Fuente: Tribunal de Justicia UE
I. Introducción
El 25 de marzo de 2025 se trasladó a la Comisión Europea la exposición que se realiza a continuación, sobre un asunto que está acaparando una gran atención mediática y en círculos jurídicos, pues supone, en mi opinión, una infracción del asentado régimen jurídico de la cuestión prejudicial europea prevista en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) (LA LEY 6/1957), normas complementarias y jurisprudencia consolidada del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, al tratar de impedir el correcto desarrollo de la cooperación judicial prevista en dicho artículo 267. Y ello, aunque se pretenda plantear el asunto como una cuestión abierta y no resuelta.
La Comisión ha abierto un expediente al efecto bajo el número CPLT(2025)00464, a cargo de la Dirección General de Justicia y Consumidores, con objeto de valorar si lo actuado supone un incumplimiento del Derecho de la UE y actuar en consecuencia según lo previsto en el artículo 258 del TFUE (LA LEY 6/1957).
II. Premisa de la exposición a la Comisión Europea
Se subraya a la Comisión que debe tenerse muy en cuenta que, en infracción del artículo 267 del TFUE (LA LEY 6/1957), de la normativa complementaria y de la jurisprudencia del TJUE, ya se ha producido un acto jurisdiccional (1) , cual es el requerimiento realizado por el presidente del Tribunal Constitucional a la Audiencia Provincial de Sevilla para que le remita la providencia por la que se inician los trámites de la posible cuestión prejudicial que se pretende plantear, lo cual supone una injerencia inadmisible en la potestad del órgano jurisdiccional nacional para el planteamiento de cuestiones prejudiciales (2) .
Al requerimiento del Tribunal Constitucional le siguió la Diligencia de Ordenación de 25 de marzo 2025, remitida por la Audiencia Provincial —Sección 1ª— Penal de Sevilla, al Tribunal Constitucional (TC), en la que, con relación al asunto denunciado y al oficio remitido por el Tribunal Constitucional a referida Audiencia, ésta «interesa (al TC) que justifique la finalidad o razón de ser de tal solicitud» (Ejecutoria Penal. Expediente de Ejecución 45/2022).
Pues, como bien aclaran las Recomendaciones del TJUE a los órganos jurisdiccionales relativas al planteamiento de cuestiones prejudiciales (3) , «como la responsabilidad de la futura resolución judicial recae en el órgano jurisdiccional nacional,es a este órgano —y únicamente a él—a quien corresponde apreciar, habida cuenta de las particularidades de cada asunto, tanto la necesidad de una petición de decisión prejudicial para poder emitir su propia resolución como la pertinencia de las cuestiones que plantea» (4) .
Con tal premisa coincide también el Informe emitido el 2 de abril de 2025 por el Letrado del Tribunal Constitucional, Ignacio Ulloa Rubio, al que más adelante nos referiremos:
«6.6 En fin, y para concluir este apartado, y teniendo en cuenta que el TC ni puede impedir que por un juez o tribunal se plantee una cuestión prejudicial, ni le corresponde establecer absolutamente la interpretación del Derecho de la Unión Europea,lo que cabría plantearse es si no es, en realidad, el TC quien está perturbando la jurisdicción del TSJ de Madrid y la AP de Sevilla al pedir explicaciones que no le corresponden o formular, de manera directa o indirecta y fuera de procedimiento, interpretaciones del Derecho de la Unión que tampoco le corresponde establecer y que condicionen el planteamiento de la prejudicial.
…/…
9. En conclusión, la interferencia, injerencia, condicionamiento, impedimento u obstaculización por el TC del planteamiento de cuestiones prejudiciales por los tribunales ordinarios nacionales constituiría un grave atentado a la independencia judicial de esos tribunales ordinarios, que podría motivar la responsabilidad del Reino de España, exigible mediante un procedimiento por infracción de los arts. 258 (LA LEY 6/1957)-259 TFUE (LA LEY 6/1957),sin descartar que se haya podido incurrir ya en esa responsabilidad por la exigencia indebida de explicaciones o la eventual emisión de informes por este Tribunal Constitucional dirigidos a justificar la improcedencia o incorrección del planteamiento de las cuestiones prejudiciales».
III. Fundamentación jurídica de la exposición
La prensa ha dedicado especial atención a la noticia de que el presidente del Tribunal Constitucional parece querer impedir que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea (TJUE) se pronuncie sobre la sentencia de la corte de garantías de anular las condenas por el fraude de los ERE, entre otros a los expresidentes socialistas de Andalucía José Antonio Griñán y Manuel Chaves, dado que la Audiencia Provincial de Sevilla ha iniciado los trámites tendentes al posible planteamiento de una cuestión prejudicial europea.
La Comisión Europea tiene establecido (5) que «la práctica seguida por la Comisión en su calidad de guardiana de los Tratados es incoar el procedimiento de infracción contemplado en el artículo 258 del TFUE (LA LEY 6/1957) por posible incumplimiento del artículo 267 del TFUE (LA LEY 6/1957)solo en el caso de queel Estado miembro de que se trate haya aprobado una norma que impida el correcto desarrollo de la cooperación judicial prevista en dicho artículo 267 o quelas resoluciones dictadas por uno de los órganos jurisdiccionales a los que se refiera dicha disposición posibiliten una práctica general de incumplimientos graves, manifiestos o incluso conscientes de las obligaciones establecidas en el artículo 267, apartado 3, del TFUE (LA LEY 6/1957)».
Parece que la cuestión prejudicial europea es odiosa para algunos leguleyos. Buena prueba de ello es lo acontecido con el difunto artículo 43 bis LEC (LA LEY 58/2000)(regulación de la cuestión prejudicial europea), que estuvo vigente tan sólo unos meses y que fue derogado por orden del prófugo Puigdemont, pues él y sus leguleyos entendían que era un obstáculo para la efectiva aplicación de la Ley de Amnistía. Dicho asunto es un caso claro de la banalización de la ley, mediante la incorporación al ordenamiento, mediante decreto-ley, de un precepto que se considera necesario (y urgente), derogándolo después a los pocos meses, también por decreto-ley, atendiendo a intereses claramente espurios.
La Comisión Europea ha señalado (6) la vacuidad de esta artimaña, subrayando que el principio de primacía exige que la suspensión del procedimiento nacional hasta que el TJUE se pronuncie se aplique con independencia de lo que la legislación nacional establezca. Por lo tanto, el órgano jurisdiccional nacional debe dejar inaplicada cualquier normativa nacional que no respete este principio.
Respecto al asunto que nos ocupa (reacción del TC a lo iniciado por la AP de Sevilla), según la información disponible, ha sido el presidente del TC, motu proprio y sin decisión colegiada alguna, quien ha reclamado a la Audiencia de Sevilla que le traslade la providencia por la que se inician los trámites de la posible cuestión prejudicial.
La controversia suscitada parece ampararse, por parte del TC, en los artículos 4 y 92 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979) que contienen disposiciones relativas al cumplimiento y ejecución de sus resoluciones. Resulta obvio, a tenor de la constante jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la UE, que dichas disposiciones no pueden interpretarse de forma contraria a la plena efectividad del Derecho de la UE y que, en cualquier caso, de impedir el planteamiento de una cuestión prejudicial al Tribunal Europeo deberían dejarse inaplicadas por cualquier juez o tribunal nacional. En el presente caso, la AP de Sevilla.
Reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea deja claro que la cuestión prejudicial europea está en manos de cualquier órgano jurisdiccional nacional y que es el Tribunal de Justicia de la UE el que, exclusivamente, declarará su admisión o inadmisión; sin injerencias indebidas de cualquier otro órgano nacional, incluido su Tribunal Constitucional.
Como señaló Koen Lenaerts (7) , presidente del Tribunal de Justicia de la UE, «el Tribunal (se refiere al TJUE, claro está) declarará inamisibles cuestiones prejudiciales que no presenten un "vínculo de conexión"», ya sea material o procesal, entre el litigio principal y las disposiciones del Derecho de la Unión cuya interpretación se solicita. En efecto, el juez nacional no puede transformar el mecanismo prejudicial en una especie de recurso por incumplimiento, sino que ha de demonstrar que sus preguntas son necesarias para resolver el litigio principal (8) .
Lo contrario supondría una vulneración de lo dispuesto en el artículo 267 del TFUE (LA LEY 6/1957), normas complementarias y jurisprudencia del TJUE al respecto. La mera «petición de explicaciones» a la Audiencia de Sevilla supone una injerencia indebida contraria al artículo 267 TFUE (LA LEY 6/1957) y normas complementarias. Y puede constituir un incumplimiento grave, manifiesto y consciente de las obligaciones establecidas en el artículo 267, apartado 3, del TFUE (LA LEY 6/1957). En este caso del deber de abstención por parte del Tribunal Constitucional respecto a la potestad de la Audiencia Provincial para plantear una cuestión prejudicial europea.
También está claro que las decisiones de los tribunales constitucionales nacionales están sometidas al escrutinio del TJUE, bien a través de la cuestión prejudicial o del recurso por incumplimiento.
Como bien ha señalado el profesor Alfaro Águila-Real («Conde-Pumpido quiere enfrentar al TC con el TJUE») (9) , trayendo a colación oportunamente la STJUE de 22 de febrero de 2022 (Asunto C-430/21 (LA LEY 79541/2022). RS), «El señor Conde-Pumpido se olvida de los casos en los que es la sentencia del Tribunal Constitucional, anulando la decisión judicial recurrida en amparo y estimándolo, la que obliga al tribunal ordinario a plantear la cuestión prejudicial cuando consideran que la doctrina sentada en la sentencia estimatoria del amparo es contraria al derecho europeo. Por tanto, en estos casos, es el Tribunal Constitucional el que crea la "necesidad" de consultar al TJUE al imponer a los tribunales ordinarios una doctrina (respecto al ámbito del recurso de anulación en el arbitraje o la posibilidad de revisar la prueba practicada o la impunidad de los miembros del gobierno por su actuación en el procedimiento legislativo cuando la norma es aprobada por la asamblea parlamentaria correspondiente) que el tribunal ordinario tiene que aplicar para ejecutar la sentencia del Tribunal Constitucional».
IV. El presidente del Tribunal Constitucional nos habla de un extraño diálogo (¿oficioso?) entre tribunales constitucionales y el TJUE
Se entiende, pacíficamente, que el denominado diálogo entre los tribunales nacionales (incluido el Constitucional) y el Tribuna de Justicia de la Unión Europea es la relación establecida entre ambos, a través de la denominada cuestión prejudicial, que dirigen los órganos jurisdiccionales nacionales al TJUE: Como señala el Tribunal europeo, «El procedimiento prejudicial se basa en una estrecha colaboración entre el Tribunal de Justicia y el Tribunal General, por una parte, y los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros, por otra».
No existe otro diálogo entre tribunales que «La remisión prejudicial, contemplada en el artículo 19, apartado 3, letra b), del Tratado de la Unión Europea (LA LEY 109/1994) (en lo sucesivo, ‘TUE’) y en el artículo 267 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (LA LEY 6/1957) (en lo sucesivo, "TFUE"), es un mecanismo fundamental del Derecho de la Unión Europea. Tiene por objeto garantizar la interpretación y la aplicación uniformes de este Derecho en el seno de la Unión, ofreciendo a los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros un instrumento que les permita someter, con carácter prejudicial, al Tribunal de Justicia de la Unión Europea cuestiones relativas a la interpretación del Derecho de la Unión o a la validez de los actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión, debiendo precisarse que, si bien todas las peticiones de decisión prejudicial han de dirigirse al Tribunal de Justicia, la respuesta a las cuestiones planteadas por los órganos jurisdiccionales nacionales será proporcionada, en función del objeto de la petición, bien por el Tribunal de Justicia, bien por el Tribunal General» (10) .
Y este diálogo no es otro que el que pretende iniciar la Audiencia Provincial de Sevilla y el que ya ha iniciado TSJ de Madrid sobre sendas sentencias del Tribunal Constitucional (11) .
Ahora, parece que el presidente del Tribunal Constitucional nos anuncia un nuevo diálogo entre tribunales europeos. Así, puede leerse en las declaraciones, por escrito, del presidente del Tribunal Constitucional a Confilegal (12) .
«La novedosa concepción de la cuestión prejudicial ante el TJUE como un recurso secundario que puede utilizarse con carácter generalizado en la ejecución de las sentencias definitivas dictadas por los tribunales superiores en vía de recurso, con paralización de la ejecución, es una cuestión que debe ser objeto de reflexión jurídica por nuestra parte».
La cuestión, «no se había suscitado hasta la fecha en ninguna ejecución de sentencias del Tribunal Constitucional, ni tampoco de otros Tribunales superiores de la jurisdicción ordinaria, y puede afectar a la efectividad de todo el sistema de recursos en nuestro ordenamiento jurídico».
La reflexión propuesta, ha argumentado, se enmarca en el ámbito institucional, no en la resolución de casos concretos, y tiene como objetivo analizar sus implicaciones sistémicas: «El planteamiento de esta reflexión, que he manifestado que debe realizarse por el Pleno, previos los informes y estudios necesarios, y en todo caso para obtener conclusiones consensuadas, va más allá de los casos concretos que han suscitado el conflicto».
Ha dejado claro que esta reflexión no implica necesariamente la adopción de medidas internas, sino que se sitúa dentro del contexto del diálogo entre tribunales europeos: «No se traduce, en absoluto, en la intención de adoptar necesariamente alguna medida específica en el ámbito interno, sino que se encuadra en el terreno más amplio del diálogo entre Tribunales».
Un auténtico embrollo. Como señaló Koen Lenaerts (13) , presidente del Tribunal de Justicia de la UE, «el mecanismo de remisión prejudicial,"piedra angular del sistema de tutela judicial de la Unión", garantiza la interpretación y la aplicación uniformes del Derecho de la Unión. Dado que el diálogo entre las jurisdicciones nacionales y el Tribunal de Justicia se realiza con ajuste al Derecho —y solo al Derecho—, el acceso al mecanismo de remisión prejudicial está únicamente abierto a órganos jurisdiccionales independientes. De ahí que medidas, ya sean ejecutivas o legislativas, que menoscaben la independencia judicial tengan por efecto excluir del mecanismo de remisión prejudicial a jueces o tribunales que hasta entonces podían dialogar con el Tribunal de Justicia. Sin independencia judicial, no hay diálogo y sin diálogo, la aplicación uniforme del Derecho de la Unión está en peligro».
V. Anunciado «Debate jurídico» en el Pleno del Tribunal Constitucional del 8 de abril de 2025
«Orden del día de la reunión del Pleno que se celebrará el día 8 de abril de 2025, a las 10:00 horas (14) .
C. Debate jurídico.
— Planteamiento de cuestiones prejudiciales en la ejecución de sentencias definitivas dictadas por el Tribunal Constitucional u otros tribunales superiores nacionales, con suspensión de la ejecución.
— Relación con el deber de velar por el cumplimiento efectivo de nuestras resoluciones establecido en el art. 92.1 de la LOTC (LA LEY 2383/1979). Efectos sobre el sistema interno de recursos jurisdiccionales.
RAA 921-2022 Madrid (TSJ).
RAA 6971-2022 A.P. de Sevilla.
Ponentes: Excmo. Sr. Don Ricardo Enríquez Sancho. Excma. Sra. D.ª Inmaculada Montalbán Huertas».
Como puede observarse, el «debate» está referido a dos asuntos concretos, uno del TSJ de Madrid y otro de la AP de Sevilla. Además, este tipo de «debates» es algo inédito en el Tribunal Constitucional. Y resulta muy llamativo que mientras se está desarrollando en la AP de Sevilla el procedimiento para valorar la pertinencia o no de presentar la cuestión prejudicial ante el TJUE, el TC irrumpa en el mismo con el referido «debate».
El 1 de abril de 2025 la Delegación en Sevilla de la Fiscalía especial contra la corrupción y la criminalidad organizada dirigió escrito a la Audiencia Provincial de Sevilla, en relación con la Ejecutoria n.o 45/2022, en el que se hace constar que se elabora «siguiendo las instrucciones recibidas», y en el que considera que existen razones jurídicas que desaconsejan el planteamiento de la cuestión prejudicial (15) .
Dicha mención («siguiendo las instrucciones recibidas») es importante por las informaciones aparecidas previamente en la prensa (16) , que señalaron que la Fiscalía de Sevilla era en un principio favorable a la presentación de la cuestión prejudicial.
Dicho escrito de la Fiscalía sevillana se trasladó a la Comisión Europea el 3 de abril de 2025, trasladando también lo siguiente:
Informe emitido el 2 de abril por el Letrado del Tribunal Constitucional, Ignacio Ulloa Rubio, «en relación con el punto del Orden del Día del Pleno de 8 de abril de 2025, Debate Jurídico RAA 921-2022 Y RAA 6971-2022» (17) , en el que se sostiene que la decisión de plantear la cuestión prejudicial ante el TJUE corresponde, de manera exclusiva, al juez o tribunal, «sin posibilidad de interferencia de ningún otro tribunal nacional, incluido el Tribunal Constitucional»…
Por esa razón, la decisión de plantear una cuestión prejudicial no es susceptible de recurso alguno ni puede ser declarada nula, anulada, revocada o en cualquier otra forma dejada sin efecto por otro tribunal diferente del que haya decidido plantearla, incluido, otra vez, el TC…
La presentación de cuestiones prejudiciales «se considera una garantía inherente a la independencia judicial que, a su vez, es condición inescindible del Estado de Derecho».
Según este informe, pedir explicaciones a un juez de las razones por las que decide acudir al TJUE puede considerarse una práctica disuasoria contra la independencia judicial, así como una violación grave del Derecho de la Unión Europea; por lo que «la interferencia, injerencia, condicionamiento, impedimento u obstaculización por el TC del planteamiento de cuestiones prejudiciales por los tribunales ordinarios nacionales constituiría un grave atentado a la independencia judicial de esos tribunales ordinarios».
«Si cada tribunal superior nacional decidiese sobre cuándo y cómo un juez nacional debe plantear una cuestión prejudicial (aún sobre materias previamente juzgadas por la jurisdicción constitucional nacional)… se produciría una intolerable asimetría en la interpretación y aplicación uniforme del derecho de la Unión Europea».
Es por tanto el órgano jurisdiccional nacional que plantee la cuestión el que debe apreciar «no solo su pertinencia inicial, sino también el momento adecuado para plantearla, sin que para ello sea obstáculo que previamente se haya pronunciado un tribunal superior».
Ya, de manera premonitoria, el 22 de julio de 2020, Ignacio Ulloa, que fue juez del Tribunal General de la UE, dijo lo siguiente en una entrevista de Carlos Berbell en Confilegal (18) :
«Yo eso se lo he explicado a algunos responsables del actual CGPJ. Es que hay jurisprudencia del TJUE que dice que el hecho de que un "juececillo de abajo", en contra del criterio del Supremo, suba para arriba y plantee su duda sobre la interpretación del Derecho de la UE, forma parte de las reglas del sistema prejudicial.
"Lo que pasa es que las generaciones mayores de jueces, que ahora están en puestos jurisdiccionales superiores o en órganos de gobierno, no lo perciben así", añade.
"Hoy el Tribunal de Justicia se ha convertido en la institución judicial clave de la Unión Europea. Es un tribunal al que cualquier juez ‘de base’ puede dirigirse para aclarar aquello del Derecho de la Unión sobre lo que tiene duda. Y esto ha cambiado absolutamente las reglas de juego", explica.
"De hecho, yo he sido testigo de cómo varios presidentes de tribunales supremos de países de la UE, en un congreso que hubo en Luxemburgo para jurisdicciones supremas nacionales, trataron de armar una propuesta para que no se pudiera presentar cuestiones prejudiciales ante el TJUE en contra del criterio de esos tribunales supremos", señala.
¿Y qué pasó?
Lo que tenía que pasar. La evidencia es que había jurisprudencia europea que dice que cualquier obstáculo en las normas procesales de un estado miembro que impidiera o condicionara el planteamiento de una cuestión prejudicial podía considerarse incumplimiento por el estado del Tratado.
¡Es que eso es doctrina consolidada! No se puede ir en contra de la esencia de la cuestión prejudicial.
…/…
¿La cuestión prejudicial ha reforzado la independencia de los miembros del poder judicial?
Ha reforzado la independencia de todos los jueces, pero especialmente de los que podríamos denominar jueces "de base" o "de trinchera". Sin embargo, tampoco creo que las cuestiones que van a plantear estos jueces vayan a suscitar una gran problemática, susceptible de acabar generando un ataque a su independencia.
…/…»
VI. Bibliografía
Ibáñez García, I: El Derecho de la UE es inmune a las artimañas de Puigdemont. La cuestión prejudicial europea. De próxima publicación en el Diario La Ley.
La «candidiasis constitucional» debería alertar a la UE sobre la deriva de nuestro Estado de Derecho. Confilegal, 27 de marzo de 2025.
¿En qué momento precluye la pretensión tendente a que el órgano jurisdiccional plantee una cuestión prejudicial ante el TJUE? Diario La Ley, n.o 10.689, 21 de marzo de 2025.
El Defensor del Pueblo valida la derogación, impuesta por un prófugo de la Justicia, del artículo 43 bis LEC (LA LEY 58/2000) («cuestión prejudicial europea»). Diario La Ley, n.o 10.591, 18 de octubre de 2024.
Sobre la derogación del artículo 43 bis LEC. (LA LEY 58/2000) El ordenamiento jurídico se degrada al servicio de un prófugo de la Justicia. Diario La Ley, n.o 10.536, 1 de julio de 2024.
El revuelo causado por la incorporación a la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000) de un nuevo artículo 43 bis sobre la «cuestión prejudicial europea». Diario La Ley, n.o 10.428, 18 de enero de 2024.
¿Tumbará Junts el decretazo ómnibus? ¿Qué hará el PNV? Vozpópuli, 9 de enero de 2024.
Medidas del Decreto-Ley 5/2023 que afectan a la casación contencioso-administrativa. El origen de la reforma. Diario La Ley, n.o 10.321, 5 de julio de 2023, e incluido en el libro «El RDL 5/2023 (LA LEY 17741/2023), a examen. Principales medidas procesales, societarias, laborales y fiscales», La Ley, 2023.
La necesaria mejora de los mecanismos para la interpretación y la aplicación uniformes, en España, del Derecho nacional y europeo; en el Liber Amicorum: «Derecho Público, entre el Poder y un audaz desafío por el Estado de Derecho» Homenaje al Profesor José Eugenio Soriano García». Directores José Suay Rincón y Felio José Bauzá Martorell. Editorial Atelier, 2023.
Los tribunales económico-administrativos hacen oídos sordos a los procedimientos de infracción abiertos por la Comisión Europea y a los recursos por incumplimiento que penden ante el TJUE. Diario La Ley, n.o 10.032, 18 de marzo de 2022.
Medidas urgentes para la eficiencia del Tribunal Supremo. Expansión, 12 de octubre de 2022.
Sobre el momento de solicitar el planteamiento de una cuestión prejudicial europea. Hay Derecho, 16 de diciembre de 2019.
La fragmentaria e insatisfactoria regulación, en España, de la cuestión prejudicial europea. CEFLegal. Revista práctica de Derecho, n.o 214, noviembre 2018.
La pertinencia de regular en España la «cuestión prejudicial de derecho interno». Diario La Ley, n.o 9295, 9 de noviembre de 2018.
Tres notas de actualidad sobre la cuestión prejudicial comunitaria. Diario La Ley, n.o 7.591, 2011.
El juicio de relevancia previo al planteamiento de una cuestión prejudicial. Noticias de la Unión Europea, n.o 85, febrero de 1992.