I. La interpretación y división existente acerca de instar la obligación de ofrecimiento de alquiler social vía civil
Como antedicho, la sección 19ª de la Audiencia Provincial de Barcelona resolvió mediante Sentencia núm. 601/2022 (LA LEY 289907/2022), de 18 de noviembre, que la jurisdicción civil no puede fallar a favor de imponer una obligación que se circunscribe a una regulación meramente administrativa. No obstante, lejos de quedar zanjada esta polémica, encontramos autos y sentencias contradictorias de juzgados de primera instancia de Cataluña, algunos absteniéndose al entender que carecen de jurisdicción y, otros, rechazando la declinatoria presentada por la propiedad. Adicionalmente, a nivel procesal existe una tercera posición intermedia, por la cual se considera que los juzgados de lo civil son competentes para resolver este tipo de litigios, desplazando el núcleo problemático de la esfera procesal hacia el fondo del asunto, para llegar al razonamiento jurídico de que la tutela de obligar a un ofrecimiento de alquiler social es una obligación que se escapa de la esfera civil al ser meramente una obligación administrativa.
Consiguientemente, conviene revisar el estado del arte actual mediante el análisis de distintas resoluciones recaídas en primera instancia sobre la materia que, como antedicho, lejos de acercarnos a una deseada unificación del criterio jurisprudencial, ofrecen posiciones doctrinales antagónicas. Así las cosas, sobre el mentado tercer posicionamiento intermedio, este es sostenido, entre otros, por el Auto de la AP de Barcelona, Sec. 1ª, de 9 de julio de 2024, que habilita jurisdiccional y competencialmente a los jueces de lo civil a resolver sobre este tipo de tutela, si bien, de fondo, ratifica la SAP de Barcelona, Sección 19ª, núm. 601/2022 (LA LEY 289907/2022), de 18 de noviembre en el sentido de que la obligación de ofrecimiento de alquiler social es una obligación meramente administrativa que no legitima a los demandantes de este derecho a reclamarlo bajo el carácter de obligación civil.
Como es sabido, a nivel autonómico, en Cataluña la Ley 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015) (LA LEY 12790/2015), de medidas urgentes para afrontar la emergencia en el ámbito de la vivienda y la pobreza energética, establece en su art. 5.2 la obligación de ofrecer una propuesta de alquiler social antes de la interposición de una demanda ejecutiva hipotecaria o de desahucio por impago de alquiler siempre que concurran los requisitos descritos en el antedicho precepto, así como que la persona o unidad familiar afectada se halle en una situación de riesgo de exclusión residencial. Adicionalmente, esta obligación se hizo extensiva a cualquier acción ejecutiva derivada de la reclamación de una deuda hipotecaria y a las demandas de desahucio señaladas en la Disposición Adicional Primera de esta Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) (LA LEY 12790/2015) (1) .
La naturaleza administrativa de la norma y la posición favorable sobre la imposibilidad de que la jurisdicción civil pueda condenar a la propiedad mediante una obligación de hacer fue sostenida en nuestro artículo anterior titulado «Del deber del juez civil de abstenerse de conocer sobre la obligación de ofrecer y formalizar un contrato de alquiler social» (Diario LA LEY, N.o 10404, Sección Tribuna, 12 de diciembre de 2023).
En aquella ocasión, nos acogimos a la mentada referida SAP de Barcelona, Sección 19ª, núm. 601/2022 (LA LEY 289907/2022), de 18 de noviembre que estableció con nitidez la imposibilidad de imponer el cumplimiento de la obligación de ofrecimiento de un alquiler social —previsto por la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015) (LA LEY 12790/2015)— por vía civil, no pudiendo el ocupante de un inmueble solicitar en la jurisdicción civil la tutela judicial de este tipo de obligación de índole meramente administrativa y no derivada de relaciones entre particulares. En su tenor literal, dispuso lo siguiente:
«Por consiguiente, la protección del derecho a la vivienda e inclusive la protección a la familia, debe conseguirse de conformidad con las disposiciones legales que las regulan, sin que se disponga de la posibilidad de peticionar directamente su tutela judicial, pues nuestra ley fundamental diferencia los principios rectores de la política social y económica (que incluye los artículos 39 y 47 citados), de los derechos fundamentales y de las libertades públicas reguladas en el capítulo segundo del título I CE (EDL 1978/3879) , que gozan de la tutela directa de jueces y tribunales. Es decir, que si la actora entiende que la demandada ha incumplido obligaciones administrativas que le imponen las normas mencionadas, deberá ponerlo en conocimiento de la Administración competente, sin que pueda solicitar en esta jurisdicción la tutela judicial de obligaciones meramente administrativas y no derivadas de relaciones entre particulares.
Téngase en cuenta que la consecuencia jurídica del incumplimiento de la obligación legal de ofrecimiento de un alquiler social (si es que se produce) conforme a lo previsto por la Ley 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015), es la imposición por la Administración competente, en su caso, de las sanciones administrativas previstas en la Ley 18/2007, de 28 de diciembre, del derecho a la vivienda (LA LEY 13598/2007) y no la imposición del cumplimiento de obligaciones por vía civil.»
Pues bien, tras algo más de dos años de esta relevante resolución, vemos cómo, en Cataluña, los juzgados de primera instancia siguen totalmente divididos e incluso hemos encontrado dos Autos dictados por Audiencias Provinciales que merecen la pena reseñar. En resumen, los profesionales del derecho debemos tener presente las siguientes tres posiciones:
1. Resoluciones de juzgadores de primera instancia a favor de la abstención de los jueces civiles y validación de la declinatoria
Representan un elevado porcentaje de resoluciones las dictadas por los juzgadores de primera instancia que estiman directamente la declinatoria de jurisdicción presentada por la parte demandada en base a los arts. 37.1 (LA LEY 58/2000) y 65.3 LEC (LA LEY 58/2000), interpretando, simple y llanamente, que dado que el eventual incumplimiento de la obligación legal de ofrecer un alquiler social (en los casos previsto por la Ley 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015)) debe ser valorado por los órganos administrativos, no corresponde a la jurisdicción civil pronunciarse sobre las peticiones de la actora.
Asimismo, en ocasiones, los razonamientos jurídicos de estos tribunales se complementan aduciendo que se trata de una infracción propia de la Ley 18/2007 (LA LEY 13598/2007) (LA LEY 13598/2007), y la petición de cumplimiento de esta obligación administrativa, de conformidad con los artículos 130 y 131 de dicha normativa, debe solicitarse conforme a la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo (LA LEY 15010/2015) en la jurisdicción contencioso administrativa si no se está de acuerdo con la resolución administrativa. También cimientan sus resoluciones vía remisión a la propia sentencia del Pleno del Tribunal Supremo de 28 de enero de 2021 y al hecho de que los acuerdos de unificación de criterios de las secciones civiles de la Audiencia Provincial de Barcelona de 21 de febrero de 2020 han establecido que el ofrecimiento del alquiler social no constituye un requisito de procedibilidad o de admisibilidad.
Esta es la línea sostenida por Juzgados de Primera Instancia como, por ejemplo, el n.o 4 y 6 de Cerdanyola del Vallès, n.o 5 de Mollet del Vallès, n.o 1, 5 y 9 de L’Hospitalet de Llobregat, n.o 4 de Santa Coloma de Gramenet, n.o 22, 33, 37 o 61 de Barcelona, entre tantos otros.
2. Auto de la AP de Tarragona, Sec. 3ª, n.o 261/2023 de 11 octubre: habilita a la jurisdicción civil a conocer de las pretensiones relativas a la obligación de ofrecimiento de alquiler social sin prejuzgar el fondo del asunto
Antagónicamente encontramos aquellos Juzgados de Primera Instancia que rechazan la declinatoria (como n.o 3 de Sabadell, n.o 2 y 4 de Lleida o el n.o 2 de Cerdanyola del Vallès —si bien, este último en remisión al concreto Auto de la AP de Barcelona de 9 de julio de 2024 que trataremos a continuación—).
En esencia, los argumentos utilizados consisten en sostener que, en este caso, la relación arrendaticia es entre dos sujetos privados, así como en el poder de vis atractiva de la jurisdicción civil (art. 9.2 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985)), en cuanto consideran que la petición del reconocimiento del derecho al ofrecimiento de alquiler social no pertenece a ninguna de las pretensiones que dicho precepto reserva a la jurisdicción contencioso-administrativa. De esta manera, algunos precisan que la petición que estamos analizando no se encuentra dentro del ámbito de aplicación recogido por el art. 1 (LA LEY 2689/1998) y 2 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998).
Por su parte, no podemos obviar que el Auto de la AP de Tarragona, Sec. 3ª, n.o 261/2023 de 11 octubre (LA LEY 359406/2023) estimó la competencia de los juzgados civiles para conocer de este tipo de controversia «sin perjuicio del éxito que pueda tener la acción ejercitada»; por lo que no entró en el fondo del asunto ni se intuye mínimamente su posición con respecto a si esta clase de obligación es de índole civil o bien meramente administrativa. En este sentido, contiene en su Fundamento de Derecho Segundo el siguiente párrafo:
«Del mismo modo, tampoco es admisible redirigir a la parte demandante a la Administración para que frente a ésta invoque el derecho que no se le ha otorgado por la demandada cuando también puede acudir la jurisdicción por la vía civil en tutela de un derecho que la ley le ampara. La propia parte tiene diversas vías para invocar el derecho que pretende y la jurisdicción civil es absolutamente factible, y ello sin entrar a valorar si el derecho debiera o no concederse, pero lo que en modo alguno es admisible es que se le prive de su derecho de acudir a los Tribunales cuando la demanda no carece de ningún defecto formal, no está falta del cumplimiento de requisito alguno de procedibilidad y el Juzgado al que se dirige es competente».
3. El reciente Auto de la AP de Barcelona, Sec. 1ª, n.o 296/2024 de 9 de julio: habilita a la jurisdicción civil, pero ratificando la imposibilidad de imponer la obligación de ofrecimiento de alquiler social vía civil
Por su parte, el Auto de la Sección 1ª de la Audiencia Provincial de Barcelona, n.o 296/2024 (LA LEY 264770/2024), de 9 de julio, desestimó una declinatoria presentada por la parte demandada declarando la competencia objetiva del juzgado civil para conocer el procedimiento objeto de autos. No obstante, que este tribunal sostenga la posibilidad de conocer sobre las pretensiones del presente pleito, no es óbice para que se apliquen igualmente los dictados de la SAP de Barcelona, Sección 19ª, núm. 601/2022 (LA LEY 289907/2022), de 18 de noviembre, si bien con una interpretación que no lleva aparejada la falta de competencia objetiva.
En este sentido, este reciente Auto de la Sec. 1ª de la AP de Barcelona de 9 de julio de 2024, entendió que no se podía declarar la incompetencia del juzgador civil dado que, en aquella ocasión, la Sec. 19ª de la AP de Barcelona resolvió sobre el fondo del asunto para desestimar la acción entablada. De este modo, la Sec. 1ª interpreta que la jurisdicción civil puede entrar a conocer esta casuística en base al art. 9.2 de la LOPJ (LA LEY 1694/1985), el cual recuerda que los tribunales del orden civil conocerán, además de las materias que les son propias, de todas aquellas que no están atribuidas a otro orden jurisdiccional (vis atractiva); poniéndolo en relación con el ATS n.o 4/2015, de 17 de febrero (LA LEY 10739/2015) (Ponente: Sancho Gargallo), por no existir en esta tipología de pleitos una imputación de daño a alguna Administración Pública, siendo que las pretensiones van dirigidas contra sujetos privados.
Ahora bien, este Auto de la Sec. 1ª de la AP de Barcelona ratifica a cabalidad el fallo de la Sec. 19ª, confirmando que según lo dispuesto por la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015), el incumplimiento de la obligación de ofrecimiento de un alquiler social no tiene aparejada como consecuencia jurídica la imposición del cumplimiento de una obligación vía civil, sino que solo prevé la posibilidad de imposición de sanciones administrativas. Literalmente, en esta resolución la Sección 1ª reitera que:
«Lo que mantiene la Sección 19ª es que la demanda formulada, en la que se ejercita una pretensión idéntica a la de autos, no puede ser estimada pues, conforme a la ley, el incumplimiento de la obligación legal de ofrecimiento de un alquiler social, no otorga al perjudicado una acción para exigir el cumplimiento de la mencionada obligación de hacer, como pretende la parte actora en su demanda, sino que, conforme a lo previsto en la Ley 24/2015 (LA LEY 12790/2015), dicho incumplimiento será, en su caso, sancionado por la Administración, sin que en esta jurisdicción se pueda solicitar dicha tutela de obligaciones meramente administrativas y no derivadas de relaciones entre particulares».
II. Conclusiones
Es una realidad que los juzgadores civiles de primera instancia siguen divididos en cuanto a si su jurisdicción es la competente para dirimir sobre acciones que solicitan una condena que obligue a ofrecer y formalizar un contrato de alquiler social en base a una norma administrativa, como es la Ley 24/2015, de 29 de julio (LA LEY 12790/2015). Asimismo, las distintas Audiencias Provinciales de Cataluña todavía tienen pendiente de resolver multitud de recursos de apelación sobre autos que han estimado de llano la declinatoria de jurisdicción presentada, absteniéndose de conocer estos asuntos.
Sin embargo, a nivel de la jurisprudencia menor emanada recientemente de las distintas Audiencias Provinciales del territorio catalán, observamos una tendencia favorable a que los tribunales del orden civil sí puedan conocer sobre estas demandas de juicio declarativo ordinario; no obstante, esto no significa que los juzgadores civiles deban reconocer el derecho a un alquiler social y pronunciarse imponiendo una condena de hacer vía civil.
Por un lado, el AAP de la Sec. 3ª de Tarragona de fecha 11 de octubre de 2023 no entró en el fondo del asunto, disponiendo literalmente que el hecho de que la jurisdicción civil sea competente no representa que se le debiera o no conceder tal derecho a la parte actora. Por otro lado, la AAP de la Sec. 1ª de Barcelona de 9 de julio de 2024 viene incluso a prejuzgar la cuestión de fondo, pues, al fin y al cabo, aduce literalmente que el incumplimiento de la obligación legal de ofrecimiento de un alquiler social no otorga al perjudicado una acción para exigir el cumplimiento de la mencionada obligación de hacer vía civil, pues la consecuencia jurídica que contiene la Ley 24/2015 de 29 de julio (LA LEY 12790/2015) es la imposición de sanciones meramente administrativas.