El catorce de mayo del año corriente dos mil veinticuatro ha entrado en vigor el Real Decreto-ley 1/2024, de 14 de mayo (LA LEY 11113/2024), por el que se prorrogan las medidas de suspensión de lanzamientos sobre la vivienda habitual para la protección de los colectivos vulnerables. Real Decreto que, insoslayablemente, conecta con la Ley 12/2023 de 24 de mayo (LA LEY 6823/2023), por la que se regula el derecho a la vivienda publicada en el BOE el día 25/5/2023.
El Real Decreto-ley en cuestión se configura con un único artículo y dos disposiciones finales.
El Artículo único supone la simple modificación/ampliación de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social (LA LEY 7255/2013) (artículo 1.1) que queda redactado en los siguientes términos: «1. Hasta transcurridos quince años desde la entrada en vigor de esta ley, no procederá el lanzamiento cuando en un proceso judicial o extrajudicial de ejecución hipotecaria se hubiera adjudicado al acreedor, o a cualquier otra persona física o jurídica la vivienda habitual de personas que se encuentren en los supuestos de especial vulnerabilidad y en las circunstancias económicas previstas en este artículo».
La Disposición final primera habilita el título competencial al amparo de lo dispuesto en las reglas 6.ª, 8.ª, 11.ª, 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) y la Disposición final segunda fija la entrada en vigor el mismo día de su publicación.
La simple lectura de la Exposición de Motivos del Real Decreto-ley, merece un análisis simple, concreto y preciso del derecho a la propiedad privada y su función social, con perspectiva histórica y en derecho comparado.
El tenor literal de la Exposición de Motivos, como es escueto, lo reproduzco a continuación resaltando aquellos elementos que considero más destacados.
«La suspensión de los lanzamientos sobre viviendas habituales de colectivos especialmente vulnerables fue introducida mediante elReal Decreto-ley 27/2012, de 15 de noviembre (LA LEY 19145/2012), de medidas urgentes para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, en atención a las circunstancias excepcionales derivadas de la grave crisis económica y financieraque por entonces atravesaba el país. Concretamente, se introdujo al objeto de paliar el impacto sobre la carga financiera de las familias más vulnerables, que se encontraron en dificultades para hacer frente a sus obligaciones derivadas de la contratación de un préstamo hipotecario para la adquisición de su vivienda habitual. En estos casos, el real decreto-ley, sin alterar el procedimiento de ejecución hipotecaria, impedía que se procediera al lanzamiento que culminaría, en su caso, con el desalojo de las familias.Esta medida, con carácter excepcional y temporal, afectaba a cualquier proceso judicial de ejecución hipotecaria o venta extrajudicial por el cual se adjudicase al acreedor la vivienda habitual de personas pertenecientes a determinados colectivos vulnerables.Dicho real decreto-ley fue convalidado y tramitado como proyecto de ley, lo que dio lugar a la aprobación de la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social (LA LEY 7255/2013). La citada suspensión de lanzamientos se introdujo de conformidad con su artículo 1 por un período de dos años desde la entrada en vigor de la ley.
Esta disposición ha sido modificada en repetidas ocasiones a lo largo de los últimos años con el fin de extender esta medida extraordinaria para mantener la protección de los colectivos más vulnerablesque justificó en primera instancia su introducción. Así, elReal Decreto-ley 1/2015, de 27 de febrero (LA LEY 2841/2015), de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de carga financiera y otras medidas de orden social, tramitado posteriormente como proyecto de ley y que dio lugar a la aprobación de laLey 25/2015, de 28 de julio (LA LEY 12418/2015), de mecanismo de segunda oportunidad, reducción de la carga financiera y otras medidas de orden social, extendió la suspensión de los lanzamientos otros dos años, hasta el 15 de mayo de 2017, además de introducir determinadas modificaciones tendentes a ampliar el conjunto de posibles beneficiarios. ElReal Decreto-ley 5/2017, de 17 de marzo (LA LEY 3697/2017), por el que se modifica el Real Decreto-ley 6/2012, de 9 de marzo (LA LEY 4108/2012), de medidas urgentes de protección de deudores hipotecarios sin recursos, y la Ley 1/2013, de 14 de mayo, de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social (LA LEY 7255/2013), introdujo a través de su artículo 2una extensión adicional de tres años, hasta el 15 de mayo de 2020, ampliando asimismo el ámbito subjetivoy las medidas a disposición. ElReal Decreto-ley 6/2020, de 10 de marzo (LA LEY 3058/2020), por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública, introdujo una extensión adicional de cuatro años, hasta el 15 de mayo de 2024, ampliando asimismo de nuevo el ámbito de aplicación de la norma.
La suspensión de lanzamientos hipotecariosprevista en la Ley 1/2013, de 14 de mayo (LA LEY 7255/2013), vigente hasta el 15 de mayo de 2024,ha formado parte del conjunto de herramientas para hacer frente a las consecuencias económicas y sociales derivadas del COVID-19, la guerra de Ucrania y, en particular, del aumento de la carga financiera de los hogares asociada a los préstamos hipotecarios sobre la vivienda habitual determinado por el endurecimiento monetario iniciado en el segundo semestre de 2022. Pese a que en los últimos meses la evolución de la inflación ha mejorado, existe incertidumbre acerca del calendario y ritmo de próximas bajadas de tipos de interés que pudieran reflejarse en los préstamos hipotecarios.El efecto negativo de los tipos de interés altos es especialmente perjudicial en las familias más vulnerables, donde se aprecia un mayor incremento de la carga financiera, dada su mayor exposición a deuda a tipo variable, que no se ve mitigado por una mayor remuneración del ahorro. Además,estas familias se han visto afectadas en mayor medida por el incremento de la inflación, cuyas repercusiones se espera que se mantengan a lo largo de los próximos años dado el efecto nivel sobre los precios. En efecto, los hogares del quintil inferior de renta dedican un porcentaje sustancialmente superior de su renta a bienes de primera necesidad, que se han visto especialmente afectados por la inflación,y se enfrentan a un menor margen para modificar sus patrones de consumo ante subidas de precios. En este contexto,resulta necesario mantener la protección de deudores y sus familias que se encuentren en una situación de especial vulnerabilidad, extendiendo la suspensión durante cuatro años adicionales, hasta el 15 de mayo de 2028, con el fin de evitar que estos deudores y sus familias sean conducidos a una situación de exclusión social.»
He subrayado acepciones básicas como: «Consecuencias de la crisis económica de 2012; medida excepcional y temporal; mecanismos de segunda oportunidad; reducción de la carga financiera y medidas sociales; consecuencias económicas derivadas del COVID-19; guerra de Ucrania; incremento de la carga financiera de los préstamos hipotecarios; tipos de interés altos; inflación; patrones de consumo (en un intento de aproximación al Derecho de Consumo); extensión de las suspensiones durante cuatro años adicionales hasta el 15 de mayo de 2028; exclusión social».Las «medidas excepcionales y temporales» adoptadas en 2012, han venido para quedarse, mínimo, hasta 2028. Lo provisional se petrifica.
El artículo 33 de nuestra Constitución Española (LA LEY 2500/1978) establece que «1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La función social de estos derechos delimitará su contenido, de acuerdo con las leyes.
3. Nadie podrá ser privado de sus bienes y derechos sino por causa justificada de utilidad pública o interés social, mediante la correspondiente indemnización y de conformidad con lo dispuesto por las leyes».
Por su parte, el artículo 47 de la propia Constitución (LA LEY 2500/1978) dispone que:
«Todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada. Los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho, regulando la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación. La comunidad participará en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos».
El artículo 348 del Código Civil (LA LEY 1/1889) preceptúa que: «La propiedad es el derecho de gozar y disponer de una cosa o de un animal, sin más limitaciones que las establecidas en las leyes.
El propietario tiene acción contra el tenedor y el poseedor de la cosa o del animal para reivindicarlo».
Santo Tomás de Aquino enfoca toda su obra, entre otras en su «Summa Theologica», en el hombre, en todas sus dimensiones, con todas sus posibilidades y limitaciones y consideraba que el orden de la creación puede ser cognoscible por el ser humano en todos sus aspectos. Para Santo Tomás el derecho a la propiedad es un derecho natural al hombre, pero secundario y no primario, siendo que distingue entre Derecho Natural y el Derecho de Gentes. El derecho de propiedad pertenece al Derecho de Gentes. Concibe que es propietario aquél que tiene el poder de administración y justa distribución de los beneficios que le reportan los bienes exteriores poseídos. Tiene la «potestas procurandi et dispensandi» y, luego, usa y disfruta las cosas exteriores no como propias sino como comunes dando participación en ellas a los otros cuando lo necesiten. De suyo, con la propiedad llena su doble cometido: por un lado, satisface un fin personal cubriendo las necesidades del poseedor y, por otro, cumple un fin social al desplazar su propiedad hacia la comunidad.
La concepción subjetiva del derecho de la propiedad como derecho absoluto e ilimitado del individuo propietario frente a los demás estuvo vigente con total claridad hasta principios del Siglo XIX con las monarquías absolutas. Es tras la Revolución Francesa cuando se comienza a cuestionar de forma más clara.
En la Francia Napoleónica, el propietario era soberano y la propiedad era un derecho sagrado e inviolable, «era la salvaguardia misma de la libertad». La simplificación de la propiedad y su organización de base individual, no familiar, era además la manera de suprimir las clases sociales, incluida la nobleza. El lema, «libertad, igualdad y fraternidad» simbolizaban estas ideas. El Código de Napoleón recoge este pensamiento, asumiendo que la propiedad tiene un carácter absoluto. La obsesión antifeudalista puede verse, por ejemplo, en que el Código no legislaba sobre el condominio ni sobre los fundos edificados (hoy propiedad horizontal) por temor a que la propiedad colectiva pudiera ir a manos de la nobleza o del Estado.
Establecía el Código Francés decimonónico de Napoleón, en su artículo 544, que«El dominio (que se llama también propiedad) es el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra ley o contra derecho ajeno». En este sentido, el jurista francés Josserand (Étienne Louis), sostuvo que «la propiedad constituye un derecho inviolable y sagrado, esto, por atender a un requerimiento humano de carácter económico, tendiente a satisfacer las necesidades elementales del individuo y desarrollar su vida».
De forma paralela, a comienzos del Siglo XX, a resultas del vasto movimiento socialista y luego marxista y del proceso paralelo de industrialización, se empezó a atacar la propiedad privada, especialmente los llamados medios de producción siendo que se propuso incluso su colectivización para alcanzar la emancipación del proletariado.
Las transformaciones del Siglo XX modificaron las ideas que informaron al Código de Napoleón y, consecuentemente, el derecho de propiedad absoluto comenzó a cuestionarse. El derecho de propiedad de cuño individualista sufrió las influencias políticas, ideológicas y sociales de una época de fuerte crítica al liberalismo individualista. Ello, no obstante, las críticas no provenían de los mismos sectores y representaban perspectivas opuestas.
La tesis de la función social surge en Europa como una reacción a las doctrinas imperantes en el Siglo XIX
La tesis de la función social surge en Europa como una reacción a las doctrinas imperantes en el Siglo XIX, como antes se ha expuesto. Tenía por finalidad configurar una nueva forma de propiedad a la luz de la doctrina positivista vigente en la época. Tuvo una amplia repercusión tanto en Europa como en América Latina. La academia suele citar a León Duguit (Pierre Marié Nicolás) como el fundador de la teoría de la función social de la propiedad. Sin embargo, la crítica del modelo propietario napoleónico es anterior, y es propia de las teorías positivistas y organicistas que ya circulaban desde el último tercio del siglo XIX. Así, Kennedy (Duncan) considera que la propuesta de «Duguit» forma parte de una más amplia globalización de «lo Social» dentro de la ley y del pensamiento jurídico liberal clásico. La redefinición de la propiedad de «Duguit» puede considerarse, en este sentido, solo un ejemplo representativo de una tendencia mucho más amplia que surgió con anterioridad.
El cuestionamiento de la concepción de propiedad como derecho subjetivo se plasma claramente en las nociones aportadas por Duguit (León), entre otras, en su obra «Las transformaciones generales del derecho privado desde el Código de Napoleón»(Segunda edición corregida y aumentada, Madrid, España, Francisco Beltrán, Librería española y extranjera, 1920, pp. 18). Postulaba «Duguit» que la concepción metafísica e individualista de la propiedad debe ser reemplazada por un sistema jurídico positivista. Intenta «Duguit» estructurar una teoría que tome distancia de la perspectiva iusnaturalista en tanto esta concebía a la propiedad privada como derecho subjetivo anterior y superior al propio Estado. Duguit se formula luego la siguiente pregunta, ¿a qué necesidad económica ha venido a responder la propiedad? Y se responde que «se trata de la necesidad de afectar ciertas riquezas a fines individuales o colectivos definidos». Sentado lo cual, ¿qué significa para León Duguit que la propiedad adquiera una función social? Para ello aclara que «lo que se modifica es la noción sobre la que descansa la protección social de la propiedad privada, no la propiedad privada misma, de tal suerte que la propiedad ahora descansa sobre la noción de interdependencia, noción que de por sí brinda un marco de justificación más sólido que la noción meramente subjetiva e individualista anterior». La teoría que él postula permite sustentar cierto tipo intervención estatal regulatoria de la propiedad, pero sin poner en cuestión la persistencia misma de la propiedad privada.
La obra de Duguit tuvo explícita influencia entre otros autores destacados como Comte (Auguste) o Durkheim (Emile) que nos habla ya incluso de «solidaridad social».
En este contexto de optimismo en referencia a las virtudes morales y al vínculo entre propiedad privada y progreso social, el ordenamiento que surge rechaza abiertamente la cultura jurídica del Siglo XIX y propugna la propiedad colectiva en sus variadas formas. O, dicho en términos de Grossi (Paolo) es más bien, la presencia de cualquier «(…) ordenamiento comunitario que viniera a contaminar la relación directa e inmediatamente soberana entre un sujeto y un bien».
En España podemos hacer referencia a la vinculación estrecha que existe entre la obra de Gumersindo de Azcárate y el propio León Duguit en referencia al surgimiento de la denominada «legislación social u obrera» como intento por cubrir un elemento esencial de la naturaleza humana que ha sido omitido por los códigos civiles: el elemento social. Así, afirmaba De Azcárate: que «(...) el problema todo de la vida moderna, el problema social y el problema obrero, se reflejan, quizá con más claridad que en ninguna otra esfera, en la del derecho (...) Origínase el problema social en el atomismo hoy predominante, en la falta de núcleos de reorganización social. Pues en nuestros Códigos civiles, por lo general, falta el derecho corporativo, y por eso se ha dicho que son los Códigos del individuo, y, según Renán, del individuo que es expósito al nacer y célibe al morir. Origínase la cuestión obrera en la sustitución de la pequeña industria por la industria en grande, en el extraordinario desarrollo de la propiedad mobiliaria, en las nuevas circunstancias del mundo económico. Pues nuestros Códigos civiles son los Códigos del antiguo régimen, los Códigos de la propiedad inmueble(...)».
La propuesta de De Azcárate, al igual que la de Duguit, propone el camino de la «reforma antes que el violento camino de las revoluciones». Basta con mencionar la multitud de revoluciones que hubo en el Siglo XIX. «(...) Las leyes llamadas obreras o sociales son expresión, más o menos afortunada, de la aspiración, del deseo de resolver la antítesis existente entre el derecho privado y el público; de concertar las manifestaciones de estos dos elementos esenciales de nuestra naturaleza, el individual o autónomo, y el social o de subordinación; de restablecer la armonía entre el derecho sustantivo y las condiciones de la vida económica moderna; de emprender, en fin, el lento camino de las reformas para evitar el violento de las revoluciones. Transformemos, pues, lo existente; edifiquemos sobre el suelo antiguo; trabajemos pacientemente por desenvolver en nosotros y en los demás el espíritu social, el espíritu del porvenir. Esta tarea no es quizás tan seductora como los sueños dorados de la utopía; pero seguramente es más práctica que un sueño».
En este contexto y en plena época de Restauración borbónica, tras la crisis del liberalismo económico del Siglo XIX, bajo el reinado de Alfonso XIII y bajo el impulso del propio diputado leonés se promulgaron, entre otras y aún vigente, la Ley de 23 de julio de 1908 sobre nulidad de los contratos de préstamos usurarios (LA LEY 3/1908) en orden a evitar que los «usureros» impusiesen a los «usuarios» condiciones leoninas en los contratos de préstamo.
Avanza el Siglo XX y hay que hacer mención expresa de la Constitución de la República Alemana de Weimar de 1919 que fue la primera de Europa en adoptar esta teoría del «fin social de la propiedad» dentro de sus disposiciones. Su artículo 153 establece que «La propiedad obliga. Su uso ha de constituir un servicio para el bien general». Agregó, además, que «el cultivo y explotación de las tierras es un deber para la comunidad, la explotación y administración de los bienes no ha de realizarse contrariando los fines de la economía general. El cumplido efecto de este deseo supone que el Estado dispondría de los productos y bienes que son necesarios para satisfacer las necesidades de toda la nación y de las posibilidades para suplirlas. De esta forma, se indicaron qué productos agrícolas debían producirse en determinadas regiones, qué tierras deben dedicarse a la ganadería, qué bienes debían producirse y en qué cantidad». A su vez, constituciones como la italiana de 1947 establecen luego que «el Estado podía expropiar los monopolios cuando estos sean contrarios a la economía general». Siguiendo esta línea, la Constitución Argentina de 1949 indica que «el capital debe estar al bienestar social». En concreto, el artículo 38 incorporado a la Carta Magna afirmaba que: «La propiedad privada tiene una función social y, en consecuencia, estará sometida a las obligaciones que establezca la ley con fines de bien común (…)». El principal inspirador de la reforma de 1949 fue el constitucionalista Sampay (Arturo Enrique) Sampay en su «Informe para la reforma constitucional de 1949».
En España, Nuestra Constitución del ´78, como antes se ha expuesto, recoge la función social del derecho de la propiedad en el apartado segundo del artículo 33. Derecho cuyo contenido «quedará delimitado de acuerdo con las leyes».
El «derecho a una vivienda digna» sólo se empieza a plantear con el nacimiento del denominado «Estado del bienestar», principalmente a partir del fin de la Segunda Guerra Mundial. Antes, la vivienda sólo se concebía como una parte más de la propiedad privada. El artículo 47 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) es novedoso en nuestro sistema constitucional, y establece que todos los españoles tienen derecho a disfrutar una vivienda digna, siendo los poderes públicos los encargados de promover las acciones necesarias para hacerlo efectivo. Conectado directamente con el derecho a una vivienda digna nos topamos con el derecho a la inviolabilidad del domicilio que está recogida en el artículo 18.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978). El apartado primero establece que «1. Se garantiza el derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen». El apartado segundo dispone que «2. El domicilio es inviolable. Ninguna entrada o registro podrá hacerse en él sin consentimiento del titular o resolución judicial, salvo en caso de flagrante delito». Se regula así pues y en un mismo artículo el derecho a la intimidad personal y familiar y se vincula directamente con el derecho a la inviolabilidad del domicilio.
Continuando con el iter de Nuestra Constitución llegamos al artículo 24 que regula el derecho a la tutela judicial efectiva y que, en conexión directa, con los derechos a la propiedad privada, a una vivienda digna, a la inviolabilidad del domicilio y a la intimidad personal y familiar, permite a las personas físicas y jurídicas ejercitar, entre otras, las acciones interdictales posesorias (de retener, de recuperar, de adquirir la posesión) «sin que pueda adquirirse violentamente la posesión mientras exista un poseedor que se oponga debiendo solicitar el auxilio de la Autoridad competente»(artículo 441 del Código Civil (LA LEY 1/1889) y concordantes) o la acción de desahucio regulado en el artículo 1.569 del Código Civil (LA LEY 1/1889) en sede de contrato de arrendamiento o si trato de un precario (artículo 1.741 Código Civil (LA LEY 1/1889)).
Siempre, siempre, siempre en sede judicial, haciendo uso de la gráfica «balanza judicial» tenemos que conjugar, contrastar y sopesar los derechos fundamentales que están en juego dando la solución más adecuada al caso motivándola en Derecho.
En fecha reciente, en la prensa de octubre de este mismo año, el leído que, según Informe emitido por el Banco de España, se estima que en España se necesitan 1,5 millones de viviendas de alquiler social más para equipararnos al parque público de vivienda que exista en Europa. En la actualidad, España cuenta con unas 300.000 viviendas destinadas a este fin, es decir, un 1% frente al 7% de media de la Unión Europea (UE).» Un estudio establece que el número de viviendas protegidas en los planes estatales y autonómicos entre los años 1990 a 2014 fue de más de 1,3 millones, casi el 7% de todas las que hay en España. Aunque la media en Europa se sitúe en el 7%, otros países como Francia, Reino Unido o Países Bajos presentan porcentajes por encima del 15 o del 30%. Para alcanzar esa ratio media del 7% se necesitaría una inversión necesaria equivalente en España al gasto de 10 años de pensiones (entre 150.000 y 200.000 millones de euros).
Problemas básicos a los que nos enfrentamos son la falta de la industria de la construcción necesaria para hacer frente a todas estas obras, la reducida disponibilidad de suelos caros, la escasez de mano de obra cualificada y la falta de inversiones, entre otros.
¿Cómo podemos cubrir ese déficit de menos –1,5 millones o de –6% de viviendas en alquiler social respecto a la media europea en un contexto social en el que hay ya un 26,5% de españoles, esto es, 13 millones de personas, en riesgo de pobreza y de exclusión social y en el que tan sólo un 35,5% de los jóvenes (entre 18 y 34 años) puede emanciparse?
Posibilidades hay varias. Básicamente, tres.
La primera, es utilizar directamente viviendas privativas con un fin social, con o sin contraprestación económica para el propietario, a través de disposiciones legales. Lo que puede traducirse en un incremento de la conflictividad social y, por ende, en la judicialización de las contiendas.
La segunda, es flexibilizar el «mercado del alquiler» proporcionando a los propietarios los correspondientes resortes y avales legislativos que
refuercen la seguridad en el pago o cumplimiento de las contraprestaciones.
Y la tercera, es la implementación de medidas legislativas y ejecutivas que permitan incrementar exponencialmente la construcción de viviendas de alquiler social en los términos antes indicados, cumpliendo con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley 12/2023, de 24 de mayo (LA LEY 6823/2023), de Derecho a la Vivienda, apartado 2 al disponer que «los poderes públicos, en el ámbito de sus respectivas competencias, deben articular los mecanismos efectivos para asegurar su debida protección, conservación, rehabilitación y mejora, en los términos dispuestos por esta ley y de acuerdo con la legislación y normativa vigente en materia de vivienda» dotando de contenido, DE FORMA REAL, los Principios Generales de la Actuación Pública en Materia de Vivienda que recoge esta misma Ley en el Capítulo I del Título II (Acción de los poderes públicos en materia de vivienda).
Quisiera terminar estas pequeñas notas haciendo mención al proyecto de viviendas sociales conocido más antiguo del mundo denominado «Fuggerei» que fue promovido por Jakob Fugger (Jacobo Fúcar) que fue considerado el hombre más rico de la época, en la ciudad de Augsburgo (Alemania) a principio del Siglo XVI y que tiene ya más de 500 años de antigüedad. En el «Fuggerei» viven actualmente unas 150 personas que pagan un alquiler simbólico anual de 0,88 euros siendo requisitos básicos para vivir allí: a) haber vivido al menos dos años en la localidad de Augsburgo; b) estar en situación de indigencia, pero sin tener deudas y c) ser católico y rezar tres veces al día por el alma del difunto Jakob Fugger.