena aplicación al tema que tratamos, «la absoluta retroactividad de la ley sería la muerte de la seguridad y de la confianza jurídica», lo que abocaría, consecuentemente, a una inseguridad jurídica conculcatoria de forma clamorosa de nuestra Carta Magna (LA LEY 2500/1978).

II

Profusos y variados son los ejemplos que respecto de nuestro Derecho Positivo podemos poner, si bien y brevemente pasaremos sobre algunos que, quizás por nuestra condición de funcionario policial, aunque hoy jubilado nos tocó vivir de cerca y actualmente nos afecta como ciudadano.

Un ejemplo paradigmático son los vaivenes que la legislación sobre trafico circulación y conducción de vehículos a motor se ha venido sufriendo en España y sobre la que se ciernen, es de suponer dada su trayectoria en nuestro país en esta materia, mas posibilidades de extraños y complicados giros que quizá con la mejor intención pero con escaso o nulo acierto en su encaje jurídico, se han venido produciendo, véase, a titulo de ejemplo la Instauración del conocido popularmente de forma coloquial como «carné por puntos» Ley 17/2005, de 19 de julio, por la que se regula el permiso y la licencia de conducción por puntos y se modifica el texto articulado de la ley sobre tráfico, circulación de vehículos a motor y seguridad vial (LA LEY 752/1990), la cual se aplicó de forma tajantemente retroactiva a conductores que habían adquirido su permiso o licencia de conducir en condiciones y requisitos jurídicos muy diferentes, cuestión esta que difícilmente podía ofrecer seguridad jurídica a los usuarios de vehículos y conductores de los mismos.

Dicho esto, nos encontramos en el momento actual, en una encrucijada que, mucho nos tememos, desemboque en una de las frecuentes aplicaciones de Derecho Perjudicial Retroactivo con la adicción, como luego veremos, de un ataque claro a la independencia funcionarial. Esta no es otra que la posible desaparición del Mutualismo Administrativo, so pretexto de ideologías que confunden con facilidad el derecho y la justicia con planteamientos demagógicos y populistas que tras aparentes principios dogmáticos crean unas fuentes de Derecho espurias.

El preámbulo expositivo de la Ley 29/1975 de Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado (LA LEY 982/1975), dice :

«el sistema de protección social de que actualmente disfrutan los funcionarios civiles del Estado no sólo presenta evidentes quiebras e imperfecciones, sino que se advierten en el mismo no pocas desigualdades. La gran variedad de Mutualidades y Montepíos hoy existentes y las diferentes ayudas y subvenciones estatales que los mismos perciben, han determinado la aparición de muy diversos sistemas de cobertura, que no sólo han dado lugar a la existencia de diferencias que en modo alguno se justifican, sino a la carencia, por parte de un amplio colectivo de funcionarios, de prestaciones tan fundamentales como la de asistencia sanitaria.» «El establecimiento, pues, del Régimen Especial de la Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado no sólo representa la eliminación de estas deficiencias y anomalías, sino que constituirá un hito más en el ininterrumpido y progresivo perfeccionamiento del régimen estatutario de los funcionarios públicos.»

Partiendo de la base de que los Funcionarios públicos están sometidos a un régimen de trabajo que nada tiene que ver con el Derecho Laboral al estar vinculados de forma permanente con la Administración Pública mediante una relación estatutaria regulada por el Derecho Administrativo y obviamente sometidos a una especial sujeción de Derecho Administrativo que determina su obligación constitucional de actuar en sus funciones con absoluta sujeción a la Ley y al Derecho (Estatuto Básico del Empleado Público) lo que, implica que deban mantener una impoluta asepsia con toda la ciudadanía sin distingo alguno en la función que les prestan sin atenerse a otros factores que el imperativo legal.

Esta asepsia que hace necesaria una determinada protección para su actuación funcionarial, no consiste solo en la protección jurídico-penal sino en una cierta separación protectora de esa independencia en cuestiones de indolente personal que si no se tienen en cuenta podrían llevarnos a situaciones tan kafkianas como que, ante un problema de salud, se encontrasen en la misma habitación hospitalaria un Juez y el reo al que ha juzgado o ha de juzgar o un Inspector de Hacienda y el defraudador al que descubrió y así una gran cantidad de situaciones similares, cuestiones estas sobre las que desde un punto de vista legal nada habría que decir, pero si desde una perspectiva humana y practica ya que se proyectan como nada improbables dada la saturación que, casi al borde del colapso, mantienen la medicina y los hospitales públicos, cosa que no ocurre en la Sanidad Privada, la cual, tiene mayores facilidades y medios para preservar la intimidad de pacientes que por su circunstancia, servicio publico en el caso de funcionarios, así sea aconsejable. La situación a que nos referimos, desde un punto de vista social y practico, seria evidentemente nociva para la actuación de ese funcionario que puede verse, aun de forma inconsciente, compelido o coaccionado en su actuación.

Ante todo esto y como dice le exposición de motivos de la Ley de Creación del Mutualismo Administrativo, en todos sus aspectos, vino a conseguir el «perfeccionamiento del régimen estatutario de los funcionarios públicos.», de lo cual debemos desprender que el Mutualismo Administrativo no es si no un desarrollo complementario de la condición Estatutaria de los Funcionarios y por ende conforma un derecho estatutario del Funcionario publico, y por ello un derecho subjetivo de los mismos al que no cabe aplicarle cambios o mermas sustanciales que lo reduzcan y aun menos en el tema de protección social sanitaria que el único cambio que cabría sería siempre al alza y no a la baja o perdida de condiciones cuantitativas o cualitativas.

MUFACE, la cual no engloba a Funcionarios ni a sectores de la Administración aun mas sensibles (Administración Especial) respecto de lo que decimos, como son los Funcionarios Judiciales y los Militares, se le crean unas Mutualidades similares pero especificas como son ISFAS y MUGEJU.

Todas ellas han venido a contribuir en gran medida, además de proporcionar al Funcionariado una protección social a la que como trabajadores son acreedores, a mantener esa seguridad personal y familiar que deben tener en el ejercicio de sus funciones estatutarias.

Estas Mutualidades constituyen un modelo de Sanidad Pública para los Funcionarios, si bien para su relativo aislamiento se opta por contratar la gestión de dicha Sanidad con la Sanidad Privada y no por ello produce incremento de costes o privilegio alguno para los Funcionarios, como por algunos sectores ideológicos se mantiene puesto que esa Contratación Administrativa no prevé ni una sola cobertura medica distinta o superior que la que para sus asegurados contempla el Régimen General de la Seguridad Social, es más, por el contrario prevé un copago farmacéutico superior al de los afiliados a la Sanidad Publica general, es decir, no perjudica al erario publico sino que le beneficia económicamente, otra cosa es que deba ser controlada la voracidad mayor o menor que el sector privado, en su vertiente de negocio, pudiera tener al respecto de unos beneficios que por excesivos pudieran ser injustos.

No deja de sorprender que aquellas corrientes que mantienen que el que los Funcionarios estén atendidos por la Sanidad privada, es un «privilegio» , siendo esos mismos los que son defensores a ultranza de la Sanidad Publica, cosa que compartimos en cuanto al extraordinario servicio que esta presta a pesar de la falta de medios que padece pero cabría preguntarse ¿es que consideran estas corrientes de opinión que el ser atendido por la Sanidad Publica es peor que serlo por la Privada? Es claro que quienes esto defienden caen en una manifiesta incongruencia.

Pidiendo perdón por la disgresión opinativa que exponemos volvemos al núcleo jurídico de la cuestión.

La Previsión Sanitaria de Los Funcionarios públicos nace en 1975 después de que estuvieran sin cobertura sanitaria alguna salvo la Sanidad Militar para los Funcionarios Militares y asimilados.

Para este Colectivo al estar estos trabajadores públicos en un Régimen de Previsión Social completamente diferenciados de los trabajadores tanto autónomos como por cuenta ajena del sector privado, a partir de 1975 ha de crearse otra regulación además de la ya creada del Mutualismo Administrativo, es decir la previsión de pensiones y derechos pasivos. Así se crea un Organismo, denominado Clases Pasivas por Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril (LA LEY 1012/1987), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado (LA LEY 1012/1987) que para nada aborda la previsión sanitaria que ordena y sistematiza los derechos pasivos de los Funcionarios Públicos pero deja la previsión sanitaria al ya creado Mutualismo Administrativo.

Ello significaba la fijación de los haberes pasivos (Pensiones de Jubilación y aspectos concomitantes) que iban en función de los haberes fijados a cada grupo funcionarial en correspondencia al grado de titulación académica exigida para cada uno de dichos grupos pero en absoluto, como decimos, otorgaba derecho subjetivo alguno respecto de la cobertura sanitaria ya que los funcionarios antes de 1975 no se adscribían a la Seguridad Social siendo que cada Cuerpo o Escala funcionarial creaba unos Montepíos o Mutualidades que mediante el abono de cuotas mensuales, por parte de los mismos, se atendían de forma muy limitada y precaria las necesidades sanitarias de estos, en suma, trabajadores.

La desaparición de este Organismo merecería un estudio detallado en cuanto a los absurdos injustos y faltas de equidad que se vienen dando en la actualidad en relación con algunas pensiones funcionariales.

En el aspecto sanitario estas entidades que en el fondo eran asociativas contrataban Pólizas Colectivas de Seguros Sanitarios que garantizaban la asistencia Medica pero en absoluto la atención o necesidad farmacéutica que corría a cargo del mutualista en su integridad, sin por supuesto, preocuparse de este numeroso e importante colectivo los ya muy potentes en ese año Medios Públicos Sanitarios, eso sí, excepción hecha del Colectivo Militar en todas sus Armas y Cuerpos que eran atendidos por la Sanidad Militar y Hospitales Militares y en la parcela farmacéutica por las Farmacias Militares, a unos precios muy asequibles al proceder sus específicos de los Laboratorios que a tal efecto tenían las Fuerzas Armadas.

Esta situación de clara injusticia social para con los trabajadores Públicos vino a ser paliada con la creación de la MUFACE que no fue en principio subvencionada solamente por el Estado sino que absorbió todas las Mutualidades y Montepíos y estableció, al igual que en el sector privado, la oportuna detracción de haberes correspondiente a cada grupo Funcionarial tal como en el sector privado hacia la Seguridad Social respeto de dichos trabajadores privados.

Años mas tarde y con la administración de MUFACE aquellas Mutualidades y Montepíos fueron liquidados y sus respectivos patrimonios en caso de superávit devueltos proporcionalmente a los que fueron sus afiliados.

Por primera vez en muchos años los Funcionarios Españoles tenían un método de previsión Social PUBLICO, «relativamente equiparable» al de los trabajadores en general del sector privado.

III

En el momento actual consideramos que el Colectivo Funcionarial se ha ganado por derecho Estatuario largamente consolidado y por sacrificio propio el derecho claro a que se les mantengan las condiciones de Previsión Sanitaria y no por que estas sean mejores o de privilegio como algunas demagógicas y falaces tendencias propugnan sino por que el paso a sistemas diferentes de atención medico-sanitaria, comportaría auténticos dramas humanos al interrumpir tratamientos en curso, el paso de pacientes a facultativos que desconocen su trayectoria rompiendo algo que en la ciencia medica está admitido como cierto como es la confianza medico-paciente, el seguimiento de enfermedades crónicas y graves en curso y con unas revisiones y controles ya establecidos en cuanto a formula y periodicidad, la enorme dificultad de trasvasar antecedentes e historias clínicas al estar estas dispersas por distintas Instituciones Medico-Privadas, algunas desaparecidas incluso y en suma el inmenso caos que se produciría en el Colectivo Funcionarial y sus familias beneficiarias caso de tener que incorporarse a un sistema distinto con facultativos distintos, no por ello peores en absoluto, pero si con diferentes procesos tratamentales y ya en el terreno económico con significativo perjuicio de la economía pública al tener obviamente que prescindir para el Colectivo Funcionarial del copago farmacéutico que este viene soportando.

Conclusión

Al margen de cualquier otra consideración y de lo que venimos exponiendo, ateniéndonos al planteamiento jurídico, podemos afirmar que la creación y funcionamiento casi por cincuenta años de la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado MUFACE y las homologas ISFAS y MUGEJU no son si no parte complementaria del Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16526/2015), por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público (LA LEY 16526/2015) por la que cualquier iniciativa legislativa que transforme modifique o altere sustancialmente lo Concerniente a derechos subjetivos de los Funcionarios, largamente consolidados, consistiría en una clara aplicación de Derecho Retroactivo con lo que de conculcación Constitucional esto conllevaría.