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I. Introducción

En nuestro sistema penitenciario, el cumplimiento de las penas privativas de libertad tiene, como finalidad prioritaria, la reeducación y reinserción social de los penados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 25.2 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) (CE). Lo que conlleva que la Institución penitenciaria tenga a su cargo una labor asistencial y de ayuda para los internos y liberados de prisión, en los términos establecidos en el párrafo segundo del primero de los preceptos de la Ley orgánica general penitenciaria (LA LEY 2030/1979) (LOGP) 1/1979 de 26 de septiembre, que se desarrolla en el Título IV de la citada norma legal, con el enunciado «De la asistencia postpenitenciaria» a través de tres artículos (1) .

Algo más extensa fue la regulación reglamentaria llevada a cabo por el Real Decreto 1201/1981, de 8 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento Penitenciario (LA LEY 955/1981) (RP), que en su Título VII apuntó las funciones esenciales de la «Comisión de Asistencia Social» y brindó una primera definición legal de la asistencia social penitenciaria al marcar que tiene como fin primordial la ayuda, tanto moral como material, a los internos, liberados y familiares de cara a su reeducación y reinserción social.

Por último, el Real Decreto 190/1996, de 9 de febrero (LA LEY 664/1996), por el que se aprueba el actual Reglamento Penitenciario, dedica el Capítulo II de su Título IX a la «acción social penitenciaria», donde opta por la coordinación entre la Administración Penitenciaria y los servicios públicos de asistencia social para la solución de los problemas surgidos a los internos y a sus familiares, como consecuencia del ingreso en prisión. Esta regulación reglamentaria ha sido desarrollada en varias Instrucciones y Circulares de la Administración penitenciaria, como son, la Instrucción 4/2000, la Instrucción 1/2004, la Instrucción 15/2005, la Instrucción 8/2009 y la Instrucción 2/2018, que contiene un verdadero manual de procedimiento de trabajo social.

La labor de la asistencia social penitencia, que inicialmente se encargó de ella la denominada «Comisión de Asistencia Social», con el paso del tiempo, de esta labor asistencial se fue encargando otro tipo de órganos administrativos, desde el Organismo Autónomo Trabajo y Prestaciones Penitenciarias (hoy Entidad Estatal de Derecho Público Trabajo Penitenciario y Formación para el Empleo) hasta algunas diferentes Subdirecciones Generales de la Secretaría General de Instituciones Penitenciarias, hasta quedar hoy en día, a tenor del Real Decreto 207/2024, de 27 de febrero (LA LEY 4272/2024), por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior, en manos de la «Subdirección General de Medio Abierto y Penas y Medidas Alternativas», si bien materializándose en los denominados Departamentos de Trabajo social de los diferentes Establecimientos penitenciarios.

II. Las prestaciones asistenciales penitenciarias

En los ordenamientos jurídicos penitenciarios en los que, como ocurre en el nuestro, se atribuye a la pena privativa de libertad una finalidad que va más allá del mero castigo, la actividad en que se concreta la asistencia social penitenciaria aparece enmarcada en las labores propias del tratamiento penitenciario definido éste en el artículo 59 de la ley penitenciaria (2) , siendo dicha asistencia social un complemento del mismo, que busca culminar la tarea preparatoria para la vida en libertad de los penados, desarrollada durante su estancia en prisión.

1. Las ayudas económicas

En vista de que las necesidades del interno que se intentan satisfacer son tanto morales, como materiales, la acción social penitenciaria presenta una doble vertiente, la moral y, sobre todo, la material:

Las ayudas en su vertiente moral son de carácter personal, psicológico o simplemente anímico y quedan reflejadas en aspectos tales como el asesoramiento que se ofrece al interno para la renovación de documentación, la consolidación y regularización de la situación en España, en el caso de internos extranjeros, el favorecimiento de las comunicaciones con familiares, allegados y amigos, el estudio del ambiente familiar y social al que se va a reincorporar el interno, una vez salga en libertad o durante el disfrute de permisos de salida, la verificación de la vinculación familiar en los traslados que se acuerden por esta razón y/o la búsqueda de recursos para los internos incapacitados judicialmente etc.

Por otro lado, las ayudas en su vertiente material son de carácter económico y las conforman una serie de prestaciones establecidas en la Orden ministerial INT/3688/2007, de 30 de noviembre (LA LEY 12569/2007), por la que se aprueban las bases reguladoras de concesión de ayudas asistenciales a internos en prisión, liberados condicionales y familiares de ambos y de ayudas para la realización de salidas programadas, terapéuticas y concesión de premios y recompensas para los internos en prisión, en el ámbito de competencias del Ministerio del Interior. Regula dicha Orden Ministerial un total de diez tipos de ayudas económicas, igualmente, se encarga de fijar los requisitos que se deben cumplir para solicitar cada una de las mismas, su cuantía, la documentación necesaria para la solicitud y el procedimiento de tramitación (3) .

El respaldo jurídico de estas ayudas lo encontramos en la propia Ley Orgánica General Penitenciaria (LA LEY 2030/1979) en el segundo párrafo del artículo 17.4 (4) y, en semejantes términos, en su Reglamento de desarrollo (art. 30.2), donde se señala que si el interno carece de medios económicos la Administración Penitenciaria le facilitará los necesarios para llegar a su residencia y para subvenir a sus primeros gastos.

2. El desaparecido «subsidio de excarcelación»

2.1. Aspectos generales

No cabe duda que la liberación de quien ha cumplido una condena, por el golpe de realidad que para éste va a suponer encontrarse con un mundo muy distinto al que conocía con anterioridad a su entrada en prisión, es el momento que, desde la perspectiva de la acción social, exige una mayor atención y ayuda, particularmente, en el plano material.

Es en este contexto donde tenía encaje legal el «subsidio de excarcelación», previsto en el artículo 35 de la Ley Penitenciaria, por mor del cual «Los liberados que se hayan inscrito en la oficina de empleo dentro de los quince días siguientes a su excarcelación y no hayan recibido una oferta de trabajo adecuada tendrán derecho a la prestación por desempleo en las condiciones que reglamentariamente se establezcan».

El «subsidio de excarcelación» era una modalidad específica del subsidio por desempleo (5) de naturaleza asistencial, no contributiva y, a diferencia del resto de ayudas asistenciales mentadas más arriba, de un cierto carácter periódico.

Su desarrollo normativo se encontraba no en las normas penitenciarias citadas, sino en el Capítulo III del Título III del Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 16531/2015) y, antes de su promulgación, en el artículo 215.1.d) del Real Decreto Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LA LEY 2305/1994), cosa que tiene sentido si se tiene en cuenta la intención de la Administración Penitenciaria de hacer uso de las redes públicas de asistencia social y dejar de lado la creación de nuevas figuras, que no harían más que dar pie a duplicidades.

La finalidad del «subsidio de excarcelación» no era otra que permitir que quien ha estado privado de libertad durante un tiempo, consiguientemente, desconectado del mercado laboral y que carece a su salida de prisión de trabajo u otro tipo de rentas o prestaciones pueda iniciar su transición a la vida libre teniendo cubiertas sus necesidades más elementales, sin verse abocado a reincidir en el delito para satisfacerlas. En consecuencia, esta medida asistencial estaba encuadrada en el objetivo resocializador de la pena privativa de libertad, pues trataba de conseguir que el liberado se reintegrara en la sociedad dejando al margen el delito.

Sin embargo, el Real Decreto-ley 2/2024, de 21 de mayo (LA LEY 12115/2024) (BOE 22/05/2024), por el que se adoptan medidas urgentes para la simplificación y mejora del nivel asistencial de la protección por desempleo, y para completar la transposición de la Directiva (UE) 2019/1158 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019 (LA LEY 11951/2019), relativa a la conciliación de la vida familiar y la vida profesional de los progenitores y los cuidadores, y por la que se deroga la Directiva 2010/18/UE (LA LEY 4714/2010) del Consejo, elimina la referencia que el apartado 2 del artículo 274 de la Ley General de la Seguridad Social hacía a los liberados de prisión, suprimiendo con ello el propio «subsidio de excarcelación» (6) . En el Preámbulo del citado Decreto-Ley se justifica esta supresión aduciendo que el propósito perseguido es que la regulación del «subsidio por desempleo» y la del «ingreso mínimo vital» guarden la necesaria coherencia, lo que supone la necesaria reforma de la Ley 19/2021, de 20 de diciembre (LA LEY 27607/2021), que regula el ingreso mínimo vital, que se lleva a cabo por la Disposición final cuarta del mencionado Real Decreto Ley.

2.2. Aspectos concretos

De conformidad con el artículo 274 de la Ley General de la Seguridad Social anterior a la reforma, eran acreedores del «subsidio de excarcelación» aquellos liberados de prisión que reunían una serie de requisitos, que podemos diferenciar en tres grupos: comunes, específicos y extraordinarios:

a) Requisitos comunes. Eran las exigencias que se contemplaban en el apartado 1 del precepto de este artículo 274 para los beneficiarios del subsidio por desempleo común, es decir, para aquellas personas que, por lo general, habían agotado la prestación por desempleo y continuaban sin disponer de ingresos.

a.1) Estar desempleados. Es un requisito que parece lógico, ya que si no se previera la nomenclatura del subsidio no tendría ningún tipo de sentido. Lo que entiende la norma es que quien tiene un empleo goza del mínimo necesario para vivir y no merece ser auxiliado por el nivel asistencial de la Seguridad Social, que es extraordinario. Sin embargo, esto no siempre es así, puesto que, si bien el salario mínimo interprofesional es en su cuantía notablemente superior al subsidio, se reduce en función de las horas trabajadas, siendo posible que una persona no esté desempleada, pero perciba un salario inferior al subsidio por desempleo. Habría que plantearse si con esto se prolonga el problema de la economía sumergida, con el correspondiente perjuicio a la Hacienda Pública, o se provoca un desincentivo en la búsqueda de empleo.

a.2) Figurar inscritos como demandantes de empleo durante el plazo de un mes. La inscripción no depende del Estado, sino de las Comunidades Autónomas, al haber asumido estas competencias en la materia. Por lo general, las condiciones que se precisan para llevarla a cabo son a) residir en el territorio de la Comunidad Autónoma, b) tener la nacionalidad española, de algún país miembro de la Unión Europea o del Espacio Económico Europeo o de Suiza o ser familiar de algún nacional, c) en el caso de los trabajadores extranjeros, gozar de reconocimiento de acceso al mercado nacional de trabajo, es decir, poseer una autorización administrativa para trabajar o encontrarse legalmente en España y estar en condiciones de acceder a ella, d) tener dieciséis años cumplidos y e) no estar imposibilitado para el trabajo. Son dos las problemáticas que se plantean. Por un lado, la relativa a los internos extranjeros en situación irregular, que difícilmente van a acceder al subsidio por no tener la documentación en regla, con las consecuencias que ello supone cara a su reinserción. Por otro, la imposibilidad de salir de prisión disfrutando del subsidio, habida cuenta de que la inscripción solamente es posible cuando existe disponibilidad para trabajar.

a.3) No haber rechazado oferta de empleo adecuada ni haberse negado a participar, salvo causa justificada, en acciones de promoción, formación o reconversión profesional. Lo que se pretende es asegurar el compromiso de los beneficiarios y evitar la pérdida de habilidades laborales.

a.4) Carecer de rentas. Concreta el artículo 275 que se entenderá cumplido este requisito cuando el solicitante o beneficiario carezca de rentas de cualquier naturaleza superiores en cómputo mensual al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional, excluida la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. El término «rentas» que utiliza el precepto es similar al que se maneja en el marco del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, de modo que se incluyen los rendimientos del trabajo, los rendimientos del capital mobiliario e inmobiliario, los rendimientos de las actividades económicas y las ganancias patrimoniales. En el apartado 4 in fine (hoy apartado 5) se excluyen determinados ingresos, por ejemplo, la indemnización legal por la extinción del contrato de trabajo.

b) Requisitos específicos. Eran propios del colectivo de liberados de prisión y se prevén en el apartado 2 del artículo 274 de la Ley General de la Seguridad Social.

b.1) No tener derecho a la prestación por desempleo. Aunque es un requisito catalogado como específico tiene plasmación en algunas situaciones que determinan el disfrute del subsidio por desempleo común. No olvidemos que el nivel contributivo, por sus características y su financiación, tiene preferencia sobre el nivel asistencial. Su cumplimiento suele ser habitual, ya que la cotización del trabajo penitenciario, descrito en el Real Decreto 782/2001, de 6 de julio (LA LEY 1009/2001), por el que se regula la relación laboral de carácter especial de los penados que realicen actividades laborales en talleres penitenciarios y la protección de Seguridad Social de los sometidos a penas de trabajo en beneficio de la comunidad, se rige por unos módulos distintos a los del trabajo en libertad y, en realidad, menos favorables para el interno, que también percibe salarios inferiores a los existentes en el exterior, por más que la normativa pretenda equiparar un trabajo y otro. La consecuencia es que, a su salida de prisión, el interno no alcanza el mínimo cotizado o, en el mejor de los casos, disfruta de una prestación por desempleo irrisoria. Es por ello que, en la práctica, se venía echando de talleres a los internos para no impedir que fueran beneficiarios del subsidio.

b.2) Haber sido privados de libertad por tiempo superior a seis meses. La idea es establecer una diferenciación entre los periodos de reclusión breves y aquellos que se prolongan durante un cierto tiempo, puesto que, en teoría, solo en los segundos la privación de libertad llega a hacer verdadera mella en la vida del interno y a separarle del mundo laboral. Sin embargo, es evidente que las entradas en prisión de corta duración impiden igualmente al interno mantener un contacto continuo con el trabajo si son repetitivas.

c) Requisitos extraordinarios. Solamente resultan de aplicación a las personas que son privadas de libertad a causa de la comisión de una serie de delitos especialmente graves, que generan gran alarma social.

En concreto, se trata de los liberados de prisión que hubieran sido condenados por la comisión de los delitos relacionados en las letras a) y b), del artículo 36.2 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), esto es, delitos referentes a organizaciones y grupos terroristas y delitos de terrorismo del Capítulo VII del Título XXII del Libro II del Código, delitos cometidos en el seno de una organización o grupo criminal y, también, los liberados de prisión que hubieran sido condenados por la comisión de los delitos relacionados en las letras c) y d), del mismo artículo 36.2 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), esto es delitos de trata de seres humanos en los que la víctima sea una persona menor de edad o una persona con discapacidad necesitada de especial protección o delitos de agresiones sexuales a menores de dieciséis años, respectivamente

Cualquiera de estos liberados solo podía obtener el subsidio de excarcelación cuando acreditasen, mediante la oportuna certificación de la Administración Penitenciaria (7) , los siguientes extremos:

c.1) En el caso de los liberados de prisión condenados por los delitos contemplados en las letras a) y b) del artículo 36.2 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), que han cumplido con lo dispuesto en el artículo 72.6 de la Ley Orgánica General Penitenciaria (LA LEY 2030/1979), es decir, que han satisfecho la responsabilidad civil derivada del delito o que han demostrado un esfuerzo reparador para con las víctimas, que hayan mostrado signos inequívocos de haber abandonado los fines y los medios terroristas y que hayan colaborado activamente con las autoridades para impedir o atenuar la producción de otros delitos por parte de la banda armada, organización o grupo o para la captura de sus responsables.

c.2) En el caso de los liberados de prisión condenados por los delitos contemplados en letras c) y d) del artículo 36.2 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), que han satisfecho la responsabilidad civil derivada del delito, considerando a tales efectos la conducta efectivamente observada en orden a reparar el daño e indemnizar los perjuicios materiales y morales y que han formulado una petición expresa de perdón a las víctimas de su delito.

La exigencia de estos requisitos tenía su origen en el apartado 8 de la «Disposición final cuarta» de la Ley 22/2013, de 23 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2014 (LA LEY 20990/2013), que dio lugar a la «Disposición adicional sexagésima sexta» de la Ley General de la Seguridad Social de 1994 (LA LEY 2305/1994). Posteriormente, el texto refundido del año 2015 decidió mantenerlos en su artículo 274.2.

Sin embargo, la introducción de tales requisitos trajo como consecuencia que el 5 de febrero de 2015 el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco elevara al Tribunal Constitucional una cuestión de inconstitucionalidad, por considerar que con ello se vulneraban los artículos 9 (LA LEY 2500/1978), 14 (LA LEY 2500/1978), 24 (LA LEY 2500/1978) y 25 CE (LA LEY 2500/1978); cuestión de inconstitucionalidad que acabó siendo estimada en la Sentencia 123/2016, de 23 de junio. Ello comportó la nulidad del apartado 1 de la «Disposición adicional sexagésima sexta» de la Ley, que alude a las letras a) y b) del artículo 36 del Código Penal (LA LEY 3996/1995), no así del apartado 2, que se refiere a las letras c) y d), pues no era objeto de litigio en la cuestión de inconstitucionalidad.

El hecho de que la nueva Ley General de la Seguridad Social continuara recogiendo los requisitos extraordinarios comentados se debía a que la cuestión de inconstitucionalidad se planteó todavía vigente el texto refundido de 1994, pero se resolvió en 2016, promulgándose en ese ínterin el Real Decreto Legislativo 8/2015 (LA LEY 16531/2015), aunque al haber mantenido éste la misma redacción, se debía considerar tácitamente nulo.

2.3. Procedimiento de solicitud y cuantía

De los artículos 276 y 277 de la Ley General de la Seguridad Social es importante resaltar que el derecho al subsidio nace a partir del día siguiente a aquel en que se cumple el plazo de espera de un mes contado desde la inscripción como demandante de empleo, que se ha de presentar dentro de los 15 días siguientes.

Por su parte, el artículo 278 establecía que la cuantía del subsidio de excarcelación sería igual al 80 por cierto del Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM) mensual vigente en cada momento. Se adjunta el IPREM mensual de los últimos cinco años y el subsidio obtenido del cálculo proporcional (8) .

La duración de esta prestación era de seis meses prorrogables por periodos semestrales hasta un máximo de dieciocho meses. Si no se respetaba el plazo de 15 días, bien en el inicio, bien en las prórrogas, no se perdía el acceso al subsidio, pero su duración se reducía en tantos días como medien entre la fecha en que hubiera tenido lugar el nacimiento del derecho o la prórroga de haberse solicitado en tiempo y forma y aquella en que efectivamente se formuló la solicitud.

III. El ingreso mínimo vital

Las modificaciones introducidas en los artículos 274 y siguientes del Texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social por el Real Decreto Ley 2/2024 (LA LEY 12115/2024), así como las correspondientes modificaciones introducidas por la «Disposición final cuarta de dicho Decreto-Ley en la Ley 19/2021, de 20 de diciembre (LA LEY 27607/2021), por la que se establece el «ingreso mínimo vital» para que el régimen jurídico de esta prestación atienda a las particularidades del colectivo de liberados de prisión, ha supuesto que la prestación del «ingreso mínimo vital» haya venido a sustituir en todos sus términos al «subsidio de excarcelación».

1. Aspectos generales

El «ingreso mínimo vital» (IMV) es, conforme al artículo 1 de su ley reguladora (Ley 19/2021, de 20 de diciembre (LA LEY 27607/2021)) una prestación dirigida a prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que vivan solas o integradas en una unidad de convivencia, cuando se encuentren en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes para la cobertura de sus necesidades básicas.

Según esta norma reguladora las principales características del IMV son las de garantizar un mínimo nivel de renta mediante la cobertura de la diferencia existente entre la suma de los recursos económicos de cualquier naturaleza de que disponga la persona beneficiaria individual o los integrantes de una unidad de convivencia (9) y la cuantía de la renta garantizada, es decir, lo que se abona en concepto de IMV y la de que se prolonga mientras persista la situación de vulnerabilidad económica (art. 3)

En cuanto a las personas beneficiarias del IMV se distingue, entre aquellas que integran una unidad de convivencia y las que no la integran, exigiendo en el caso de las segundas que tengan al menos 23 años para ser consideradas beneficiarias. Esa es la razón por la que al eliminarse el «subsidio de excarcelación», la prestación del IMV se amplía a las personas liberadas de prisión de entre 18 y 22 años, cuando la privación de libertad haya sido por tiempo superior a seis meses (art. 4.1 b) apartado b).

2. Aspectos concretos

2.1. Requisitos

Están establecidos en el artículo 10 de la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021), siendo en concreto los dos siguientes:

• a) El detener residencia legal y efectiva en Españay haberla tenido de forma continuada e ininterrumpida durante al menos el año inmediatamente anterior a la fecha de presentación de la solicitud.

  Las personas de nacionalidad española no tienen de qué preocuparse, pero tal vez las extranjeras sí. Téngase en cuenta que para el acceso al ingreso mínimo vital la Ley no solamente exige residir legalmente en España, sino también una residencia efectiva por tiempo de un año. Claramente, los extranjeros a los que se les decrete la expulsión administrativa con arreglo la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social (LA LEY 126/2000), así como los extranjeros recién llegados al país, van a tener vetado el disfrute del ingreso (10) .

• b) Encontrarse en situación de vulnerabilidad económicapor carecer de rentas, ingresos o patrimonio suficientes, en los términos establecidos en el artículo 11.

Para la determinación de la situación de vulnerabilidad económica se toma en consideración la capacidad económica de la persona solicitante beneficiaria individual o de la unidad de convivencia en su conjunto, o sea, computándose los recursos de todos sus miembros. El cálculo no es para nada sencillo, puesto que han de compararse el promedio mensual de ingresos y rentas anuales correspondientes al ejercicio anterior (11) y la cuantía mensual de la renta garantizada con la prestación, debiendo ser el primero inferior, al menos en 10 euros, a la segunda. En otras palabras, se toman los ingresos del año anterior, se ponen en la balanza junto con el ingreso mínimo vital al que se opta y la diferencia ha de ser igual o mayor a 10. Pero no todo acaba aquí, el apartado 3 de este artículo 11, también, obliga a tener en cuenta el patrimonio neto de la persona o de la unidad de convivencia, esto es, los inmuebles y las cuentas bancarias, entre otros elementos, de tal forma que si su valor excede de una determinada cantidad se pierde el derecho al ingreso (12) .

2.2. Prestación económica y cuantía

El artículo 12, relativo a la prestación económica que comporta el ingreso mínimo vital, marca que se hará efectiva mensualmente. Por su parte, el artículo 13 concreta que esa cuantía mensual vendrá determinada por la diferencia entre la renta garantizada y el conjunto de rentas e ingresos de las personas beneficiarias o de los miembros de la unidad de convivencia del ejercicio anterior. siempre que la cuantía resultante sea igual o superior, como ya hemos apuntado, a 10 euros mensuales. Así pues, la concurrencia del requisito de la vulnerabilidad económica y la cuantía del ingreso mínimo vital se encuentran íntimamente conectados. La determinación de ambos toma como referencia la diferencia entre la renta garantizada, que se corresponde con el verdadero «mínimo vital», y los ingresos de los potenciales beneficiarios, calculados conforme a lo señalado con anterioridad.

A la renta garantizada se refiere el apartado 2 del artículo 13, según el cual se considera renta mensual garantizada:

• a) En el caso de una persona beneficiaria individual, el 100 por ciento del importe anual de las pensiones no contributivas fijadas anualmente en la Ley de Presupuestos General del Estado dividido por doce. Para el año 2025, este importe anual asciende a 7905,80 euros.
• b) En el caso de una unidad de convivencia, la cuantía mensual de la letra a) se incrementará en un 30 por ciento por miembro adicional a partir del segundo hasta un máximo del 220 por ciento. Se parte de la misma base de 7905,80 euros anuales, pero se aumenta porcentualmente en función del número de miembros que forman parte de la unidad.

A continuación, se indican algunas de las posibilidades más frecuentes que surgen tras efectuar las operaciones correspondientes (13) .

También, se prevén una serie de complementos para atender diferentes situaciones especiales, verbigracia el complemento de monoparentalidad (14) , el complemento por discapacidad y el complemento de ayuda para la infancia.

2.3. Procedimiento de solicitud

El artículo 14 de la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) subraya que el derecho a la prestación del ingreso mínimo vital nacerá a partir del primer día del mes siguiente al de la fecha de presentación de la solicitud, pero el artículo 28.3 señala que el «Instituto Nacional de la Seguridad Social» procederá a dictar resolución y a notificar la misma en el plazo máximo de seis meses desde la fecha de entrada en su registro de la solicitud, siendo el silencio administrativo negativo (15) .

El artículo 15, en consonancia con el artículo 3, reitera que el derecho a percibir el ingreso mínimo vital se mantendrá en tanto subsistan los motivos que dieron lugar a su concesión. Por ello, el artículo 16 advierte que el cambio en las circunstancias personales de la persona beneficiaria o de los miembros de la unidad de convivencia podrá comportar la disminución o el aumento de la prestación. A estos efectos, el apartado 3 de este artículo prescribe que la cuantía de la prestación se actualizará el día 1 de enero de cada año y el artículo 36.1.b) establece la obligación de comunicar cualquier cambio o situación que pudiera dar lugar a la modificación, suspensión o extinción de la prestación, cuyo incumplimiento es constitutivo de infracción y comporta sanción, sin perjuicio del reintegro de las prestaciones indebidamente percibidas de acuerdo con el artículo 19.

Dentro del procedimiento es necesario hacer una especial mención al «Protocolo de Colaboración entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social (INSS) y la Dirección General de Ejecución Penal y Reinserción Social, de 9 de enero de 2025, para facilitar el acceso de las personas liberadas de prisión a la prestación del Ingreso Mínimo Vital», cuyo objetivo es favorecer el tránsito del subsidio de excarcelación al ingreso mínimo vital, en aras de garantizar la reintegración social y económica de las personas privadas de libertad (16) .

Según dicho Protocolo, el INSS proporcionará a los liberados de prisión el acceso garantizado en un plazo de cinco días hábiles desde la excarcelación o desde la petición de cita si esta fuera posterior, para atención en los Centros de Atención e Información de la Seguridad Social (CAISS). La petición de cita se realizará por los trabajadores sociales de los Centros penitenciarios al buzón atendido por el Centro de Atención Telefónica y Telemática (CATT) (17)

IV. Comparativa entre el «subsidio de excarcelación y el «ingreso mínimo vital»

Hay que partir de la base de que llevar a cabo una comparación entre el «subsidio de excarcelación» y el «ingreso mínimo vital» no es tarea nada sencilla, pues la naturaleza de cada una de las prestaciones y el colectivo al que van dirigidas son distintos. El primero, cooperaba directamente a la finalidad constitucional de la pena privativa de libertad, consistente en la reeducación y reinserción social de los reclusos e iba, por tanto, dirigido al colectivo de los liberados de prisión, mientras que el segundo pretende, conforme al artículo 1 de su Ley reguladora (Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021)), prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de las personas que viven solas o integradas en una unidad de convivencia cuando se encuentran en una situación de vulnerabilidad por carecer de recursos económicos suficientes para la cobertura de sus necesidades básicas.

También, complica las cosas el hecho de que el «ingreso mínimo vital», tras la reforma efectuada por el Real Decreto-ley 2/2024 (LA LEY 12115/2024), no ha venido, en realidad, a sustituir al «subsidio de excarcelación». De hecho, hubo una época en las que ambos coexistieron e incluso, en ocasiones, llegaron a ser compatibles. En consecuencia, no se trata de una sustitución stricto sensu, sino más bien de un intento de cohesionar una y otra prestación, eliminando la primera e incorporando a la segunda unas pequeñas modificaciones para que pudiera ser extensiva al conjunto de personas liberadas de prisión, incluidas las de entre 18 y 22 años.

A continuación, se mencionarán una serie de aspectos susceptibles de cotejo entre el «subsidio de excarcelación» y el «ingreso mínimo vital» y se determina en cuáles resultan más favorable la una o la otra de estas prestaciones.

a) En cuanto a los requisitos. El «subsidio de excarcelación» exigía para su percepción carecer de rentas de cualquier naturaleza superiores al 75 por ciento del salario mínimo interprofesional en cómputo mensual y excluyendo la parte proporcional de dos pagas extraordinarias. Por su parte, el «ingreso mínimo vital» fija como requisito principal el de la vulnerabilidad económica, para cuya determinación se toman no solo las rentas e ingresos del año anterior, sino también lo que la norma denomina el patrimonio neto, lo que supone, a fin de cuentas, que la prestación se convierta, acorde con su finalidad, en una excepción. No obstante, ello también implica que se reduzcan las posibilidades de los internos de acceder a una ayuda para cuando salen en libertad.

Por otro lado, el disfrute del «subsidio de excarcelación» va necesariamente precedido de la inscripción como demandante de empleo por parte del beneficiario, que solamente es posible cuando el interno es español o extranjero regularizado. Asimismo, el «ingreso mínimo vital» se concede a quienes acreditan residencia legal y efectiva en España durante el año anterior a la fecha de presentación de la solicitud. Se prolonga, por tanto, la problemática referida a los extranjeros en situación irregular, que no tenían acceso al «subsidio» y tampoco lo tienen al «ingreso mínimo», con las repercusiones que ello comporta desde el punto de vista de su reincorporación a la sociedad y sus expectativas de vida en España.

Finalmente, el «subsidio de excarcelación» estaba previsto para personas exreclusas que habían sufrido una privación de libertad por tiempo superior a seis meses, requisito que mantiene la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021), cuando se refiere a los liberados de prisión. Sigue perdiéndose de vista a los internos que entran en prisión repetidamente por cortos periodos de tiempo, por su reincidencia continuada en el delito.

b) En cuanto a la cuantía. Durante sus últimos años de vigencia, el «subsidio de excarcelación» suponía para los beneficiarios un ingreso de 480 euros mensuales. En cambio, el «ingreso mínimo vital» presenta una cuantía que asciende, como mínimo, a los 658,81 €, dependiendo del tipo de unidad de convivencia. Además, ha de resaltarse que el «subsidio de excarcelación», a diferencia del «ingreso mínimo vital», es estanco, de modo que no varía en función de los recursos económicos de los que dispone la persona beneficiaria. En otras palabras, cobraba el mismo subsidio un interno que gozaba de rentas que otro que no las tenía. Que el «ingreso mínimo vital» se perciba en mayor o menor medida teniendo en cuenta la situación económica y familiar de los solicitantes es, sin duda, un acierto de la normativa.

c) En cuanto al procedimiento. La labor de los departamentos de trabajo social de los centros penitenciarios, en lo que al «subsidio de excarcelación» se refería, se limitaba al asesoramiento y la reunión de documentación cara a la posterior solicitud a presentar por parte del interno, una vez transcurrido el plazo de espera de un mes vinculado con la inscripción como demandante de empleo. Es decir, se hacía imposible solicitar el subsidio estando todavía en prisión, de forma que el interno salía en libertad sin poder disfrutarlo hasta, al menos, pasado un mes. Cosa similar ocurre con el «ingreso mínimo vital», si bien el «Protocolo de Colaboración» entre el Instituto Nacional de la Seguridad Social y la Dirección General de Ejecución Penal y Reinserción Social trata de mejorar las cosas al instaurar la petición de cita desde el establecimiento penitenciario, pero es insuficiente, a lo que se suma el plazo máximo de seis meses que se concede al Instituto Nacional de la Seguridad Social para dictar resolución y que, por lo que parece, se llega a agotar.

d) En cuanto al incentivo del empleo. Un requisito para la percepción del «subsidio de excarcelación» era estar desempleado, por lo que no era posible conjugar el trabajo con la prestación. Sin embargo, el artículo 11.4 de la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021), con el fin de que el disfrute del «ingreso mínimo vital» no desincentive la participación en el mercado laboral, permite compatibilizarlo con las rentas del trabajo o la actividad económica, con los límites establecidos en el Real Decreto 789/2022, de 27 de septiembre (LA LEY 20625/2022), por el que se regula la compatibilidad del «Ingreso Mínimo Vital» con los ingresos procedentes de rentas del trabajo o de la actividad económica por cuenta propia con el fin de mejorar las oportunidades reales de inclusión social y laboral de las personas beneficiarias de la prestación. De nuevo, un acierto de la norma.

e) En cuanto a las víctimas. El artículo 274.2 in fine de la Ley General de la Seguridad Social obligaba al liberado de prisión que deseaba acceder al «subsidio de excarcelación», entre otras cosas, a la satisfacción de la responsabilidad civil derivada del delito y a la petición expresa de perdón cuando había sido condenado por la comisión de los delitos a los que aluden las cuatro primeras letras del artículo 36.2 del Código Penal (LA LEY 3996/1995). Con ello se pretendía, reconocer a las víctimas el importante papel que les corresponde en la fase penitenciaria de la ejecución penal (18) . Empero, la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) no hace mención alguna a la previa reparación del daño para que los liberados de prisión, cualquiera que sea el delito que motivó su ingreso, disfruten del ingreso mínimo vital.

V. Conclusión

A modo de conclusión y tras el análisis efectuado sobre las prestaciones económicas del «subsidio de excarcelación» y del «ingreso mínimo vital», la primera idea que se extrae es la de que ambas tienen sus ventajas y sus inconvenientes.

Sobre el «subsidio de excarcelación» debemos destacar su papel menos exigente en lo que a requisitos para su disfrute se refiere y su carácter más benevolente hacia los menores de edad liberados de centros de internamiento, las personas sometidas a tratamientos de deshabituación y las víctimas de determinados delitos cuya alarma social es significativa.

En cuanto al «ingreso mínimo vital», se ha visto que el hecho de disponer de una norma específica para su regulación permite elevar e introducir modulaciones en la cuantía, adaptándola a las circunstancias personales y familiares de cada sujeto, y compatibilizar su percepción con el empleo, para que la mera existencia de la prestación no inhiba su verdadero objetivo, que no es otro que la inclusión social y económica de las personas beneficiarias.

No obstante, también hay una serie de problemas que se vienen arrastrando desde el nacimiento del «subsidio de excarcelación» y que el «ingreso mínimo vital» no ha sabido remediar. A este respecto, se han mencionado los plazos, que impiden disfrutar de la prestación desde el momento en que se sale en libertad, a pesar de haberse suscrito el «Protocolo» al que hemos hecho referencia, los ingresos repetitivos en prisión, que no quedan amparados, así como tampoco los extranjeros irregulares, quienes tienen pocas o ninguna posibilidad de acceder a las ayudas económicas.

Así pues, la integración del «subsidio de excarcelación» en el «ingreso mínimo vital» no es una mala opción desde el punto de vista de evitar las duplicidades administrativas, ya que con ello se concentran ambas figuras en una sola, lo que resulta especialmente sensato teniendo en cuenta que hasta la desaparición del primero podían llegar a ser compatibles, si a pesar de su disfrute se continuaba estando en una situación de vulnerabilidad económica. De esta forma, el «ingreso mínimo vital» actuaba como ultima ratio y complementaba al «subsidio de excarcelación» hasta la cuantía de renta garantizada.

Sin embargo, no se ha aprovechado la oportunidad que esta integración brindaba para acometer los inconvenientes del «subsidio de excarcelación», pues las únicas previsiones específicas para los excarcelados que ha introducido el Real Decreto-ley 2/2024 (LA LEY 12115/2024) son las referentes a la edad de los beneficiarios para que queden cubiertos los liberados de prisión de entre 18 y 22 años y la exención del requisito de la vida independiente.

En resumen, podemos afirmar que la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021) es una buena ley para el logro de lo que, en origen, pretende el «ingreso mínimo vital», prevenir el riesgo de pobreza y exclusión social de la ciudadanía. Es por ello que, para evitar fraudes y concesiones injustas, es cauta en su regulación y especialmente severa en el momento de fijar los requisitos para el disfrute. Sin embargo, someter a las mismas condiciones de acceso al colectivo de liberados de prisión, que presentan unas particularidades evidentes y que necesitan de un apoyo adicional para reintegrarse en la comunidad, implica dar un paso atrás en el cumplimiento del mandato del artículo 25.2 CE (LA LEY 2500/1978), poniendo en riesgo la finalidad de reeducación y reinserción social de los internos.

Esto, junto con lo largo y tedioso del procedimiento de concesión del ingreso mínimo vital por la cantidad de aspectos personales, económicos y familiares sujetos a comprobación, generara retrasos importantes en la percepción de esta prestación económica del «ingreso mínimo vital» para quienes salen de prisión.

En cualquier caso, el tiempo será quien nos diga si esta integración del «subsidio de excarcelación» en el «ingreso mínimo vital» será un acierto, o por el contrario habrá constituido un error.

Como conclusión final nos permitimos proponer, que la necesaria reforma que requiere el artículo 35 de la Ley penitenciaria para dar encaje a esta nueva prestación del «ingreso mínimo vital» sea aprovechada para reformar la Ley 19/2021 (LA LEY 27607/2021), introduciendo en ella una regulación propia y específica del «ingreso mínimo vital» para las personas liberadas de prisión, que atenúe la vulnerabilidad económica, que agilice los plazos de resolución y que cubra a las víctimas y a los extranjeros, en función de su potencial de regularización en España. Solo así, con una prestación específica, quedará culminado el tratamiento penitenciario y la voluntad de rehabilitación que al mismo se le asigna.