Los artículos 93 (LA LEY 17734/2017) y 94 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público (LCSP) (LA LEY 17734/2017) recogen unas reglas sobre la acreditación del cumplimiento de las normas de garantía de la calidad y de gestión medioambiental.
Establecen así que en los contratos sujetos a una regulación armonizada, cuando los órganos de contratación exijan la presentación de certificados expedidos por organismos independientes que acrediten que el empresario cumple determinadas normas de garantías de calidad, en particular en materia de accesibilidad para personas con discapacidad, deberán hacer referencia a los sistemas de aseguramiento de la calidad basados en la serie de normas en la materia, certificados por organismos conformes a las normas europeas relativas a la certificación.
Por su parte, cuando se exija como medio para acreditar la solvencia técnica o profesional la presentación de certificados expedidos por organismos independientes que acrediten que el licitador cumple determinadas normas de gestión medioambiental, harán referencia al sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) de la Unión Europea, o a otros sistemas de gestión medioambiental reconocidos de conformidad con el artículo 45 del Reglamento (CE) n.o 1221/2009, de 25 de noviembre de 2009 (LA LEY 22966/2009), o a otras normas de gestión medioambiental basadas en las normas europeas o internacionales pertinentes de organismos acreditados.
Los órganos de contratación reconocerán los certificados equivalentes expedidos por organismos establecidos en cualquier Estado miembro de la Unión Europea, y aceptarán otras pruebas de medidas equivalentes de garantía de la calidad que presenten los empresarios; también reconocerán los certificados equivalentes de gestión medioambiental que presente el licitador, y, en particular, una descripción de las medidas de gestión medioambiental ejecutadas, siempre que el licitador demuestre que dichas medidas son equivalentes a las exigidas con arreglo al sistema o norma de gestión medioambiental aplicable.
El Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales (TACRC) señaló en su resolución 34/2021 que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 93 (LA LEY 17734/2017) y 94 de la LCSP (LA LEY 17734/2017), cabe «que el cumplimiento de las normas de calidad y de gestión medioambiental se acredite bien mediante certificados expedidos por organismos independientes, bien mediante otras pruebas de medidas equivalentes de garantía de la calidad o de gestión medioambiental».
En la resolución del TACRC 970/2022 se analiza la calificación de las pruebas equivalentes de los certificados de calidad o medioambientales, en la adjudicación de un contrato de servicios en el que una empresa consideraba que la adjudicataria no cumplía con el requisito de solvencia técnica de disponer de un certificado de calidad ISO:9001:
«Expuesto que, de acuerdo con lo establecido en el PCAP, en el presente caso es posible acreditar el cumplimiento de las normas de garantía de calidad por medios distintos a la aportación de certificados expedidos por organismos independientes, la valoración de dichos medios de prueba es una cuestión técnica sometida al principio de discrecionalidad del órgano de contratación, como ya se ha puesto de manifiesto de forma reiterada, por ejemplo, en la Resolución no 1363/2021(…)
Este Tribunal en la Resolución no 264/2018, citada en la no 1347/2019, ya había indicado que: «debe recordarse que la determinación de qué ha de considerarse "similar", por tratarse de un juicio técnico, corresponde efectuarla al órgano de contratación, sin que este Tribunal pueda revisar la valoración efectuada por éste»
La LCSP (LA LEY 17734/2017) señala que el órgano de contratación aprobará los pliegos y documentos que contengan las prescripciones técnicas particulares que hayan de regir la realización de la prestación y definan sus calidades, sus condiciones sociales y ambientales, que proporcionarán a los empresarios acceso en condiciones de igualdad al procedimiento de contratación y no tendrán por efecto la creación de obstáculos injustificados a la apertura de la contratación pública a la competencia. En este sentido, el artículo 126 LCSP (LA LEY 17734/2017) fija las reglas para el establecimiento de prescripciones técnicas teniendo en cuenta las normas europeas e internacionales.
El TACRC admitió desde el principio que los certificados de garantía de calidad como ISO o equivalentes pudieran ser utilizados como modos de acreditar la solvencia técnica de las empresas o su aptitud para ejecutar el contrato, pero no como criterio de valoración de las ofertas (por ejemplo, resoluciones 143/2012, 223/2012, 461/2013, 113/2014, 129/2014 y 782/2014; y en el mismo sentido el informe 29/2010 de la Junta Consultiva de Contratación Administrativa).
En las resoluciones 416/2023 y 195/2023 se destaca por el TACRC que la solvencia, junto con la capacidad de obrar, «son los requisitos de aptitud, condición sine qua non, cuyo incumplimiento permita la exclusión del licitador que no cumpla los marcados en el procedimiento de adjudicación. Surge así la solvencia técnica, económica y profesional que se refiere a un conjunto de requisitos de idoneidad que debe poseer cualquier posible contratista para atender el objeto del contrato de una forma adecuada y hace referencia, también, a los medios técnicos y humanos con que se cuenta, la experiencia previa, la competencia técnica y profesional, la habilidad necesaria, la cualificación profesional de su personal».
El TACRC ha reiterado la necesidad de distinguir entre criterios de solvencias de las empresas que constituyen características de la misma y los criterios de adjudicación que deben referirse a las características de la oferta, habiéndose utilizado esta diferenciación, fundamentalmente, para excluir la utilización como criterios de adjudicación de cuestiones tales como la experiencia de la empresa en la ejecución de contratos similares y otros de naturaleza análoga, que nada aportan en relación con la determinación de la calidad de la oferta efectuada por el licitador porque lejos de referirse a cualidades de ésta última, lo hacen a circunstancias de la empresa licitadora considerada en su conjunto (resolución 1418/2024).
La Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado (informe 53/2010) subraya que la exigencia de la acreditación de la solvencia es un soporte fundamental del sistema de selección del candidato para la adjudicación del contrato que permite identificar cuáles son las empresas idóneas, constituyendo el acierto en su determinación y aplicación un importante beneficio para el órgano de contratación.
Pero la doctrina de las resoluciones de los Tribunales administrativos de resolución de recursos contractuales ha evolucionado de su postura inicial que entendía que las certificaciones de acreditación por parte de las licitadoras de la calidad o de las normas ISO debía de operar solamente como criterio de acreditación de la solvencia técnica y profesional, a considerar que podían incluirse también como criterio de adjudicación.
Así, las resoluciones del TACRC 786/2019 y 456/2019, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 1.3 (LA LEY 17734/2017), 145.2 (LA LEY 17734/2017) y 6, y 148.1 de la LCSP y las obligaciones del Derecho de la Unión Europea sobre compra pública estratégica (1) , admiten la posibilidad de configurar la disponibilidad de un certificado ISO no solamente como criterio de solvencia empresarial sino también como criterio de adjudicación. Ahora bien, señala el TACRC, «para que pueda admitirse la exigencia de estos certificados como criterio de adjudicación, es necesario que estén claramente vinculados con el objeto del contrato, en el sentido en que la resolución citada —y otras muchas— interpretan la concurrencia de esta vinculación: cuando se refiera o integre en la prestación contratada, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida».
En su resolución 1207/2023, el TACRC señala que «la óptima calidad en la ejecución de los contratos que impone la LCSP (LA LEY 17734/2017), aparte de las exigencias que se establecen, con carácter general, en la normativa medioambiental, habilita a determinar que los órganos de contratación establezcan en los pliegos mediante los criterios de adjudicación elegidos, aspectos a valorar que relacionados directamente con la ejecución del contrato, contribuyan a la elección de un contratista que ofrezca las mayores garantías para eliminar o cuando menos minimizar los riesgos e impactos medioambientales en la ejecución de los contratos. Para ello, a juicio de este Tribunal, la posesión de la certificación de calidad EMAS, que se establece en los pliegos como criterio de adjudicación, garantiza un alto nivel de calidad en la protección medioambiental en los tres aspectos que tienen incidencia en la ejecución del contrato que antes hemos detallado, porque en los análisis medioambientales y las declaraciones ambientales que se exigen a las empresas para obtenerlas y que se detallan en el Reglamento 1221/2009, están directamente comprendidos los aspectos relacionados con la ejecución de este contrato».
El acuerdo 308/2021 del Tribunal Administrativo de Contratación Pública de la Comunidad de Madrid considera que unas certificaciones recogidas como criterios de adjudicación en un contrato y referidas a la tenencia de certificados de gestión de calidad (ISO 9001 y 14001), de Ecogestión y Ecoauditoría (EMAS) y de seguridad y salud en el trabajo (OHSAS 18001), «se refieren genéricamente a los procesos productivos de la empresa, es decir a una característica de la propia empresa, pero no a una característica de la prestación en sí misma que permita efectuar una evaluación comparativa del nivel de rendimiento de cada oferta respecto del objeto del contrato. En este sentido, los aspectos medioambientales incorporados como criterios de adjudicación deben repercutir en el resultado de la concreta prestación solicitada, permitiendo una evaluación comparativa de las ofertas respecto de su calidad intrínseca, circunstancia que no se da en el caso que nos ocupa».
La resolución del TACRC 1418/2024 recopila la doctrina del Tribunal sobre la consideración de los certificados de calidad como criterios de solvencia empresarial o como criterios de adjudicación en la contratación pública, así como sus respectivos presupuestos, alcance y límites; y confirma la posibilidad de configurar la disponibilidad de un certificado ISO no solamente como criterio de solvencia empresarial sino también como criterio de adjudicación. Ahora bien, para que así pueda admitirse «es necesario que estén claramente vinculados con el objeto del contrato, (…) cuando se refiera o integre en la prestación contratada, en cualquiera de sus aspectos y en cualquier etapa de su ciclo de vida (…). Habrá por tanto que justificar y concretar en cada contrato, si se quiere solicitar la aportación de dichos certificados como criterios de adjudicación, cómo incide la aplicación de dichas normas en el objeto del contrato y de qué manera incide directamente en una mejora en la calidad de la prestación del servicio».
Hay que tener en cuenta que para el TACRC (resolución 765/2023), los certificados de calidad no gozan de un carácter personalísimo y se pueden comunicar entre las empresas de grupo siempre que en el documento administrativo, bien DEUC o bien declaración de responsable (artículos 140 (LA LEY 17734/2017) y 141 de la LCSP (LA LEY 17734/2017)) se haga saber dicha circunstancia al poder adjudicador, bien por concurrir como empresa perteneciente a grupo empresarial (artículo 42 del Código de Comercio (LA LEY 1/1885)) o bien por concurrir con el compromiso de constituir una UTE (artículo 69 de la LCSP (LA LEY 17734/2017)) o bien por acudir a la solvencia mediante medios externos (artículo 75 de la LCSP (LA LEY 17734/2017)).
La Guía para el uso de las normas técnicas y la acreditación en la contratación pública de la Asociación Española de Normalización (UNE) y la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC), dirigida a las personas encargadas de redactar los pliegos de condiciones o evaluar el cumplimiento por parte de los licitadores, incluye ejemplos concretos de las menciones a normas y la acreditación en pliegos de compras, así como información sobre el papel de la normalización y la acreditación desde una perspectiva global (2) .
Conclusiones
Los artículos 93 (LA LEY 17734/2017) y 94 de la LCSP (LA LEY 17734/2017) regulan la acreditación del cumplimiento de las normas de garantía de la calidad y de gestión medioambiental y permiten que se lleve a cabo mediante certificados expedidos por organismos independientes y mediante otras pruebas de medidas equivalentes de garantía de esa calidad o de gestión ambiental.
En un principio, la doctrina del Tribunal Administrativos Central de Recursos Contractuales entendió que las certificaciones de acreditación de la calidad o de las normas ISO por parte de las empresas licitadoras debía de operar solamente como criterio de acreditación de la solvencia técnica y profesional.
Pero esta limitación cambió tras la consagración en el Derecho de la Unión Europea de la compra pública estratégica, que considera a los contratos públicos ya no únicamente como un instrumento de abastecimiento de materias primas o de servicios sino como una herramienta a través de la cual los poderes públicos impulsan otras políticas estratégicas, como hace la Directiva 2014/24/UE (LA LEY 4613/2014), siguiendo la hoja de ruta marcada por la Estrategia Europa 2020, impulsando la consecución a través de la compra estratégica de objetivos sociales y ambientales y la promoción de la innovación.
El nuevo escenario de la normativa contractual y los relevantes principios que deben respetarse en todos los contratos públicos, han sido destacados por la sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 30 de enero de 2020 (asunto C-395/18 (LA LEY 466/2020), EU:C:2020:58), con referencia expresa a la necesidad de respetar los requisitos sociales y ambientales por parte de todas las Administraciones y entidades públicas.
El TACRC modificó así su doctrina anterior al permitir la utilización de los certificados de calidad, además de como criterios de solvencia, como criterios de adjudicación en la contratación pública, siempre que se justifique y concrete en cada contrato cómo incide la aportación de dichos certificados en el objeto del contrato y de qué manera afecta directamente a una mejora en la calidad de la prestación del servicio.