Una cosa no es justa por el hecho de ser ley.
Debe ser ley porque es justa. (Montesquieu)
I. Introducción
Los cambios de la sociedad actual son rápidos y profundos de modo que se exige al individuo más que nunca la capacidad del poder de cambio y de adaptación a nuevas circunstancias que se transforman vertiginosamente. Esto es verdad, Pero no me resisto a afirmar que son tiempos extraños y convulsos los que hoy nos toca vivir, propios , quizás , de una sociedad «liquida» y poco dada a la mesura y a la reflexión . Nuestra practica y experiencia como jueces, y nuestro ser mismo , por contra , nos lleva a analizar , con técnica jurídica, conocimientos y considerable esfuerzo los conflictos que los justiciables deciden traer a los Tribunales. Y sin embargo, no son pocas las ocasiones en que debemos convivir con un auténtico alud de titulares de noticias más o menos grandilocuentes y casi siempre precipitadas, como suele ser habitual cuando se intenta sintetizar las resoluciones de TJUE, al albur de las reclamaciones que se han venido formulando por los contratados temporales en las Administraciones Públicas.
Se trata de una problemática de gran calado y alcance, esto no se puede negar y sin embargo es mucha la confusión suscitada por unos y otros, y que , a estas alturas de la partida , ciertas situaciones se van a dar por consolidadas , sean o n justas. En cualquier caso, al menos, habremos de reconocer que los problemas jurídicos generados al socaire de los pronunciamientos del TJUE y de la aplicación de la leyes de estabilización, son de lo más variado y casuístico y de ello podrían dar fe muchos de los colegas de la jurisdicción contencioso administrativa y social .
Se habla hoy mucho del «abuso de la temporalidad» en las Administraciones Públicas (en adelante AAPP). No creo que sea este el foro idóneo ni oportuno para adentrarnos en profundidad en el capítulo de las causas de las que se deriva esta situación de notable temporalidad en la Administración pública; ¿prácticas inadecuadas, irresponsabilidad política, incompetencia gestora, improvisación, tasas de reposición ¿?; lo cierto que la realidad es la que es: las AAPP han sobreutilizado la contratación temporal, lo que ha generado contratados temporales en régimen administrativo y contratados temporales en régimen laboral . La consecuencia de ello ha sido que, en nuestro país, son dos las Jurisdicciones las que han conocido de las reclamaciones de los diferentes tipos de empleados públicos que trabajan en nuestras Administraciones Públicas, la contencioso administrativa y la social, con distintos enfoques, por cierto, y , por ende, distinta respuestas.
II. Doctrina jurisprudencial sobre el abuso de la temporalidad al albur de las reclamaciones de los interinos en orden a su fijeza en la Administración pública. TJUE. Criterio de la jurisdicción contencioso administrativa: TS Y TSJ. En concreto, de la Sala de lo contencioso-administrativo del TSJ de Navarra
1. No podemos abordar el tema que hoy nos ocupa sin un mínimo comentario sobre la determinación del orden jurisdiccional competente para resolver las reclamaciones ejercitadas por los empleados públicos interinos. La convivencia de dos categorías de empleados públicos interinos-funcionarios y personal laboral-provoca que vengan siendo dos las jurisdicciones las que conozcan de los conflictos generados, la social y la contencioso administrativa, lo que a su vez, en muchas ocasiones ha derivado en controversia en orden a la a la determinación del orden jurisdiccional competente para resolver las cuestiones relativas al régimen jurídico de cada uno de los colectivos indicados.
A estos efectos me permito recordar el marco normativo.
Conforme al art 1 de la LJCA (LA LEY 2689/1998)
«1. Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujeta al Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación».
Y, según dispone el artículo 3 del mismo texto legal
«No corresponden al orden jurisdiccional contencioso-administrativo:
a) Las cuestiones expresamente atribuidas a los órdenes jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estén relacionadas con la actividad de la Administración pública.».
Y finalmente conforme al artículo 4:
«1. La competencia del orden jurisdiccional contencioso-administrativo se extiende al conocimiento y decisión de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo, directamente relacionadas con un recurso contencioso-administrativo, salvo las de carácter constitucional y penal y lo dispuesto en los Tratados internacionales».
El artículo 9.5 LOPJ (LA LEY 1694/1985) prescribe que: «Los del orden jurisdiccional social conocerán de las pretensiones que se promuevan dentro de la rama social del derecho, tanto en conflictos individuales como colectivos, así como las reclamaciones en materia de Seguridad Social o contra el Estado cuando le atribuya responsabilidad la legislación laboral.».
Nótese que con arreglo a la doctrina de los actos separables, tradicionalmente se ha diferenciado entre las reclamaciones surgidas al hilo del proceso de selección (competencia del orden contencioso) y las cuestiones derivadas de la dinámica del contrato de trabajo celebrado (competencia del orden social).
Lo cierto es, en fin, que son varios los avatares que su atribución ha venido sufriendo; se ha producido una evolución. pues la jurisdicción social ha considerado que sí podía entrar a valorar si un contrato administrativo cumple con el supuesto legal habilitante, o cualquier vicisitud derivada del mismo, como su duración excesiva; la jurisdicción social se consideraba, entonces, competente para determinar si un vínculo formalmente administrativo encubría realmente o materialmente una relación laboral.
Por lo demás, si anteriormente la Sala Cuarta del TS solo admitía la competencia del orden social cuando se trataba de la reclamación de quienes participaban en procesos de selección convocados por empresas públicas, después vino también a admitirlo respecto de casos en que es la propia Administración quien convoca las plazas de régimen laboral. La STS 438/2019, de 11 junio (rec. 132/2018 (LA LEY 90874/2019)), dictada por el Pleno de la Sala Cuarta rectifica la tradicional doctrina y podía pensarse en cierta discordancia doctrinal entre la Sala Cuarta del Tribunal Supremo (aceptando la competencia del orden social para las discusiones sobre procedimientos de selección de personal en empresas del sector público) y la Sala o la Tercera (considerando que todo debate sobre acceso al empleo laboral en el sector público corresponde a lo contencioso). Lo cierto es que tras diversas idas y venidas, la STS 49/2024, de 11 de enero (LA LEY 3631/2024) en recurso de casación para unificación de doctrina ( las dos sentencias en contraste procedían de la Sala de lo Social del TSJ de Navarra ) zanja definitivamente la cuestión , hasta ahora cuando menos, y ha declarado, en resumen, que solo la jurisdicción contencioso administrativa es la competente para analizar y valorar cualquier aspecto de un contrato administrativo, y este criterio, en principio aplicado para los contratos administrativos de vacante (en Navarra, pues en los ámbitos administrativos del resto de España, la interinidad en el empleo se canaliza vía nombramiento de funcionarios interinos o contratados laborales temporales) , se ha extendido para todo tipo de necesidades,
2. Sentadas las anteriores precisiones competenciales, para abordar con un mínimo de seriedad esta nada desdeñable cuestión, hemos de recordar algo básico y que es premisa de todo, a saber: qué es la función pública y cuáles son las notas principales que conforman su ADN, su esencia.
Tal como expuso hace décadas el profesor Alejandro Nieto, al «debilitarse el rigor de la selección» se produce obviamente un «descenso del nivel científico y técnico de la función pública», signo evidente de su anunciada «decadencia y crisis». Partiendo de esta reflexión, repito, formulada hace décadas, es momento de retornar a lo que importa, esto es, a los conceptos; pues con frecuencia se olvida lo esencial —más aún en esta época de aceleración y volatilidad, también de ignorancia atrevida—, y se pone el foco en lo adjetivo.
La función pública es una institución que se caracteriza por tres elementos que conforman su «ADN».
El primero, premisa de los demás, es su carácter profesional; así, la función pública es una institución del Estado democrático, en la que deben ingresar aquellos profesionales que acrediten mejores méritos y capacidades a través de procesos abiertos y competitivos en los que se salvaguarden los principios de igualdad, libre concurrencia y de publicidad.
La segunda nota existencial de la función pública, y consustancial a la institución, es la imparcialidad puesto que quienes acceden por estrictos criterios de igualdad, mérito y capacidad nada deben a quienes circunstancialmente ejercen el poder. Ya surgen voces de preocupación por la cada vez mayor presencia de entes instrumentales, sociedades empresariales públicas, o externalización, que, sin ser necesariamente inconvenientes, lo cierto es que se ha de garantizar que sean acordes con aquellas notas en la prestación del servicio publico
La tercera nota determinante de una función pública profesional e imparcial es la garantía de estabilidad o de permanencia en el empleo, lo que redundara en la más óptima prestación del servicio público.
Por lo demás, y desde el punto de vista del Derecho comparado de nuestro entorno, nótese que las relaciones jurídicas entre la Administración Pública y sus empleados se sujetan a distintas reglas y principios que varían en cada país, aunque existan sistemas generales que sirven como modelos para varios ordenamientos jurídicos. También se puede añadir que todos los modelos de función pública siempre están sujetos a cambios que les permitan acompañar la evolución de la sociedad en cada momento histórico. Los sistemas de función pública de Francia, Inglaterra, España, Italia y Alemania tienen muchas distinciones que cubren los más variados aspectos, como los sistemas de acceso, la naturaleza del vínculo entre Administración y sus agentes públicos (estatutario o contractual), la presencia o no de estabilidad, las formas de remuneración y las categorías de empleados públicos.
Sin embargo, cabe añadir que los modelos europeos de función pública, aunque sean muy diferentes entre sí, han sufrido todas las influencias del derecho comunitario y, especialmente, del fenómeno de la contractualización del empleo público. Así se puede señalar, como lo hizo un Grupo de investigación para el estudio del empleo público del INAP (España), los siguientes rasgos comunes en los países del OCDE: a) carácter mixto y no homogéneo de los modelos de función pública; b) incorporación de técnicas gerenciales procedentes del mercado; c) implementación de las tecnologías de la información y comunicación (TIC); d) impulso de la movilidad; e) exigencia de mayor coordinación entre las unidades encargadas del empleo público; f) mejora de los sistemas de formación.
Por su parte, los problemas compartidos son: a) dualidad existente entre los funcionarios públicos y el personal laboral; b) excesiva temporalidad del empleo público; c) criterios dispares para discernir los puestos ocupados por funcionarios o laborales y los destinados a proveerse por mérito o por confianza política; d) reclutamiento, selección y carrera del personal directivo público y profesional.
3. Dicho lo anterior, nos hemos de detener en uno de los puntos claves del asunto. ¿Cómo se accede a la función pública en nuestro ordenamiento jurídico?
Nuestra CE ha establecido un verdadero estatuto ineludible para el acceso a la Función Pública, de modo que, los empleados públicos que hayan de prestar servicios profesionales para las Administraciones, cualquiera que sea la naturaleza de su vínculo, ex arts. 103 apartados 1 y 3 y 23.2, han de cumplir unas exigencias, y simplemente (o no tanto) el acceso de aquellos se ha de hacer de acuerdo con los principios de igualdad, mérito y capacidad.
Tanto es así que, la igualdad de trato en el acceso a la función pública ha sido consagrada como un derecho fundamental de los ciudadanos art 23.2 CE. (LA LEY 2500/1978) Tal principio se ha venido a positivizar en un cuerpo normativo sostenido y extenso, ya a nivel estatal ya a nivel autonómico o a otros niveles A nivel estatal EBEP (LA LEY 16526/2015) y normativa de desarrollo y, en el ámbito de las Comunidades Autónomas, se han aprobado diversas normas que, con terminología más o menos coincidente, vienen a regular la función pública en sus respectivos territorios. En el ámbito de la CF de Navarra, contamos, entre otros textos normativos, con el Decreto Foral Legislativo 251/1993 (LA LEY 4122/1000) por el que se aprueba el Estatuto del Personal al servicio de las Administraciones Publicas de Navarra arts. 88 a 93 y DF 68/2009, de 28 de septiembre (LA LEY 18080/2009). por el que se regula la contratación de personal en régimen administrativo en las Administraciones Publicas de Navarra.
Pues bien, dicho lo anterior, lo cierto es que ya desde hace unos años, los contratados temporales comenzaron a formular reclamaciones en torno al reconocimiento de la fijeza en su puesto, a lo que se han añadido otras peticiones de naturaleza indemnizatoria. Y claro es, los Tribunales de justicia se han pronunciado.
4. Nuestra primera «parada» va a ser a las puertas del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en Luxemburgo. ¿Qué ha dicho el TJUE sobre el abuso de la temporalidad y su posible sanción?
Como es bien sabido, el TJUE ha tenido ocasión de pronunciarse en diversas ocasiones, si se nos permite, de modo algo errático y ambiguo, en respuesta a distintas cuestiones prejudiciales planteadas por los órganos jurisdiccionales españoles. Nótese que la respuesta del TJUE va a depender directamente de la forma en que se planteen las concretas cuestiones prejudiciales por los órganos jurisdiccionales de las circunstancias concurrentes en cada caso y de la especifica interpretación sobre el contendí de Derecho interno que realicé el Tribunal remitente.
Lo que el TJUE viene diciendo desde hace años es que, a la luz de la Directiva 1999/70/CE (LA LEY 7675/1999) que desarrolla el Acuerdo Marco y de su cláusula 5 apartado 1 (ésta obliga a los Estados miembros a adoptar medidas para prevenir y sancionar los abusos en la utilización de sucesivos contratos, con los correspondientes nombramientos en el mismo puesto de trabajo de modo ininterrumpido durante varios años para responder a necesidades permanentes estructurales) , es , que esta situación , es constitutiva de abuso y que lo crucial es que haya medidas que efectivamente resulten disuasorias frente a aquel. Nos dice entonces cuando hay «abuso».
Y ¿cuál sería la sanción /medida idónea para contrarrestar o compensar este abuso? Como decíamos antes, en este punto, el TJUE se ha mostrado algo ambiguo en el modo de plantear la respuesta dada a las cuestiones prejudiciales, lo que ha generado confusión y, afirmaciones que no se ajustan a la recta interpretación de los pronunciamientos del Tribunal europeo.
Es claro que el TJUE ha venido evidenciando una situación de cumplimiento defectuoso o ausencia de mediadas de sanción en el Derecho nacional frente al citado abuso de la temporalidad, por lo que, desde hace tiempo viene a sugerir/proponer el TJUE la fijeza como una posible solución; porque no deja de ser una propuesta.
Y nos dice que la tantas veces analizada, cláusula 5, apartado 1, del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada, no es incondicional , y no es suficientemente precisa para que un particular pueda invocarla ante un tribunal nacional, es decir, no tiene efecto directo , de modo que esta cláusula no impone a los Estados miembros la obligación de convertir en contratos o relaciones laborales pro tempo indefinido los contratos de duración determinada ni enuncia tampoco sanciones específicas.
A este respecto interesa que nos detengamos en la más reciente STJUE de 13 de junio de 2024 (LA LEY 118966/2024), que los Tribunales de la jurisdicción contencioso administrativa ha tenido ocasión de analizar, posterior por tanto a las leyes de estabilización, a la que más adelante me referiré, la cual da respuesta a la cuestión prejudicial planteada por el juzgado de lo contencioso-administrativo n.o 17 de Barcelona.
Pues bien, en la citada sentencia no se recogen grandes innovaciones, salvedad hecha referida a que, a juicio del TJUE la convocatoria de procesos de estabilización no es medida suficiente, pues, se dice «no exime a los Estados miembros de establecer medias adecuadas para sancionar debidamente la utilización abusiva de sucesivas relaciones de trabajo de duración determinada, lo que no se consigue con el mantenimiento del empleado público afectado hasta la convocatoria y resolución de procesos selectivos paro la Administración empleadora y la convocatoria de tales procesos ni con el abono de una compensación económica» que tampoco sería medida sancionadora adecuada, por no ser suficientemente efectiva ni disuasoria y vuelve a incidir en que , la conversión de estos contratos temporales en una relación de empleo por tiempo indefinido podría ser la medida de prevención o sanción (nada nuevo bajo el sol), pero, también se viene a apuntar, no sería el único.
Se vuelve a poner entonces en entredicho las medias o soluciones del derecho interno español para tratar el abuso de temporalidad máxime cuando se añade explícitamente «a falta de medidas adecuadas en el Derecho nacional para prevenir y, en su caso, sancionar, conforme a la cláusula 5, los abusos derivados de la utilización de sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada, la conversión de esos sucesivos contratos o relaciones de empleo de duración determinada en contratos o relaciones de empleo por tiempo indefinido puede constituir tal medida, siempre que esa conversión no implique una interpretación contra legem de Derecho nacional».
En conclusión, lo que se infiere de los pronunciamientos del TJUE es que incumbe la juez nacional apreciar si las disposiciones pertinentes del Derecho nacional, incluidas las de rango constitucional, pueden interpretarse, en su caso, de conformidad con la cláusula 5 del Acuerdo Marco a fin de garantizar la plena efectividad de la Directiva 1999/70 (LA LEY 7675/1999) y alcanzar una solución conforme con el objetivo perseguido por ésta, pero no puede servir de base para una interpretación contra legem del Derecho nacional. Me atrevo a afirmar que no es cosa fácil y que, habrá de cohonestarse los principios de igualdad, mérito y capacidad que rigen en nuestro ordenamiento jurídico en el acceso a la función pública, con la necesidad de sancionar a la Administración incumplidora.
Estamos por lo demás hoy, a la espera de la respuesta del TJUE a la cuestión prejudicial planteada por la Sala de lo Social del TS en mayo de 2024 en los siguientes términos: »resulta preciso que el TJUE interprete el alcance de las cláusulas 2, 3 y 5 del Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada (…) a efectos de determinar si su cumplimiento exige calificar como fija la relación laboral mantenida por la trabajadora demandante con un organismo de la administración pública, sustentada en varios contratos de duración determinada que se han prolongado en el tiempo durante más de tres años, o cumple adecuadamente con las exigencias del Acuerdo Marco la declaración de esa relación laboral como indefinida no fija y el aparejado reconocimiento de una indemnización disuasoria,…» a cuyo fin eleva petición de decisión prejudicial al Tribunal de Justicia de la Unión Europea, bajo el tenor siguiente:
- • Principal. ¿Se opone a la cláusula 5 del Acuerdo Marco la doctrina jurisprudencial que, defendiendo los principios de igualdad, mérito, capacidad y no discriminación en la libre circulación de trabajadores, niega el reconocimiento de la condición de trabajadores fijos del sector público a los trabajadores indefinidos no fijos?
- • Subsidiaria. De ser afirmativa la respuesta a la anterior pregunta: ¿El reconocimiento de una indemnización disuasoria al trabajador indefinido no fijo en el momento de la extinción de su relación laboral, puede considerarse como una medida adecuada para prevenir y, en su caso, sancionar, los abusos derivados de la utilización sucesiva de contratos temporales en el sector público con arreglo a la cláusula 5 del Acuerdo Marco?
Todo ello, partiendo de la base de que «(…)cuando el empleador del trabajador es una empresa privada que no forma parte del sector público, las medidas legales contenidas en el art. 15 ET (LA LEY 16117/2015) y en el Real Decreto 2720/1998, de 18 de diciembre (LA LEY 62/1999), cumplen con las exigencias de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, a efectos de prevenir los abusos como consecuencia de la utilización sucesiva de contratos de duración determinada, considerándose como indefinidos desde el mismo momento de su formalización, los contratos temporales celebrados en fraude de ley, es decir, los que incurren en alguna irregularidad o causa de ilegalidad (…)». Lo que supone equiparar íntegramente al trabajador que ha sido objeto de una contratación temporal abusiva con los trabajadores indefinidos de la misma empresa, neutralizando de esta forma los efectos perjudiciales sufridos por el trabajador temporal que lo ha sido de forma abusiva.
En ese sentido, el TS, establece que: «(…) las dudas en la aplicación de la citada STJUE de 22 de febrero de 2024, surgen al analizar cuál haya de ser la respuesta adecuada a esa misma cuestión cuando la empleadora es un organismo de la administración pública, puesto que, a diferencia de la empresa privada, la contratación del personal laboral de las entidades públicas se encuentra sometida a la obligación de respetar los principios de igualdad, mérito y capacidad que rigen en el acceso al empleo público. Lo que impide atribuir la fijeza de interino, es decir, la condición de trabajador fijo, en el sector público a quien no ha superado los procesos selectivos que deben ser convocados para cubrir esos puestos de trabajo conforme a los indicados principios, para salvaguardar el derecho de todos los ciudadanos de acceder al empleo público en igualdad de condiciones.»
5. Sentado lo anterior, nos centraremos en la doctrina y perspectiva de la Sala 3ª del Tribunal Supremo, debiéndose advertir que se ha creado por el Alto Tribunal un cuerpo doctrinal consolidado que seguidamente expondré, siquiera de modo sucinto, si bien, pudiera ser matizado y completado en un futuro próximo.
5.1. Lo primero que se ha de señalar es qué entiende el TS como abuso de temporalidad, es decir, cuándo hay abuso.
Conforme a la doctrina del TS en SSTS de N.o 602/20 24-09-2020, Rec. casación n.o 2302/2018 (LA LEY 120405/2020), sentencia N.o 1429/2020, de 29-10 2020 y N.o 3863/2020, de 19-11-2020, para que proceda la aplicación de la cláusula 5ª de la Directiva 1999/70/CE del Consejo, de 28 de junio de 1999 (LA LEY 7675/1999), relativa al Acuerdo Marco de la CES, la UNICE y el CEEP sobre el trabajo de duración determinada:
«i) Debe necesariamente haberse formalizado de manera sucesiva más de un contrato o más de un nombramiento para el desempeño del mismo puesto de trabajo y de las mismas funciones. Por lo tanto, no habrá contratación, no habrá relación abusiva, cuando estemos ante un único contrato o nombramiento.
ii) No podrá calificarse de abusiva la contratación cuando los contratos, los nombramientos, no sean sucesivos en el tiempo, o cuando se produzca una interrupción entre ellos que sea lo suficientemente amplia para entender roto, dicho interrelación temporal.
iii) Los contratos o nombramiento sucesivos tienen que tener por objeto las mismas funciones, el mismo puesto de trabajo, el mismo nivel de titulación exigido.
Por lo tanto, no se cumplirá este requisito cuando haya sucesión de contratos, o nombramientos, pero lo sean para distintos puestos de trabajo, de distinto nivel de titulación, y el desempeño de distintas funciones».
No obstante, se introduce algún matiz en sentencia posteriores, así, por todas, la STS de 19 septiembre de 2023 rec. 8372/2021 (LA LEY 229385/2023). «La utilización por la Administración de personal interino para realizar una misma función y en un mismo centro, mediante un nombramiento injustificadamente prolongado constituye objetivamente un abuso del empleo público de duración determinada, salvo que se acredite que dicha utilización no estaba encaminada en el caso concreto a satisfacer una necesidad permanente. «
5.2. ¿Cuál es la sanción adecuada para la Sala 3ª del Tribunal Supremo?
La Sala 3ª se ha mostrado muy reacia a aplicar el enfoque de la jurisdicción social, porque la respuesta de la jurisdicción contenciosa-administrativa no puede pasar por aplicar parámetros y conceptos de la legislación laboral. Y es que la relación estatutaria de servicio que se rige por el Derecho Administrativo consiste, entre otras cosas, en la aceptación por el empleado de una serie de reglas que conforma un estatuto en gran medida heterónomo. En este sentido no hay ninguna identidad de razón con la legislación laboral. Por lo que carecería de fundamento que los tribunales la apliquen en este ámbito, ni siquiera como fuente de inspiración. Son mundos distintos.
Así, En la STS N.o 602/20 24-09-2020, Rec. casación n.o 2302/2018 (LA LEY 120405/2020) en orden a la sanción idónea se decía: «Aún en la hipótesis de abuso en la contratación, en ningún caso la sanción que pudiera deducirse de la interpretación de la cláusula 5 del Acuerdo Marco, puede consistir en la transformación de la relación temporal que les vincula con la Universidad en un vínculo permanente, ni en el reconocimiento de la condición de funcionario de carrera, ni de «empleado público fijo», este último inexistente en nuestro derecho, excluyéndoles de la obligación de superación del proceso selectivo correspondiente. Esta solución es contraria al art. 103.3 C.E. (LA LEY 2500/1978) al art. 23.2 C.E. (LA LEY 2500/1978) el art. 4 del Decreto Foral 113/1985 (LA LEY 1423/1985), por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso en las Administraciones Públicas de Navarra, y al art. 62 del R.D.L 5/2015, de 30 de octubre (LA LEY 16526/2015), del Estatuto Básico de empleado Público (EBEP (LA LEY 16526/2015)). También se desprende de la STC 38/2021 de 18 de febrero (LA LEY 6926/2021). La STJUE de 19-03-2020 no establece, en los casos que se considere que concurre una situación de abuso en la contratación temporal, el reconocimiento como funcionario de carrera, ni como «empleado público fijo», eximiendo a los afectados de la concurrencia a los procesos selectivos que el derecho nacional prevé.»
En fin, el TS se hace eco de la doctrina del TC sobre el acceso a la función pública en condiciones de igualdad, y niega que el TJUE haya sentado la doctrina que en algunos foros se ha pretendido.
En la STS de 26-09-2018, Rec. 795/2017 se alude a la jurisdicción social, para separarse de ella cuando afirma «la solución jurídica aplicable no es la conversión del personal que fue nombrado como funcionario interino de un Ayuntamiento, en personal indefinido no fijo, aplicando de forma analógica la jurisprudencia del orden social, sino, más bien, la subsistencia y continuación de tal relación de empleo, con los derechos profesionales y económicos inherentes a ella desde la fecha de efectos de la resolución anulada, hasta que esa Administración cumpla en debida forma lo que ordena la norma de carácter básico establecida en el […] art. 10.1 del TREBEP (LA LEY 16526/2015).»
Se admite, como medida adecuada para sancionar el abuso en la contratación temporal únicamente la subsistencia y continuación la relación de empleo, con todos los derechos profesionales y económicos inherentes a ella, hasta que la Administración provea de forma definitiva la plaza, esto es, con la convocatoria del proceso selectivo para ser cubierta por funcionario de carrera. Sin embargo, esta medida ha venido siendo es rechazada por los reclamantes hasta los procesos de estabilización, claro, pues únicamente admiten una consolidación en las plazas que ocupan bien como funcionarios de carrera, bien como personal público fijo equiparable a los funcionarios de carrera.
Sentado lo anterior, y ya en el capítulo de las indemnizaciones, el Tribunal Supremo tiene declarado que ninguna indemnización de la regulada en nuestro país cumpliría la Directiva, pues no sería disuasoria, tal y como ya señalaba en aquella sentencia de 26 de septiembre de 2018, que señalan que «en España ni existe una indemnización específicamente prevista para sancionar los abusos incompatibles con la Directiva, ni tampoco existe ningún mecanismo de sanciones efectivo y disuasorio adicional, o que permita multar a las autoridades o Administraciones empleadoras responsables del incumplimiento de la Normativa Comunitaria, en cuanto que abusan de la temporalidad de sus empleados públicos.»
Ya la STS de 26-09-2018, recurso 1305/2017, ES:TS:2018:3251 (LA LEY 127174/2018), establecía en el punto referido a la compensación económica o indemnización que: «el reconocimiento del derecho: a) depende de las circunstancias singulares del caso; b) debe ser hecho, si procede, en el mismo proceso en que se declara la existencia de la situación de abuso; y c) requiere que la parte demandante deduzca tal pretensión; invoque en el momento procesal oportuno qué daños y perjuicios, y por qué concepto o conceptos en concreto, le fueron causados; y acredite por cualquiera de los medios de prueba admitidos en derecho, la realidad de tales daños y/o perjuicios, de suerte que sólo podrá quedar para ejecución de sentencia la fijación o determinación del quantum de la indemnización debida. Además, el concepto o conceptos dañosos y/o perjudiciales que se invoquen deben estar ligados al menoscabo o daño, de cualquier orden, producido por la situación de abuso, pues ésta es su causa, y no a hipotéticas «equivalencias», al momento del cese e inexistentes en aquel tipo de relación de empleo, con otras relaciones laborales o de empleo público». En fin, el TS nos deriva al instituto de la responsabilidad patrimonial de la AP.
La STS de 6 de marzo de 2023 (LA LEY 30743/2023) Roj: STS 804/2023 - ECLI:ES:TS: 2023:804 «, el mero hecho de que haya habido una situación objetivamente abusiva, en los términos que se acaban de señalar, no implica automáticamente que quien se halló en ella haya sufrido un daño efectivo e identificado. De aquí que no quepa reconocerle un derecho a indemnización por esa sola circunstancia; algo que el ordenamiento jurídico español y, más en concreto, la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración, no permiten»
También, en el mismo sentido la STS de 6 de junio de 2023 (LA LEY 122775/2023). Roj: STS 2647/2023 - ECLI:ES:TS: 2023:2647. «1º Que la utilización abusiva por la Administración de personal temporal interino para servir una plaza vacante no implica, automáticamente, que el personal estatutario interino por el hecho del cese haya sufrido un daño efectivo e identificado, luego no cabe reconocer un derecho a indemnización por esa sola circunstancia. 2º Sí cabrá reclamar por aquellos daños materiales o morales, por una disminución patrimonial o una pérdida de oportunidad que el empleado público interino no tuviera el deber jurídico de soportar. Para ello, deberá presentar una reclamación por daños efectivos e identificados con arreglo a las normas generales en materia de responsabilidad patrimonial de la Administración y, por supuesto, acreditar tales daños.»
No puedo terminar este apartado sin apuntar que, siendo consolidado este cuerpo doctrinal, y así se reconocía explícitamente por el propio TS en providencia de 10 de enero de 2024 de inadmisión de rec. Casación interpuesto frente a sentencia dictada por la Sala de lo Contencioso administrativo de TSJ de Navarra, lo cierto es que, muy recientemente, tras la STJUE de 13 de junio de 2024, se ha admitido recurso de casación n.o 4230/2024 por ATS de 17 de julio de 2024 contra una sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, en el que se dice:
«Si bien esta cuestión ya ha sido resuelta por esta Sala entre otras, en las sentencias de 28 de mayo y 21 de julio de 2020, respectivamente, correspondientes a los recursos de casación núms. 5801/2017 y 102/2018, conviene examinar la cuestión bajo el prisma del reciente pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 13 de junio 2024 (C-331/22 y C-332/22), por si hubiera existido alguna variación en la jurisprudencia europea a lo resuelto hasta ahora en los precedentes; asimismo, y aunque pertenece a otro orden jurisdiccional, al social, procede reseñar que el TJUE dictó a su vez la sentencia de 22 de febrero de 2024 (asuntos C-59/22 (LA LEY 15910/2024), C-110/22 y C-159/22).» Y el TS aprecia que este recurso presenta interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia a efectos de que, en principio, se determine: «(i) Si para apreciar la existencia de utilización abusiva en los nombramientos de funcionarios interinos que sean sancionables, es suficiente un criterio temporal de prolongación en la interinidad; (ii) En caso de reconocerse la existencia de abuso, si cabe la asimilación de la solicitud de nombramiento como funcionario fijo o equiparable como medida adecuada al Derecho nacional para sancionar el abuso en la temporalidad; (iii) Y, en el caso de que no fuera posible la asimilación como funcionario fijo o equiparable, si cabe el reconocimiento de indemnización penalizadora por la existencia de abuso en la contratación de empleados temporales y, en caso de respuesta afirmativa, cuáles serían los parámetros a tener en consideración a la hora de determinarla».
Estamos entonces de nuevo, pendientes del pronunciamiento del TS.
6. No se puede finalizar este análisis sin recordar que los Tribunales Superiores de Justicia de los distintos territorios se vienen pronunciando sin criterios unánimes al resolver esta cuestión. Y surgen discrepancias entre las Salas de lo Social y las Salas de lo Contencioso y, entre ellas mismas, por lo que me hace desistir de un análisis más detenido en este ámbito.
Sólo apuntar que la Sala de lo Contencioso del TSJ de Navarra ha venido pronunciándose en numerosas ocasiones con ocasión de reclamaciones de contratados temporales sobre, por un lado, cuando se produce abuso de la temporalidad, cuál es el alcance del abuso de la temporalidad, a la luz de la Directiva y cláusula 5 del Acuerdo Marco antes citados, y claro está, a la luz de la jurisprudencia del TJUE, de nuestro TS por supuesto y de la doctrina del TC. Interesa destacar en este punto que la Sala pone especial énfasis en que, si se dan las circunstancias establecidas por el TS, se trataría en todo caso de un abuso objetivo. Y sobre las consecuencias jurídicas del citado abuso en la contratación temporal, se ha dicho que la medida aplicable para sancionar el abuso no puede ser el nombramiento del personal temporal como funcionarios de carrera al servicio de la Administración demandada puesto que se vulnera frontalmente el derecho fundamental a acceder en condiciones de igualdad a la función pública, consagrado en el art. 23. C.E. (LA LEY 2500/1978) y los principios de mérito y capacidad, establecidos en el art. 103 CE (LA LEY 2500/1978) pues Ello supondría, un privilegio inaceptable para el empleado interino al no verse obligado, para seguir desempeñando la plaza que ocupa, a participar y superar un proceso selectivo que imperativamente tiene carácter abierto y debe garantizar la libre concurrencia (art. 5 del Decreto Foral Legislativo y no es posible aplicar la cláusula 5 del Acuerdo Marco efectuando una interpretación contra legem del Derecho Nacional.; tampoco en línea con TJUE y TS, la transformación del mismo en fijo. Y que tampoco puede reconocerse a los recurrentes el derecho a permanecer en el puesto de trabajo que actualmente desempeñan, como titulares y propietarios del mismo, aplicándoles las mismas causas, requisitos y procedimientos para el cese en dicho puesto de trabajo que la Ley establece para los homónimos funcionarios de carrera comparables, con los mismos derechos y condiciones de trabajo que estos últimos (…)»
Tampoco la Sala de Navarra ha reconocido de modo directo la indemnización de daños y perjuicios derivada de la extinción de la relación de trabajo; y en línea con nuestro TS, se deriva la cuestión al instituto de la responsabilidad patrimonial de la Administración.
Y, llegados a este punto, en línea con el enfoque de este estudio , el de suscitar interrogantes, asimismo hay quien se pregunta también si de verdad se puede considerar la fijeza / conversión directa del contratado temporal, como una sanción a la Administración ante el abuso de la contratación temporal, cuando, en principio, de ser así , ello no supondría perjuicio ni coste adicional para esta; más bien al contrario, pues no tendría que asumir ni los gastos asociados a un proceso selectivo para la cobertura definitiva de la plaza, sin estar, en principio también, obligada a la indemnización ¿? En realidad el perjuicio ¿no podría ser para el interés general de todos aquellos que quieren acceder a la función pública vía oposición o concurso oposición, e incluso para quienes ya son funcionarios, en cuanto que son «discriminados» frente a los «interinos»? ; a este respecto algún Tribunal, así el TSJ de Canarias en sentencia de 18 de octubre de 2023 (LA LEY 333756/2023) Sala de lo Social Sección 1ª señalaba respecto del «abuso de la temporalidad« que «la pretendida fijeza lo que puede acabar provocando es el fomento del mismo, incitando a las Administraciones a acudir a contrataciones temporales fraudulentas para cubrir plazas fijas»
III. Los procesos de estabilización previstos en las Leyes aprobadas. Dudas sobre la constitucionalidad de algunos preceptos
- 1. Marco regulatorio y situación actual.
- 2. Doctrina del TC sobre acceso a la FP, excepcionalidad del cauce de acceso por concurso de méritos, y sobre procesos de estabilización, y sobre valoración de méritos. Hoy hay ya planteadas, cuestiones de inconstitucionalidad
- 3. Postura del TS
- 4. Dudas sobre inconstitucionalidad algunos preceptos legales
1. Amparo legal procesos estabilización. Situación actual.
1.1. Nadie puede negar las ingentes bolsas de personal interino o temporal e indefinido no fijo, lo que se ha venido a llamar por el TJUE abuso de la temporalidad en el empleo público en de las Administraciones Públicas. Esta realidad, según se dice, ha llevado al legislador a la aprobación y regulación de los procesos de estabilización.
Por lo demás, la realidad es tozuda, y como se nos viene diciendo en los medios por diversos altos cargos de las respectivas Administraciones territoriales, muchos de los procesos de estabilización al amparo de las leyes de estabilización terminado (así el que otrora fuera Ministro para la Transformación Digital y de la Función Pública cuando se conoció la sentencia del TJUE en junio (actualmente Gobernador del Banco de España), aseguraba que la Ley de 2021 había regularizado ya el 75% de los interinos de la Administración Pública, alegando que había que dejar en manos de los tribunales los casos puntuales) lo que no quiere decir que el horizonte se haya despejado pues , los procesos de estabilización, han generado, hasta la fecha, y me atrevo a afirmar que lo seguirán haciendo, muy diversos problemas jurídicos y que se han materializado en multitud de proceso judiciales ante los Tribunales de lo contencioso-administrativo.
Sea como sea, lo cierto es que la «estabilización» no es un tema nuevo, pues tal y como decía el profesor García de Enterría, los ha habido desde hace décadas, con mejor o peor fortuna. En todo caso no se debe dejar de advertir que la primera referencia a los llamados procesos de consolidación y su carácter excepcional se encontraba en la Ley 30/1984 (LA LEY 1913/1984) y concordantes, en fin, en la. década de los años 80, lo que pudo estar motivado por la emergencia de unas nuevas AAPP, las CCAA y, reconocimiento de los Ayuntamientos democráticos, o por la creación de cuerpos nuevos o, por virtud de la reforma integral de un determinado sector de la Administración y Función pública. Y, en este punto, no podemos dejar de mencionar los procesos de estabilización previstos en los acuerdos para la mejora de empleo público de los años 2017 y 2018 que cristalizaron en sendas leyes de presupuestos generales del estado.
1.2. Sentado lo anterior, centrándonos en el ámbito regulatorio legal de los procesos de estabilización, tenemos que en el ámbito estatal ha derivado en la aprobación del RD-Ley 14/2021, de 6 de julio (LA LEY 15496/2021), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público , referido a plazas ocupadas interinamente en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020 y, posteriormente, la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (LA LEY 28440/2021), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público que tiene carácter básico. En el preámbulo de la citada ley se dice que, a la vista de los pronunciamientos del TJUE sobre e abuso de la temporalidad en las AAPP, se implementan estos procesos de estabilización con el fin de reducir la temporalidad desde los niveles existentes a menos del 8% y añade en orden a la justificación de las medidas, a la excepcionalidad de la situación concurrente, abrumadora temporalidad durante largos periodos de tiempo.
Para ello se establecen dos procesos de estabilización de empleo, uno previsto en el art. 2 y otro en la disp. Adic. 6, que se ha de poner en relación con la DA 8ª (respecto de esta última se ha planteado c. inconstitucionalidad).
Así el art. 2.1 de la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) autoriza una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal, mediante concurso oposición, incluyendo las plazas de naturaleza estructural que, estén o no dentro de las relaciones de puestos de trabajo, plantillas en las distintas Administraciones Públicas y, estando dotadas presupuestariamente, hayan estado ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020
Por otro lado, la Disp. Adic. 6 de la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) incluye una convocatoria excepcional y, por una sola vez, por el sistema de concurso de méritos, de las plazas que cumplan con los requisitos precedentes pero que hayan estado ocupadas ininterrumpidamente de forma temporal con anterioridad al 1 de enero de 2016. No debemos olvidar que el concurso tiene carácter excepcional y según el art. 61.6 TREBEP (LA LEY 16526/2015), solo podrá aplicarse cuando lo prevea una Ley.
En fin, con la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) se está imponiendo un límite a la duración de los contratos temporales, se establece la exigencia de responsabilidad en caso de no respetar dicha limitación y se prevé el otorgamiento de compensaciones económicas al personal funcionario interino o al personal laboral temporal o indefinido no fijo que, estando en activo como tal en las plazas ofertadas en los procesos de consolidación de empleo temporal, y habiendo participado en el correspondiente proceso selectivo de consolidación, viera finalizada su relación con la Administración por la no superación del proceso selectivo, el derecho a «una compensación económica» equivalente «a veinte días de retribuciones fijas por año de servicio, prorrateándose por meses los periodos de tiempo inferiores a un año, hasta un máximo de doce mensualidades» (art. 2.6 Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021).
Además, las convocatorias de estabilización que se publiquen podrán prever para aquellas personas que no superen el proceso selectivo, su inclusión en bolsas de interinos específicas o su integración en bolsas ya existentes (DA 4.ª Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021)).
Pero esto no acaba a pues, existe un nuevo proceso de estabilización de interinos y ello por mor del Art 217 del Real Decreto-ley 5/2023, de 28 de junio (LA LEY 17741/2023) (norma multidisciplinar, por el que se adoptan y prorrogan determinadas medidas de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la Guerra de Ucrania, de apoyo a la reconstrucción de la isla de La Palma y a otras situaciones de vulnerabilidad; de transposición de Directivas de la Unión Europea en materia de modificaciones estructurales de sociedades mercantiles y conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores; y de ejecución y cumplimiento del Derecho de la Unión Europea), cuyo objetivo es corregir el hecho de que varias AAPP han desarrollado procesos ya de estabilización conforme a normativa previa a la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), sin haber aplicado la DA 8ª de esta Ley.
Y como decimos, se autoriza (art 217) una tasa adicional de estabilización que comprenderá una serie de plazas que reúnan ciertos requisitos
1.3. El ámbito regulatorio en Navarra.
En el ámbito de la CF de Navarra se han aprobado varias leyes;
- • Ley Foral 19/2022, de 1 de julio (LA LEY 16030/2022), de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (LA LEY 28440/2021), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en las administraciones públicas de Navarra IDEM. Asimismo, la Sala de lo CA del TSJ de Navarra ha planteado c. inconstitucionalidad respecto de los arts. 5. 3 y 9. 1
- • La Ley foral 16/2022, de 30 de mayo (LA LEY 13252/2022), con un ámbito más restringido, de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en los puestos de trabajo reservados a funcionarios con habilitación de la Comunidad Foral de Navarra. (Secretaria e Intervención entidades locales de Navarra) Por esta Sala se ha planteado cuestión de inconstitucionalidad respecto apartados 1 y 2 del art 6 por auto de fecha 10 de septiembre de 2024.
- • Decreto-Ley Foral 2/2022, de 23 de mayo (LA LEY 11322/2022), de medidas para la realización de los procesos de estabilización derivados de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (LA LEY 28440/2021), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo público, en las administraciones públicas de Navarra
Por lo demás, se viene utilizando en el desarrollo de estos procesos de estabilización, la Resolución de la Secretaría de Estado de Función Pública sobre las Orientaciones para la puesta en marcha de estos procesos de estabilización.
Nuestra regulación es bastante similar a la estatal, en orden a la configuración del cauce extraordinario de acceso del concurso de méritos, puro y duro, que el que viene a plantear más dudas y controversia como seguidamente vamos a explicar, si bien, es de advertir que se va mas allá por el legislador navarro, pues se establece un sistema de valoración de méritos también, cosa que de ordinario se suele regular en las respectivas convocatorias.
1.4. Llegados a este punto, merece una reflexión especifica la regulación del «concurso de méritos» como cauce de acceso en estos procesos de estabilización y, comenzaremos por preguntarnos ¿cuál ha venido siendo tradicionalmente la postura del legislador sobre el concurso de méritos.?
El legislador tradicionalmente, ha configurado este sistema de selección como un cauce de acceso extraordinario y excepcional, porque supone una rebaja muy importante de los principios de méritos y capacidad del art 103.3 CE (LA LEY 2500/1978) pues prescinde de pruebas selectivas. Así el EBEP art 61 .6 (LA LEY 16526/2015) no sólo establece una reserva de ley para el procedimiento por concurso de méritos, sino que exige la excepcionalidad, que, aunque no lo diga el precepto, debe ser motivada; y aquí está la clave de bóveda del asunto. También la normativa legal propia de la CF de Navarra lo categoriza como un cauce de todo punto excepcional y extraordinario. Así el art 5 del DF Legislativo 251/1993 (LA LEY 4122/1000) así como la propia normativa sectorial de las Entidades locales donde se da preferencia como cauce de acceso a la oposición y con carácter secundario al concurso oposición con justificación en este caso de su idoneidad en atención a la naturaleza de las plazas y las funciones a desarrollar. Lo cual ha sido refrendado por el TS así en ST. de 18 de julio de 2023 que se pronuncia exactamente en estos términos.
Interesa destacar desde este momento algo que a los juristas no puede pasar desapercibido, y es, que el legislador estatal básico, el del EBEP, art 61 (LA LEY 16526/2015) viene «desplazado» por el legislador estatal básico posterior, el de las DDAA 6ª y 8ª de la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), Y lo cierto es que una ley estatal posterior viene a inaplicar, una ley estatal básica también porque es lo que hace de forma coyuntural, es decir, se desplaza e inaplica, lo que el legislador consideró en su momento y sigue considerando sobre el concurso de méritos, ya que la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) no deroga el art 61.6 EBEP (LA LEY 16526/2015).
2. Expuesto el marco regulatorio, el siguiente paso es analizar el criterio del Tribunal Constitucional sobre algunos relevantes aspectos, a saber: el acceso a la función pública, sobre la excepcionalidad del concurso de méritos y sobre los procesos de estabilización y sobre la valoración de los méritos.
2.1. Pues bien, el TC ha desarrollado un extenso cuerpo doctrinal respecto de los requisitos que deben cumplir los procesos que posibilitan el acceso definitivo a la función pública y a los puestos de personal laboral fijo. Y ha declarado en repetidas ocasiones que el derecho de acceso en condiciones de igualdad del art. 23.2 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) impide la integración automática en el empleo público, «sin efectuar pruebas objetivas de reclutamiento, aunque fueran específicas o de turno restringido» (STC 302/1993, de 21 de octubre (LA LEY 2345-TC/1993), y STC 111/2014, de 26 de junio (LA LEY 86508/2014)) y ello por mor principios constitucionales de mérito y capacidad (art. 103.3 CE (LA LEY 2500/1978)) —con la consiguiente prioridad de permanencia de los opositores libres—, y de eficacia administrativa (art. 103.1 CE (LA LEY 2500/1978)).
2.2. Sobre el uso de pruebas restringidas y procesos selectivos que incluyen facilidades de acceso para los interinos, desde hace años el TC sostiene que, y siendo cierto que el mero diseño de un sistema de concurso de méritos no es, per se, necesariamente contrario al art 23.2 CE (LA LEY 2500/1978), y así se colige del propio EBEP (LA LEY 16526/2015) y concordantes se ha de cumplir esta triple exigencia:
- 1) que se trate de un medio excepcional y adecuado para resolver una situación también excepcional
- 2) que se halle expresamente prevista en una norma con rango de ley y con el objeto de alcanzar una finalidad constitucionalmente legitima, entre las que se integra la propia eficacia de la Administración Pública y
- 3) que se acuda a este tipo de procedimiento una sola vez.
El Tribunal Constitucional ha venido estableciendo, con la práctica, unos ciertos umbrales a partir de los cuales puede entenderse comprometido el art. 23.2 CE (LA LEY 2500/1978) y que, por tanto, de superarse, exigirán una justificación suficiente de acuerdo con los criterios que acaban de señalarse
Y entonces ¿cómo define el TC la meritada excepcionalidad a los efectos de dar cumplida observancia a los límites constitucionales? En negativo, en este punto hemos de traer a colación la importante STC 130/2009 (LA LEY 91987/2009) (respondía a cuestión de inconstitucionalidad planteada también por la Sala de lo contencioso respecto de un proceso restringido para a acceso a puestos de Secretaría e Intervención de Entidades locales de Navarra), que se muestra muy restrictiva en cuanto a las circunstancias que pueden tolerar una relajación del principio de igualdad en el acceso, consideró que la situación excepcional que permitiría el uso de pruebas restringidas no puede ser consecuencia de las propias decisiones organizativas y de funcionamiento de la Administración mantenidas en el tiempo. Y en positivo establecía el «aunque tal situación ha venido motivada, como se razona en el Auto de planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad, por el intento de racionalizar la planta de la Administración local de Navarra en Ío que hace al desempeño de las necesarias funciones de secretaría e intervención, lo cierto es que, en cuanto a la excepcionalidad de la situación que podría justificar la convocatoria restringida, aquella situación no tiene parangón con la creación de una nueva Administración, con la consiguiente necesidad de adscribirle de forma inmediata personal por no estar dotada defunción pública propia ni existir plantillas de funcionarios, ni, en fin, por no poder acudir a los sistemas legales de provisión de acceso a la función pública así como tampoco con la necesidad de resolver la situación derivada de la imprescindible creación de un aparato administrativo en un ámbito concreto como el sanitario, únicos supuestos en el que este Tribunal ha admitido las pruebas restringidas o específicas como excepción al derecho al acceso en condiciones de igualdad a la función pública.
De hecho, en este caso han sido las decisiones adoptadas por las propias instituciones forales, o, cuando menos. su tácita anuencia a la cobertura de los puestos de secretaría e intervención con personal en régimen de interinidad. En tal sentido no resulta admisible que el carácter excepcional de la situación creada sea alegado por aquel que con sus decisiones (…)ha contribuido a crearla. y tras ello Ío aporte como fundamento para justificar una decisión que, por su carácter limitativo de un derecho fundamental, ha de ser necesariamente configurada deforma restrictiva.
Esta situación no reúne las notas de excepcionalidad que, conforme a nuestra doctrina, permitirían una diferencia de trato a favor del personal que desempeñaba interinamente estas funciones del calibre de la aquí examinada, que excluye de los procedimientos de selección de funcionarios de carrera, con el consiguiente sacrificio de su derecho fundamental, a todos aquellos que no reúnen tal condición, pues no se olvide que la reserva en el proceso de habilitación supone, conforme a las previsiones de la propia legislación foral, la participación, con carácter obligatorio, en el subsiguiente procedimiento de provisión de puestos de trabajo.
(...) Así, la ablación del derecho fundamental no está justificada ni es proporcional a la finalidad perseguida, pues la misma podría conseguirse sin restringir, hasta hacerlo desaparecer, el derecho de los potenciales aspirantes a acceder a la habilitación necesaria para obtener la condición de Secretario o Interventor al servicio de las entidades locales de Navarra. Además tampoco resulta acreditado, ni es por sí mismo evidente, que la eficacia de la Administración y la satisfacción del interés local, como respecto a este último se afirma en la exposición de motivos de la Ley, justifiquen la limitación que al derecho a la igualdad en el acceso a la función pública supone en este caso la convocatoria restringida prevista en la disposición legal cuestionada, pues, aun siendo cierto que, conforme a nuestra doctrina, el tiempo efectivo de servicios prestados puede reflejar la aptitud o capacidad para desarrollar un empleo público tal apreciación no puede ser entendida de forma tal que se haga imposible el acceso de otras personas a dichos empleos«.
La STC 203/2013 señalaba que el control de la razonabilidad y proporcionalidad de las medidas adoptadas está en función de casos excepcionales que por su extraordinaria transcendencia y complejidad no son remediables por los instrumentos normales de que dispone la Administración».
«Merece especial atención asimismo la STC 86/2016, de 28 de abril (LA LEY 53342/2016)c. inconstitucionalidad planteada por Sala 3ª del TS en relación con la disposición transitoria novena de la Ley Parlamento de Cataluña 7/2003, de 25 abril de protección de la salud por posible vulneración arts. 14 (LA LEY 2500/1978) y 23.2 CE. (LA LEY 2500/1978) en la que se recoge las líneas principales de la doctrina constitucional acerca del derecho a la igualdad en el acceso a las funciones y cargos públicos (art. 23.2 CE (LA LEY 2500/1978)).
No obstante, en determinados supuestos extraordinarios, se ha considerado acorde con la Constitución que, en procesos selectivos de acceso a funciones públicas, se establezca un trato de favor en relación a unos participantes respecto de otros. Esta excepción a la regla general se ha considerado legítima en supuestos verdaderamente singulares, en los que las especiales circunstancias de una Administración y el momento concreto en el que se celebraban estas pruebas, justificaban la desigualdad de trato entre los participantes, beneficiando a aquéllos que ya habían prestado en el pasado servicios profesionales en situación de interinidad en la Administración convocante. Estos supuestos varían desde la celebración de pruebas restringidas (STC 27/1991, de 14 de febrero (LA LEY 1581-JF/0000)) a pruebas en las que se primaba de manera muy notable los servicios prestados en la Administración, pero en uno y otro caso, ha existido siempre justificación de las singulares y excepcionales circunstancias que de manera expresa se explicaban en cada una de las convocatorias (SSTC 67/1989, de 18 de abril (LA LEY 1267-TC/1989); 185/1994, de 20 de junio (LA LEY 13519/1994); 12/1999, de 11 de febrero (LA LEY 2297/1999); 83/2000, de 27 de marzo (LA LEY 5208/2000), o 107/2003, de 2 de junio (LA LEY 12376/2003)). En definitiva, para que sea constitucionalmente legítimo establecer un proceso selectivo restringido o uno en el que se prime notablemente un determinado mérito en relación a otros, debe existir una justificación amparada en una situación excepcional, ya que, en otro caso, la desigualdad de trato lesionaría el art. 23.2 CE (LA LEY 2500/1978) (STC 27/2012 (LA LEY 27723/2012), FJ 5).
Se admite por esa misma doctrina constitucional que la excepcionalidad de la medida se justifique «en la singular, puntual y transitoria necesidad de tener que poner en funcionamiento una nueva forma de organización de las Administraciones autonómicas resultante de la asunción de competencias que antes correspondían al Estado»; también se exige, «en segundo término, la limitación de acudir por una sola vez a estos procedimientos excepcionales. Y, finalmente, la reserva de ley, que exige la aprobación mediante norma con este rango legal de la cobertura necesaria para la convocatoria de dichos procesos selectivos» (STC 27/2012 (LA LEY 27723/2012), FJ 9)
Se trataba de «resolver una situación singular y derivada de un proceso único e irrepetible de creación de una nueva forma de organización de las Administraciones Públicas a nivel autonómico que dio lugar a la necesidad de adscribir de forma inmediata a personal en régimen de Derecho Administrativo cuando ni existían plantillas de funcionarios ni había tiempo para poder acudir a las formas normales de ingreso en la Administración pública como funcionario de carrera.»
Asimismo, la STC 38/2021 (LA LEY 6926/2021), por su lado, examinaba un recurso de inconstitucionalidad del Gobierno central frente a una ley autonómica que establecía un turno restringido para interinos. La sentencia señala que no se puede esgrimir la finalidad de solucionar el abuso en la contratación temporal sucesiva, para adaptarse a las exigencias normativas y jurisprudenciales de la Unión Europea, pues dicho propósito se debe lograr sin vulnerar la norma básica estatal que proscribe, salvo excepciones tasadas, las pruebas de acceso restringidas o específicas.
2.3. Algunos apuntes doctrina constitucional sobre valoración de méritos; experiencia adquirida y otros.
Esta reflexión, no puede entenderse completa sin las siguientes consideraciones sobre la valoración de méritos en los procesos selectivos, en orden a la necesaria observancia de los principios de igualdad, mérito y capacidad.
En nuestra doctrina constitucional se ha entendido que es posible una configuración de los procesos selectivos en los que se tengan en cuenta los servicios prestados a la Administración de una forma racional y proporcional (STC 86/2016 (LA LEY 53342/2016)). Así en esta STC se decía: «este Tribunal ha reconocido que «la consideración de los servicios prestados no es ajena al concepto de mérito y capacidad, pues el tiempo efectivo de servicios puede reflejar la aptitud o capacidad para desarrollar una función o empleo público y, suponer además, en ese desempeño, unos méritos que pueden ser reconocidos y valorados» ,pero también decía que «no puede llegar a convertirse en un requisito que excluya la posibilidad de concurrencia de terceros, ni tener una dimensión cuantitativa que rebase el «límite de lo tolerable». Así el TC aboga por que el modo en que se plasme el mérito en las bases de la convocatoria evite que se realice de forma tan singular y concreta que pueda considerarse discriminatoria por favorecedora de una persona o un grupo de personas o que se contengan referencias individualizadas y concretas que lesionen el principio de igualdad siendo preciso tener en cuenta el peso de la experiencia profesional sobre el conjunto de los méritos.
2.4. Sobre la constitucionalidad de los procesos de estabilización (ya antiguos) se pronunciaba ya la sentencia del TC de 2 de junio de 2003 (LA LEY 12376/2003), indicando que el objeto de estabilizar o consolidar el empleo público que tiene carácter temporal no podrá considerarse, anticipadamente, constitucionalmente ilegítima. Teniendo en cuenta que la estimación como mérito de la experiencia o la antigüedad no puede tener carácter desproporcionado, arbitrario o irrazonable con la finalidad de consolidar el empleo.
Recientemente se ha pronunciado el Tribunal Constitucional, en su sentencia de 18 de febrero de 2021, anulando una disposición de la ley de Policías del PV, tan sólo pueden ser valorados los méritos de quienes acrediten una antigüedad de más de 8 años, y dictaminando que el acceso al empleo público debe cumplir con los principios de igualdad, mérito y capacidad, así como respetar al artículo 61 del EBEP (LA LEY 16526/2015) y que aquella disposición genera una distorsión en el resultado del proceso selectivo e incumple por tanto dichos principios normativos.
Y finalmente en lo que se refiere a los actuales procesos de estabilización nos consta la sentencia del TC, de 25 de octubre de 2023 (LA LEY 293923/2023) de la que ha sido ponente el magistrado César Tolosa, en recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el partido político VOX contra el Real Decreto-ley 14/2021 (LA LEY 15496/2021), e medidas urgentes para reducir la temporalidad en el sector público entró en vigor en julio de 2021 referido a todas las plazas de carácter estructural, dotadas presupuestariamente, ocupadas de forma temporal e ininterrumpidamente al menos en los tres años anteriores a 31 de diciembre de 2020 y que no se hubieran visto incluidas en los procesos de estabilización previstos en los acuerdos para la mejora del empleo público de los años 2017 y 2018. Descarta que el Real Decreto-ley 14/2021 (LA LEY 15496/2021), haya infringido en la Constitución, pues el Gobierno en la memoria de impacto normativo, en la exposición de motivos de la norma y posteriormente en el debate de convalidación, ha satisfecho suficientemente la carga de explicitar y razonar la concurrencia de la situación de extraordinaria y urgente necesidad que le llevó a dictarlo. El TC la existencia de una relación de adecuación de las medidas adoptadas y la situación de urgencia a cuya solución sirven. Además, argumenta que del contenido del precepto impugnado resulta que la norma recurrida no lleva a cabo una regulación general del derecho fundamental de acceso a la función pública (art. 23.2 CE (LA LEY 2500/1978)), ni de su contenido esencial.
Quedamos ahora pendientes de lo que resuelva el TC en las cuestiones de inconstitucionalidad planteadas y admitidas a las que seguidamente haremos referencia.
3. Expuesto el tema desde la perspectiva constitucional, hemos de completar la cuestión con la doctrina de nuestro Tribunal Supremo.
3.1. El TS con carácter general, ha confirmado la legitimidad de los procedimientos de estabilización así, respecto de otros procesos de estabilización anteriores a la ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), así en sentencia de 23 enero de 2023 rec. casación 3960/2921, en la que se determinar si el art 19.1.9 de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para el año 2018 (LA LEY 10983/2018) ( aún no se había aprobado la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) y que autorizaba una tasa adicional para la estabilización de empleo temporal en plazas de naturaleza estructural ocupadas de forma temporal e ininterrumpida al menos en los tres años anteriores a 31 diciembre de 2017, examinándose si vulneraba la Directiva 1999/70/CE (LA LEY 7675/1999) relativa al Acuerdo Marco sobre el trabajo de duración determinada y por tanto si debió ser desplazada e inaplicada por la sentencia recurrida, a lo que se contestó que no y en fin, reiteraba la doctrina que se venía pronunciando en procesos sobre reclamaciones de interinos, y se añadía «Las medidas que reducen la temporalidad y pretenden estimular la duración indefinida en el desempeño de la función pública, mediante la cobertura definitiva de las plazas, como es el caso, no pueden vulnerar la Directiva 1999/70/CE (LA LEY 7675/1999), que se basa fundamentalmente, según su propio Preámbulo, en «reconocer que los contratos de duración indefinida, son, y seguirán siendo, la forma más común de relación laboral»
Por tanto, no se pone objeciones a los procesos de estabilización que tienen un fin legítimo, la cuestión es, cómo se han de hacer estos procesos de estabilización.
3.2. En lo que se refiere a los procesos de estabilización aprobada ya la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), también se ha pronunciado el TS.
Mantiene el TS que es aplicable el proceso de estabilización del personal interino de la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) a las plazas de la escala de funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional Sentencia 1071/2023, de julio de 2023
Es de destacar la STS de 20 de julio de 2023 (LA LEY 167969/2023) rec. Casación 69572022, dictada en el recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Secretarios, Interventores y Tesoreros de Administración Local, contra el Real Decreto 408/2022, de 24 de mayo (LA LEY 11247/2022), por el que se aprueba la oferta de empleo público para la estabilización de empleo temporal en la Administración General del Estado correspondiente a la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), el TS ha dictado sentencia de fecha 23 de julio de 2023.
Esta sentencia ha suscitado bastante literatura jurídica, y porque no decirlo, cierta controversia, el caso es que desestima el recurso contencioso-administrativo Sobre la motivación del Real Decreto impugnado señala el TS: «La justificación del Real Decreto está clara en lo que toca a las plazas de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional, una vez reconocida la existencia de numerosos nombramientos interinos en puestos reservados a la Escala. A partir de ese hecho, se impone por sí misma.» y en un sucinto apartado , responde de la siguiente manera a las dudas que la parte actora tiene sobre la constitucionalidad del concurso de méritos y dice así : «C) La Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) no incurre en la inconstitucionalidad que le reprocha el recurrente En el razonamiento de la demanda, reiterado en el escrito de conclusiones, el procedimiento excepcional que articula la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) carece de justificación en lo que respecta a la Escala de Funcionarios de Administración Local con habilitación de carácter nacional porque pone en mejor situación a quienes tienen como mérito el ejercicio de la interinidad frente al resto de aspirantes. Acepta, sin embargo, que se ha producido una «gran cantidad de nombramientos en interinidad, como los listados de las Comunidades Autónomas obrantes al expediente demuestran». Y aunque se deba esta situación a que no se han convocado plazas suficientes y no se ha hecho esfuerzo alguno de reorganización de los puestos y de asistencia a las Diputaciones Provinciales, lo cierto es que existe una extendida interinidad también en este ámbito del empleo público. Por tanto, el propósito de reducirlo desde los niveles existentes a menos del 8% a que apunta el preámbulo de la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) sirve de justificación igualmente en este caso, desde luego para el texto legal y, en consecuencia, para el Real Decreto 408/2022 (LA LEY 11247/2022)».
Se echa de menos, si se me permite, un análisis más reflexivo y minucioso, dada la relevancia de las cuestiones suscitadas que son, por lo demás, de índole trasversal pues afecta no solo al colectivo de Secretarios, Interventores y Tesoreros de la Administración local, sino a otros colectivos de empleados públicos, y en fin, a la propia norma habilitante, en concreto, a la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) así como a su normativa de desarrollo y, lógicamente a los actos administrativos públicos aprobados en su aplicación. En fin, se echa de menos de un razonamiento lógico y detenido sobre el contraste entre las pretensiones de los recurrentes y la doctrina del TC sobre esta cuestión. Se hace eco de la consecución de un parámetro macroeconómico apuntado en la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), nada más. Quizás el Alto Tribunal ha dejado pasar una perfecta ocasión para analizar en profundidad cuestiones importantes, tan relevantes como la excepcionalidad del concurso de méritos como cauce de acceso.
3.3. En lo que se refiere a la valoración de méritos en los procesos de estabilización, y en concreto de la experiencia, no se trata de una cuestión menor, estamos ante un problema de proporcionalidad y el TS se ha referido en la sentencia del TS de 25 de enero de 2021 (LA LEY 1576/2021) que indica lo siguiente:
«Conviene tener en cuenta, antes de nada, que la denominada «consolidación de empleo temporal» tiene por objeto alcanzar una razonable estabilidad en el empleo público respecto de aquellos que llevan un período de tiempo, más o menos extenso, desempeñando las tareas propias de un empleado público. El instrumento para llegar a dicha estabilidad es la realización de unas pruebas selectivas en las que se tome en consideración, en mayor o menor grado, pero siempre respetando la proporcionalidad, el tiempo desempeñado en dicha función pública».
Y la STS de 18 de octubre de 2022 (LA LEY 243683/2022), con relación a la valoración de la experiencia en un proceso selectivo de consolidación alude a la doctrina consolidada en la doctrina del Tribunal Supremo, sobre la ilegalidad del establecimiento de valorar solo la experiencia adquirida en determinada entidad o administración pública con exclusión de otras, si la función o tareas son objetivamente idénticas basándose en que estas prácticas de valoración diferente de puestos similares fueron censuradas por el Tribunal Constitucional y por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea desde la perspectiva de la libertad de circulación de trabajadores , y dijo que no importa «dónde» sino «qué y cómo» se presta el servicio la experiencia misma, con independencia de la Corporación en la que se hubiera adquirido, no es criterio razonable, compatible con el principio constitucional de Igualdad.
El principio general es que la «experiencia», bien en puestos de trabajo (personal laboral) o en Cuerpos y escalas (funcionarios), no puede ser objeto de diferente valoración en función de la administración o unidades administrativas donde se hayan prestado los servicios.
Sólo puede establecerse una diferencia de valoración de la experiencia, si se motiva técnicamente, la existencia de diferencias objetivas en el desempeño de las funciones.
En STS 1519/2024, de 26 de septiembre (LA LEY 257991/2024) Tribunal Supremo (TS) ha confirmado la anulación del baremo del concurso de méritos de uno de los procesos de estabilización del Servicio Gallego de Salud (Sergas) que puntuaba el doble la experiencia por trabajar en Galicia por conculcación del artículo 23.2 de la Constitución (LA LEY 2500/1978), dictaminando que era una «desproporcionada valoración de los servicios prestados», Se trataba de un caso la experiencia alcanzaba un 70% en el cómputo total de méritos. la falta de justificación de la puntuación más elevada de los servicios prestado en la Comunidad Autónoma convocante de un proceso de estabilización derivado de la previsión del artículo 2.4 (LA LEY 28440/2021) y disposición adicional sexta de la Ley 20/2021, de 28 de diciembre (LA LEY 28440/2021), de medidas urgentes para la reducción de la temporalidad en el empleo, quiebra el principio de igualdad y libre concurrencia.
4. Llegados a este punto, y expuesto el ámbito regulatorio de los procesos de estabilización, y la doctrina del TC y del TS al respecto, se ha de advertir que por las Salas de lo contencioso de los TSJ de Castilla la Mancha, País Vasco y Navarra, se han planteado cuestiones de inconstitucionalidad en relación con las DDAA 6ª y 8ª de la Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021), en los dos primeros casos (las disposiciones legales cuestionadas regulan un proceso de estabilización de empleo temporal de larga duración en las Administraciones públicas (plazas ocupadas con carácter temporal de forma ininterrumpida con anterioridad al 1 de enero de 2016 utilizando el procedimiento de concurso de méritos) y de varios preceptos de las LF 16 y 19 /2022, en el caso del TSJ de Navarra, y ello, en apretada síntesis, por existir dudas sobre la constitucionalidad de las previsiones contenidas en las normas legales aprobadas sobre el concurso de méritos, en cuanto cauce de acceso en y en el caso de Navarra, también, sobre la regulación de los criterios de valoración de méritos. Y ello precisamente porque a la luz de todo lo expuesto, algo ha debido quedar claro, y es que como decía el TC, la Ley debe justificar la excepcionalidad consustancial al concurso de méritos, máxime cuando la excepción incide de forma directa o indirecta en otros principios constitucionales, pudiendo resultar comprometido nada más ni nada menos que un derecho fundamental, como es el del acceso en condiciones de igualdad a la función pública.
La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra, de la que forma parte quien esto suscribe, tras detenida lectura y reflexión respecto de la doctrina de nuestro TC , en ausencia de recursos de inconstitucionalidad, y ante las dudas suscitadas sobre la debida justificación, dada su naturaleza excepcional y extraordinaria, del concurso de méritos como cauce de acceso a la función pública, y de los criterios de valoración de méritos previstos en la Ley Foral ha dicho en el pertinente auto (sírvanos este muy sucinto apunte) «la Sala encuentra dificultades para acomodar la exigencia por el TC de justificar la excepcionalidad del cauce elegido a la justificación explicitada y materializada en la noma por el legislador dadas las circunstancias concurrentes y en concreto se señalaba : «no se nos antoja fácil defender la justificación de la medida excepcional y extraordinario contenida en (…) en la excepcionalidad de la situación, porque la notable temporalidad no es excepcional en el tiempo, sino habitual y consentida por la Administración y por el legislador ya que se produce desde hace décadas, siendo también ordinario el alto porcentaje de puestos de « la situación a la que la ley quiere poner fin ha sido creada por las propias decisiones organizativas y de funcionamiento de la Administración mantenidas en el tiempo».
El pasado 3 de diciembre de 2024 e TC dictó auto de admisión de la cuestión de inconstitucionalidad planteada por la Sala de Navarra.
IV. Conclusiones
Como he apuntado más arriba, dado el momento actual, me conformaría con que el presente estudio nos permita a los prácticos del Derecho sobre todo, ser conscientes del estado de la cuestión, en lo que se refiere a los procesos judiciales surgidos a resultas de las numerosas reclamaciones de empleados interinos y de la materialización de los procesos de estabilización, y , porque no, que nos suscite interrogantes , al menos en previsión de los tiempos que se nos avecinan,. A mi modo de ver, estamos en un momento crucial y complejo, en el que, probablemente, vamos avocados a un cambio de modelo del empleo público, pero, si esto es así, como mínimo, se ha de exigir un ejercicio reflexivo, sereno y, desde luego, responsable de todas las partes implicadas
Como datos a reseñar , y a título de ejemplo , en julio pasado se acordaba la aprobación del Proyecto de ley de Función Pública de la Administración del Estado según se puede leer en la pág. web de la Secretaría de Estado de Función Pública «para modernizar la Administración reformar el sistema de empleo público» en aras a la transformación de la Administración poniendo el foco en el capital humano y en los procesos y procedimientos internos encargados de su gestión sin dejar de lado la regulación de los requisitos de acceso .
En lo que al ámbito territorial de Navarra se refiere, la Consejera de Función Pública hace apenas unas semanas, afirmaba que se está trabajando en la reforma del Estatuto del Personal al Servicio de las Administraciones Publicas, y, por lo demás, parece que el Ministerio de Función Pública trabaja con las CCAA y la representación sindical una modificación del texto del EBEP (LA LEY 16526/2015) que tiene, entre otros objetivos la estabilización del empleo temporal.
Por lo demás, las ideas de «estabilización», «consolidación», «regularización» o como quiera que se le llame, en ciertos concretos ámbitos, como puede ser el de los jueces, resulta en extremo preocupante. Y es que el Gobierno a través de la Ley de Eficiencia Organizativa, cuyo Proyecto de Ley se aprobó por el Congreso de los Diputados el pasado 14 de noviembre, introduce una disposición para regularizar a este colectivo profesional. Se trata de la disposición final decimonovena nonies (nueva) que, según se señala tiene como finalidad «acabar con la temporalidad, aumentar el número de efectivos y fortalecer las carreras judicial y fiscal; así entonces se encarga al Gobierno la elaboración de un proyecto de ley orgánica para garantizar el cumplimiento de los estándares europeos sobre el trabajo de duración determinada».
Pues bien, otro dato; unos días después se ha celebrado una Jornada en el ICAM con el siguiente título: «Justicia interina: reformas, perspectivas futuras y el aval europeo», en la que han participado, diversos ponentes de ámbitos diferentes, tales como la propia carrera judicial, la abogacía (precisamente del despacho que se ha encargado de las reclamaciones de interinos ante los Tribunales de justicia de toda España), asociaciones judiciales o grupos parlamentarios. Es evidente que algo se está «moviendo». A buen seguro, tras lo expuesto, nos viene a nuestra mente la sentencia del TJUE de 27 de junio de 2024 (LA LEY 137342/2024) sobre los jueces honorarios italianos produjo cuando menos inquietud. La sentencia dictada en el Asunto C-41/23, referido a magistrados y fiscales honorarios en Italia, concluye que la normativa italiana infringe la Directiva 1999/70 (LA LEY 7675/1999) al permitir el encadenamiento continuo de contratos temporales sin una sanción disuasoria efectiva para frenar este abuso.
Y el colectivo afectado dice textualmente: «Europa ha hablado, y el Estado español avanza hacia una solución adecuada, por los cauces democráticos que nuestra Constitución prevé y garantiza, a la luz del Derecho de la Unión y de su debida interpretación y aplicación».
De nuevo, se cae en la precipitación y en el error manifiesto a mi juicio, en la recta interpretación de la doctrina del TJUE.
¿Asistimos a una maniobra política de calado? Realmente alguien se puede creer la excusa de mejorar la situación laboral de los jueces interinos (dígasenos en que puntos o aspectos se ha de mejorar su situación) y si en algo se ha de mejorar que no sea por la vía de integrarlos en la carrera judicial sin pasar por los sistemas de acceso (de gran dificultad y dureza, por cierto) previstos en el ordenamiento jurídico español. La solución no pasa por rebajar las garantías de acceso a la carrera judicial, cuyos miembros por cierto integramos uno de los tres poderes del Estado, sino por una dotación personal y material (aunque no siempre será necesario crear un órgano jurisdiccional al completo), todo ello en aras a garantizar, en definitiva, el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva.
En todo caso, y a la vista de lo expuesto, desde el punto de vista práctico, es de presumir que, por mor de los procesos de estabilización, las reclamaciones de los contratados temporales se van a ir extinguiendo. Otra cosa será si derivado de estos se genere una importante litigiosidad instada desde el otro lado, que en realidad ya ha empezado.
No cabe duda que los procesos de estabilización han merecido críticas desde diversos sectores tanto de la doctrina como de la sociedad, y en diferentes sentidos. El paso dado con esa Ley 20/2021 (LA LEY 28440/2021) y similares, pudiera ser que cree más problemas de los que pretende resolver, no solo en el ámbito de la reflexión jurídica y judicial, sino también en el ámbito de la gestión de los recursos humanos, y, más a más, puede conducir a la institución de función pública a un proceso sin retorno, del que al menos, y aun a riesgo de ser reiterativa, debemos ser conscientes.
Como colofón tal y como he comenzado, terminare con otra cita del conocido Maquiavelo, en concreto, de su famoso tratado político «El Príncipe» del siglo XVI, algo ha llovido desde entonces, peor de rabiosa actualidad, que dice así: «Trate, pues, un príncipe de vencer y conservar el Estado, que los medios siempre serán honorables y loados por todos; porque el vulgo se deja engañar por las apariencias y por el éxito».
V. Bibliografía
— GARCIA DE ENTERRIA, Eduardo, y FERNANDEZ, Tomas Ramon: Curso de Derecho Administrativo Civitas 1982.
— JIMENEZ ASENSIO, Rafael: 10 comentarios en Blog ¿Es inconstitucional la ley de reducción de la temporalidad en el empleo público? Parte I.
— LINS DE LESSA CARVALHO, Fábio: «Siete modelos comparados de función pública: análisis jurídico, tendencias y retos del empleo público en el mundo», Revista Internacional Consinter de Direito, https://revistaconsinter.com/index.php/ojs/0927#_ftn1
— SEMPERE NAVARRO, Antonio V.: «Jurisdicción competente respecto de estadios previos a la contratación de empleados públicos en el caso de cambio en la composición del Tribunal calificador», Revista de Jurisprudencia Laboral, n.º 5/2024.