I. Introducción
El pasado mes de octubre quedará grabado en la memoria de nuestro país como el momento en que se produjo una de las peores catástrofes humanas y económicas de los últimos años a consecuencia de un fenómeno meteorológico. Cuando una fuerte Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA) afectó a varias Comunidades Autónomas de España, incluyendo la Comunitat Valenciana, Castilla-La Mancha, Andalucía, Illes Balears, Cataluña y Aragón. En esos territorios, las precipitaciones superaron en algunos puntos los 700 litros por metro cuadrado, lo que provocó inundaciones devastadoras, dando como resultado un elevado número de fallecidos y cuantiosos daños materiales difíciles de cuantificar.
Días después, de este fenómeno, el Consejo de Ministros en su reunión de 5 de noviembre de 2024 (1) , tras evaluar el alcance de esta catástrofe, acordó declarar «Zona afectada gravemente por una emergencia de protección civil» al territorio damnificado como consecuencia de la (DANA), que como hemos señalado afecta a amplias zonas de la Península y Baleares. Aprobando sucesivamente tres Reales Decretos-leyes: el RD-Ley 6/2025, de 5 de noviembre, el RD-Ley 7/2024, de 11 de noviembre (LA LEY 25327/2024) y el RD-Ley 8/2024, de 28 de noviembre (LA LEY 26947/2024), de medidas urgentes de respuesta ante los daños causados por la DANA.
Entre las medidas adoptadas por el Consejo de Ministros, se acordó expresamente la aplicación del RD 307/2005 (LA LEY 473/2005) (2) , junto con un paquete de ayudas extraordinarias destinadas a paliar tanto los daños personales de los afectados directamente por la DANA, sea por fallecimiento o por incapacidad, cuando estos daños hubieran sido causados directamente por los hechos que motivan la declaración de la zona de emergencia; como los daños materiales, por la destrucción o daños en enseres y en viviendas de las zonas afectadas, y en establecimientos industriales, mercantiles y de servicios. Así como, se aprueba un conjunto de ayudas destinadas a los afectados indirectos, pues van dirigidas a las personas físicas o jurídicas que hayan realizado prestaciones personales y de bienes; y, ayudas dirigidas a las corporaciones locales por los gastos causados para hacer frente a estas situaciones de emergencia.
Se adoptan medidas de diversa naturaleza jurídica para hacer frente a las consecuencias de la DANA, afectando a materias tan dispares como la financiera, tributaria, administrativa, laboral, social, sanitaria, educativa, etc. Entre las medidas que se adoptan, se procede a la declaración de la exención del Impuesto de la Renta de las Personas Físicas respecto a las ayudas que se conceda a los damnificados por los daños personales, así como algunas medidas necesarias para facilitar y agilizar la tramitación administrativa de las ayudas y la valoración de los daños; y, medidas de carácter notarial, registral, procesal y organizativo en el ámbito de la Administración de Justicia, al objeto de dar una rápida respuesta a las diversas situaciones derivadas de la emergencia.
Por lo que se refiere a las medidas de carácter social, la disposición octava de la Orden, remite a las medidas reguladas en la Ley 17/2015, de 9 de julio (LA LEY 11497/2015) [art. 24.2. b)], que se podrán desarrollar respectivamente, mediante órdenes de las Ministras de Trabajo y Economía Social, y de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, ajustándose a lo establecido en el artículo 47.5 y .7 del Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2015, de 23 de octubre (LA LEY 16117/2015) (en adelante ET), y en la disposición adicional cuadragésima cuarta del Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (en adelante LGSS), aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16531/2015). Medidas que han sido desarrolladas en los Reales Decretos-Leyes 6/2024 (LA LEY 24854/2024), 7/2024 (LA LEY 15266/2024) y 8/2024 (LA LEY 19927/2024) (arts. 18 a 28; arts. 50 a 55; y, las disposiciones adicional tercera (3) , adicional octava, adicional decimocuarta (4) , final tercera (5) y final cuarta (6) , respectivamente).
Entre las medidas sociales que se han acordado está:
Además de estas medidas sociales, teniendo en cuenta que los trabajadores por cuenta propia o autónomos no han sido ajenos a las inclemencias meteorológicas, y al igual que otros muchos sectores de actividad, se han visto afectados especialmente en su actividad, se establecen medidas administrativas de apoyo por el cese de dicha actividad.
Medidas ya aplicadas en nuestro país, a consecuencia de la declaración del Estado de Alarma a causa del Covid-19, y sin habernos recuperado de las consecuencias del mismo, tras la erupción del volcán de Cumbre Vieja. Medidas extraordinarias que pretenden paliar las consecuencias derivadas del cese de la actividad de estos colectivos por motivos tan distintos, a veces se han regulado en un mismo instrumento normativo (7) , habiendo sido prorrogadas recientemente en caso del cese de actividad por el volcán por RD-Ley 4/2024 (LA LEY 15234/2024), de 27 de junio de 2024 (8) .
A veces con una más que deficiente técnica legislativa, dado el instrumento utilizado para la regulación de la prestación por cese de la actividad, el Real Decreto-Ley, dada la urgencia en cubrir las necesidades por circunstancias tan excepcionales. Ello aconteció en relación al cese de actividad por la declaración del estado de alarma por el Covid-19, que ha dado lugar a graves problemas interpretativos en su aplicación práctica, quizás debido a que fueron varias las disposiciones que fueron dictadas sucesivamente por el Gobierno con apenas unos días de diferencia, y en la mayoría de las ocasiones contradiciéndose entre sí (9) .
Hoy día, aún sufrimos los efectos de aquella forma de legislar, hecho este que ya se puso de manifiesto en su momento en algunas publicaciones (10) , y que están teniendo hoy como resultado la entrada de un gran número de demandas ante nuestros tribunales, formuladas precisamente por los trabajadores autónomos, que se han visto afectados por la revisión llevada a cabo por las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social. Revisión esta que afecta sobre todo a las prestaciones que se concedieron a partir del 14 de marzo de 2020, y en los casos en los que entienden que se han percibido indebidamente las mismas por los trabajadores autónomos. Devolución que se ha solicitado recientemente por Mutuas, al objeto de interrumpir el plazo de prescripción proclamado en el art. 53 del TRLGSS (11) , en relación con el art. 55 del mismo texto legal.
De ahí, el interés de este trabajo, constar las posibles deficiencias en la gestión de la solicitud de este tipo de prestación.
II. La regulación de la prestación por cese de la actividad a causa de la DANA
La prestación por cese de actividad para los trabajadores por cuenta propia o autónomos afectados por la DANA, ha sido recogida en el Capítulo IV del RD-Ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024) (12) , dentro de las medidas en materia de Seguridad Social, artículos 18 a 28, pero al igual que sucediera con esta prestación a consecuencia del estado de alarma, tras cinco días desde su entrada en vigor (un día después de su publicación en el BOE de 6 de noviembre de 2024), fueron modificados por el RD-Ley 7/2024 (LA LEY 25327/2024) el 12 de noviembre de 2024 (Disp. Final Octava) (13) .
En cuanto al ámbito de aplicación del conjunto de medidas previstas por el RD-Ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024), el art. 1.3 realiza la delimitación subjetiva de las mismas, al indicar que serán de aplicación: «(...) a las personas físicas y entidades públicas o privadas que hayan sufrido daños en sus bienes o derechos como consecuencia directa o indirecta de la Depresión Aislada en Niveles Altos (DANA)».
Remitiéndose al Anexo de la norma para el ámbito de aplicación territorial de las medidas que aprueban, si bien se señala que el listado de municipios afectados contenido en el citado Anexo podrá ser modificado por acuerdo del Consejo de Ministros, en virtud de la habilitación que realiza el apartado 4, del art. 1 del RD-Ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024) (14) . Ayudas y prestaciones a las que los ciudadanos tendrán acceso si resulta acreditado ser beneficiarios de las mismas de acuerdo con lo que se establezca en las disposiciones, convenios o cualesquiera otros instrumentos que se formalicen por las Administraciones Públicas en aplicación de lo dispuesto en este RDL.
El RD-Ley encomienda la gestión de esta prestación a las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social o al Instituto Social de la Marina, según proceda
Centrándonos en la prestación por cese de actividad, el RD-Ley encomienda la gestión de esta prestación a las Mutuas Colaboradoras de la Seguridad Social o al Instituto Social de la Marina, según proceda, al igual que se hizo en los estados de necesidad anteriormente referenciados, quienes serán los responsables de reconocer esta prestación, con carácter provisional y efectos económicos de 28 de octubre de 2024, pudiendo esta ser solicitada hasta el 31 de diciembre de 2024, sin penalización en cuanto a su retroactividad.
En el caso de aquellos autónomos que aún no hubieran ejercido la opción del art. 83.1.b (15) de la LGSS, junto con la solicitud de la prestación, el interesado deberá formalizar la correspondiente adhesión con dicha mutua, que incluirá la cobertura de las contingencias profesionales, incapacidad temporal por contingencias comunes y la prestación de cese de actividad que hasta el momento tuvieran cubiertas con el Instituto Nacional de la Seguridad Social y con el Servicio Público de Empleo Estatal.
La norma no ha sido ajena a la dificultad de la ciudadanía para acceder a estas prestaciones, y ha incluido medidas expresas para facilitar la tramitación de estos procedimientos. En este sentido, las dificultades pueden proceder de la imposibilidad de acreditar la identidad del solicitante de la prestación, en aquellos supuestos en los que los solicitantes hayan perdido todos los documentos de identificación, incluido el Documento Nacional de Identidad) y no dispusiera de certificado electrónico o cl@ve permanente. Para estos supuestos, se establece que bastará con que el solicitante cumplimente una declaración responsable, conforme a la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015) (16) , disponiendo tanto el INSS como las mutuas colaboradoras de formularios para hacer esta declaración, como también los hay para hacer la solicitud de la prestación. Sin perjuicio, de las comprobaciones que la Entidad Gestora o la Entidad colaboradora pueda realizar a través de los medios ya establecidos para verificar la identidad (art. 26), mediante el acceso al Sistema SVDIR, que implementa la Verificación y la Consulta de los Datos de Identidad, regulado en el Real Decreto 522/2006, de 28 de abril (LA LEY 4425/2006), y la Verificación de Datos de Residencia, regulado en el Real Decreto 523/2006, de 28 de abril (LA LEY 4426/2006); así como la Consulta de Datos Padronales (SECOPA).
Por otro lado, algunas mutuas colaboradoras, como por ejemplo umivaleActiva Mutua, han habilitado en zonas afectadas por la DANA, unas oficinas móviles, ya sea en ayuntamientos u hoteles, para que los autónomos puedan realizar la solicitud de esta prestación de manera presencial, sin perjuicio de que la gestión de la misma también se puede realizar online.
En cuanto a los trabajadores autónomos que podrán solicitar esta prestación, deberán estar incluidos en alguno de los siguientes regímenes (ex art. 24.1):
- — El Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores por Cuenta Propia o Autónomos.
- — El Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar.
- — El Sistema Especial para Trabajadores por cuenta Propia Agrarios.
Trabajadores autónomos que, contando con la cobertura de la contingencia de cese de actividad, cesen total o parcialmente, de forma definitiva o temporal, en su actividad como consecuencia directa e inmediata de los siniestros descritos en el artículo 1, producidos en alguna de las localidades del Anexo de este Real Decreto-Ley, podrán solicitar la prestación del artículo 331.1.b) del TRLGSS, sin que sea necesaria la aportación de documentos que acrediten la existencia de fuerza mayor. Tampoco será necesario acreditar inicialmente la imposibilidad para desarrollar la actividad, sin perjuicio de que el órgano gestor requiera posteriormente al beneficiario dicha acreditación.
Así pues, básicamente, lo que hace el RD-Ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024) es una extrapolación del Título V del TRLGSS, en cuanto a que aquél regula la «Protección por Cese de Actividad», haciendo una remisión expresa a la solicitud de esta prestación por fuerza mayor, que se recoge el apartado b) del punto primero del art. 331 (17) del TRLGSS.
Este precepto vincula esta prestación a la necesaria declaración de emergencia adoptada por la autoridad pública competente, con la necesidad de justificar otros requisitos, una caída de ingresos del 75% de la actividad (con relación al mismo período del año anterior), y que los ingresos mensuales del trabajador autónomo no alcancen el salario mínimo interprofesional o el importe de la base por la que viniera cotizando si esta fuera inferior.
Aunque el legislador, en este caso, ha tenido a bien, no incorporar esta necesaria justificación de documentos para acreditar la existencia de fuerza mayor, hecho este que entendemos acertado, puesto que por las imágenes que todos hemos visto, lo contrario sería a todas luces incomprensible. Igualmente, no se exigirá la acreditación de la imposibilidad de continuar con el desarrollo de la actividad por parte del solicitante. Sin perjuicio, de las comprobaciones que el órgano gestor pueda realizar a posteriori tras su concesión (18) , situación idéntica a la acaecida en el año 2020 con la prestación extraordinaria por cese de actividad de los trabajadores autónomos a causa del Covid-19 y, que como hemos comentado, está siendo actualmente objeto de numerosos litigios.
En cuanto al desarrollo normativo de esta prestación, inicialmente fue configurada únicamente para quienes hubieran cesado totalmente en su actividad, ya se hubiera producido tal cese de forma definitiva o temporal. Si bien, tras la modificación operada por el RD-Ley 7/2024 (LA LEY 25327/2024), también se incluye a los trabajadores autónomos que hayan cesado parcialmente en su actividad. Además, se incluye como requisito necesario para su obtención, el contar previamente con la cobertura de la contingencia de cese de actividad, extremo por otra parte lógico, puesto que no puede beneficiarse de una prestación, quién no cotice por la misma. También se exige, en caso de que el cese de la actividad sea temporal, que se mantenga el alta en el Régimen Especial correspondiente durante el tiempo de percibo de la prestación.
Por otro lado, se dispone que las prestaciones que se perciban a causa de la DANA, no serán computables a los efectos de consumir los períodos máximos de prestación del art. 338 TRLGSS, es decir, no computarán en los periodos ya devengados. Y además no se exigirá período mínimo de cotización anterior para tener derecho a esta prestación.
Igualmente, los trabajadores por cuenta propia que estuvieran disfrutando de una bonificación o reducción en las cuotas a la Seguridad Social, y que pasen a percibir la prestación a causa de la DANA, tramitando su baja en el régimen que corresponda, no perderán las mismas siempre que tramiten su alta inmediatamente tras la finalización de la prestación.
En cuanto al ámbito temporal de aplicación de esta prestación, en un primer momento no se estableció el período de extensión de la misma. Si bien, a través de la modificación establecida por el RD-Ley 7/2024 (LA LEY 25327/2024), se establece la extensión máxima de esta prestación hasta el 31 de enero de 2025, aunque por la experiencia ya demostrada en las prestaciones de cese de actividad que surgieron a causa del Covid-19 y del volcán de la isla de La Palma, hemos de entender que esta prestación también será prorrogada, mediante otro Real Decreto-Ley si a fecha de su vencimiento no han mejorado las condiciones en los municipios afectados por la Dana, posibilidad más que probable teniendo en cuenta la situación a la fecha de publicación del presente artículo (19) .
En cuanto a la situación en la que pueden quedar los beneficiarios de esta prestación llegado el vencimiento de la misma, sí llegado tal día se ha producido un cese total de la actividad, el autónomo podrá percibir la prestación de cese de carácter ordinario del art. 331.1.b) del TRLGSS, si reúne los requisitos exigidos legalmente para la misma.
En cuanto a las cantidades percibidas por esta prestación, el RD-Ley expresamente señala que serán inembargables, así como señala que no podrán ser objeto de compensación con otras prestaciones de Seguridad Social percibidas indebidamente.
Hasta aquí hemos expuesto las especificidades que los Reales Decretos-Leyes 6, 7 y 8 de 2024, han establecido para la prestación de cese de actividad de los trabajadores autónomos a consecuencia de la DANA, disposiciones que han de ser complementadas por el desarrollo general de este tipo de prestación en el TRLGSS (arts. 327 a 350). De tal modo, que los preceptos citados serán de aplicación al cese total o parcial de la actividad de los autónomos ocasionada por la DANA, en todo aquello que no contradiga lo preceptuado por los citados Reales Decretos-Leyes, como puede ser: la cantidad a percibir, las limitaciones a su percepción en caso de haber cumplido la edad ordinaria de jubilación, la incompatibilidad con el desempeño de otra actividad por cuenta propia distinta a la afectada por la DANA; y, la incompatibilidad con las ayudas percibidas por paralización de la cuota en los Trabajadores del Régimen Especial del Mar, además de encontrarse al corriente de las cotizaciones, que de no ser el caso, podrá ser invitado al pago de las mismas, etc.
III. Otras medidas en materia de seguridad social que afectan a los trabajadores por cuenta propia
Como se ha indicado al inicio de este trabajo, los Reales Decretos-ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024), 7/2024 (LA LEY 15266/2024) y 8/2024 (LA LEY 19927/2024) establecen un paquete de medidas de carácter social, unas se traducen en subvenciones económicas directas y otras en materia de Seguridad Social, que redundan también en los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Estas medidas, se irán acomodando a las diferentes realidades que se presenten con el paso del tiempo, como ya ha ocurrido con los dos estados de necesidad que he indicado anteriormente.
A continuación hacemos una exposición de las medidas más importantes relaciones con la Seguridad Social para los trabajadores por cuenta propia o autónomos con domicilio de residencia o de actividad en las localidades enumeradas en el Anexo del RD-ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024).
— Aplazamientos y moratorias a la Seguridad Social
Los trabajadores por cuenta propia con residencia o actividad en las localidades afectadas (incluidas en el anexo del RD-Ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024)), al corriente de sus obligaciones con la Seguridad Social podrán solicitar un aplazamiento de las cuotas de la Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta (siempre que no tuvieran otro concedido) por los conceptos con devengo entre octubre 2024 y enero 2025 (20) , en los términos y condiciones que establece la normativa de la Seguridad Social con alguna especialidad que recoge el art. 19 del RD-Ley 6/2024 (LA LEY 24854/2024).
Igualmente, también podrán solicitar una moratoria de hasta un año sin interés en el pago de cotizaciones a la Seguridad Social.
— Ampliaciones o suspensiones de plazos
- 1º) El plazo de ingreso de cuotas de Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, se amplía en un mes. En el caso de trabajadores por cuenta propia o Autónomos, aquellos cuyo devengo sea de los meses de noviembre de 2024 a febrero de 2025, y en el caso de Autónomos de Régimen del Mar, aquellos cuyo devengo sea de los meses entre octubre de 2024 a enero de 2025.
- 2º) Quedan suspendidos los procedimientos de recaudación de cuotas de Seguridad Social, los de conceptos de recaudación conjunta, los de recaudación de conceptos distintos a cuotas de Seguridad Social y los recursos objeto de la gestión recaudatoria de la Seguridad Social, hasta el 28 de febrero de 2025.
- 3º) Se amplía por un mes, el plazo para el ingreso de las cuotas de Seguridad Social y por conceptos de recaudación conjunta, que no estuvieren ya ingresados, sin aplicación de recargo o interés.
- 4º) Se concede un plazo extraordinario de 30 días, para las solicitudes de baja de actividad con efectos entre el 28 de octubre de 2024 y el 28 de febrero de 2025.
- 5º) Las Entidades Gestoras, durante los 180 días siguientes al 13 de noviembre de 2024, no iniciarán procedimientos de reintegro de prestaciones indebidamente percibidas, ó suspenderán los que se encuentren en tramitación, siempre que no hubiera comenzado a practicarse ningún descuento.
- 6º) Se procederá a la suspensión, por un plazo de 180 días, de aquellos procedimientos ya iniciados por la entidad gestora o colaboradora, de la prestación de cese de actividad, para revisar los reconocimientos provisionales correspondientes a las prestaciones de cese de actividad previstas en los RDL 8/2020, de 17 de marzo (LA LEY 3655/2020), 24/2020, de 26 de junio (LA LEY 10664/2020), 30/2020, de 29 de septiembre (LA LEY 17497/2020), 2/2021, de 26 de enero (LA LEY 1002/2021), 11/2021, de 27 de mayo (LA LEY 11953/2021), 18/2021, de 28 de octubre, y 22/2022, de 22 de febrero, con objeto de mitigar los efectos del COVID-19 en relación con los trabajadores por cuenta propia o autónomos. Igualmente se procederá a la suspensión de los no iniciados, suspendiéndose el plazo de prescripción del art. 55.3 LGSS.
Vistas las medidas sociales aplicables, cabe plantearse si son suficientes y si este tipo de medidas extraordinarias se están convirtiendo en ordinarias dado que los estados de necesidad que las han motivado son cada vez más continuos. En el año 2020 sufrimos la promulgación del Estado de Alarma, que trajo consigo la paralización de la gran mayoría de la actividad de los trabajadores por cuenta propia, entre otras consecuencias, y el Gobierno tuvo que legislar vía Real Decreto-Ley para adaptar la prestación de cese de actividad de los trabajadores autónomos a dicha situación. Sin concluir esta situación, en septiembre de 2021, el volcán de la isla de Palma hizo que la actividad de una gran parte de trabajadores por cuenta propia de una determinada zona de España se viera afectada, con lo que se tuvo que volver a legislar por Real Decreto-Ley para poner en marcha esta prestación en esa zona, y no concluida esta situación, la DANA ha obligado nuevamente al Gobierno a legislar a golpe de Real Decreto-Ley esta prestación.
Sería conveniente tener regulada la prestación por cese de actividad en situaciones de necesidad en el propio texto de la LGSS La concatenación tan frecuente de estas situaciones junto con la deficiente técnica legislativa, nos hace plantearnos, como conclusión final, que sería conveniente tener regulada la prestación por cese de actividad en situaciones de necesidad en el propio texto de la LGSS, para que fuera aplicable automáticamente tan pronto acontezcan. Remitiéndose a la vía del Real Decreto-Ley lo más básico, es decir, la declaración de la situación y los periodos de aplicación.
A nuestro entender, ello generaría una mayor seguridad jurídica beneficiando tanto a los trabajadores por cuenta propia como a todos los operadores jurídicos. Facilitando la reactivación de la actividad económica de los trabajadores autónomos, pues les dará certidumbre de estar cumpliendo con los trámites, y seguridad en que percibirán la tan necesaria prestación o ayuda para seguir adelante con sus vidas, sin tener que devolver la misma.