I. La regulación del trámite de consulta pública previa en el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPACAP (LA LEY 15010/2015)), introdujo en su artículo 133, un trámite de consulta pública, que en relación con el procedimiento de elaboración de disposiciones de carácter general, establece (1) que con carácter previo a la elaboración de los proyectos o anteproyectos de reglamento, se sustanciará una consulta pública, a través del portal web de la Administración competente en la que se recabará la opinión de los sujetos y de las organizaciones más representativas potencialmente afectados por la futura norma acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la iniciativa, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma y las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
La consulta, deberá realizarse de forma tal que los potenciales destinatarios de la norma y quienes realicen aportaciones sobre ella tengan la posibilidad de emitir su opinión, para lo cual deberá ponerse a su disposición los documentos necesarios, que habrán de ser claros, concisos y reunir toda la información precisa para poder pronunciarse sobre la materia (2) .
El apartado cuarto del referido artículo 133 contempla, asimismo, una serie de supuestos (3) , en los que podrá prescindirse u omitirse el referido trámite de consulta pública previa:
- — Normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
- — Concurrencia de razones graves de interés público que lo justifiquen.
- — Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica.
- — Cuando la propuesta no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios.
- — Cuando la propuesta normativa regule aspectos parciales de una materia.
De forma simultánea a la aprobación de la LPACAP (LA LEY 15010/2015), el apartado doce de la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP) (LA LEY 15011/2015), con ocasión de dar una nueva redacción al Título V de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997) (LG), introduce, de forma específica en el ámbito competencial que le es propio, en términos sustancialmente coincidentes a lo establecido en el artículo 133.1 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) y por cuanto aquí interesa, el trámite de consulta pública en el procedimiento de elaboración de los reglamentos, estableciendo en el apartado segundo de su artículo 26, que se sustanciará una consulta pública (4) , a través del portal web del departamento competente, con carácter previo a la elaboración del texto, en la que se recabará opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas acerca de los problemas que se pretenden solucionar con la nueva norma, la necesidad y oportunidad de su aprobación, los objetivos de la norma, las posibles soluciones alternativas regulatorias y no regulatorias.
El referido precepto, recoge, igualmente, y sin perjuicio de lo establecido para la tramitación urgente de procedimientos (5) , los supuestos (6) en los que, en el ámbito de la Administración General del Estado podrá prescindirse del trámite de consulta pública previa, posibilitando su exclusión en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.
II. Sentencia del Tribunal Constitucional 55/2018, de 24 de mayo
El Tribunal Constitucional en su sentencia de 24 de mayo de 2028 declaró contrario al orden constitucional de competencias (7) el artículo 133 LPACAP (LA LEY 15010/2015), salvo el inciso de su apartado primero «Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública» y el primer (8) párrafo de su apartado 4 (9) , «Podrá prescindirse de los trámites de consulta (…) previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen», en tanto bases del régimen jurídico de las administraciones públicas (artículo 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978)), aplicables a la elaboración de reglamentos autonómicos. Las demás previsiones del artículo 133, a juicio del Tribunal Constitucional, «[d]escienden a cuestiones procedimentales de detalle desbordando el ámbito de lo básico; vulneran por ello las competencias estatutarias de las Comunidades Autónomas en relación con la elaboración de sus propias disposiciones administrativas», resultando por ello inaplicables a las Comunidades Autónomas.
Tras la STC 55/2018 (LA LEY 49410/2018), por tanto, el marco jurídico que con carácter básico resulta de aplicación al trámite de consulta pública previa a la elaboración de los proyectos o anteproyectos de reglamentos por parte de las distintas Administraciones autonómicas, y los supuestos que pudieran justificar su exclusión, se circunscribe a la exigencia de consulta pública con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de reglamento, y a la determinación de los dos supuestos, en los que con carácter general se puede prescindir de aquél, el primero, cuando se trate de normas presupuestarias u organizativas y el segundo, cuando concurriesen razones graves de interés público que pudieran justificar su exclusión.
Con posterioridad, el Tribunal Supremo, en su sentencia n.o 108/2023, de 31 de enero (LA LEY 8311/2023), (RCA 4791/2021), interpreta que la limitación del carácter básico del artículo 133 LPACAP (LA LEY 15010/2015) no se ciñe a las Comunidades Autónomas, sino que también resulta aplicable a las Administraciones Locales, pues, «lo que no constituye legislación básica respecto a las Comunidades Autónomas, tampoco puede tener tal consideración de legislación básica respecto a la Administración local» (10) .
La consulta pública previa resultaría, en términos generales, obligatoria, si bien los demás aspectos de su realización, no son normas básicas
Por consiguiente, tal y como nos recuerda el Tribunal Supremo en su sentencia n.o 108/2023 de 31 de enero (LA LEY 8311/2023), en atención al carácter básico del primer inciso del apartado primero del artículo 133 LPACPAC, la consulta pública previa resultaría, en términos generales, obligatoria, si bien los demás aspectos de su realización, no son normas básicas y, por tanto, no son aplicables directamente más que a los reglamentos estatales, no así a los reglamentos autonómicos y tampoco a los reglamentos en el ámbito de la Administración local.
III. Doctrina jurisprudencial
1. Ámbito competencial estatal
Si bien la Sección Tercera del Tribunal Supremo en su sentencia n.o 919/2022, de 5 de julio, (recurso n.o 238/2021 (LA LEY 149195/2022)), con ocasión de enjuiciar la validez de un reglamento del Gobierno que no tenía naturaleza organizativa ni presupuestaria (11) , vino a reconocer de forma implícita, el carácter alternativo y no cumulativo de los supuestos que permitirían excepcionar el trámite de consulta pública previa, al entender suficientemente justificada la omisión del trámite de consulta pública previa previsto en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno, al carecer de impacto económico y presupuestario significativos, no imponer obligaciones relevantes a los destinatarios y regular la norma impugnada aspectos parciales de una materia, la posterior sentencia de la Sala Cuarta, n.o 1182/2022, de 22 de septiembre, (recurso n.o 418/2021 (LA LEY 215920/2022)), interpreta, que en el ámbito de la Administración General del Estado, el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno, debido a su naturaleza de ley especial, permitiría una interpretación no coincidente con la del artículo 133.4 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), por lo que para que pudiera prescindirse del trámite de consulta pública previa en la elaboración de una norma reglamentaria por parte del Gobierno sería necesario, cumulativamente, que se tratase de una norma organizativa o presupuestaria y que, además, concurriese alguna otra de las razones que se expresan en el precepto.
La sentencia indicada, con ocasión de examinar la omisión del trámite de consulta pública previa a que se refiere el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno, por parte de una disposición reglamentaria que modificaba el Estatuto de la Entidad Pública Empresarial de Suelo, estableció que «[…] Pues bien, condición necesaria para prescindir legítimamente del trámite de consulta pública es, según la norma legal transcrita, que se trate de "normas presupuestarias u organizativas" de la Administración General del Estado. Además, debe cumplirse una segunda condición: que la norma organizativa o presupuestaria no tenga impacto significativo en la actividad económica, que no imponga obligaciones relevantes a terceros, etc. Ello significa que deben darse dos condiciones cumulativamente y que una de ellas es, en todo caso, que la norma reglamentaria a elaborar sea de índole organizativa o presupuestaria. Si esta primera condición no se cumple, de nada sirve razonar sobre esas otras posibles circunstancias contempladas en el art. 26.2 de la Ley del Gobierno, sencillamente porque son un requisito añadido al requisito insoslayable de que la norma a elaborar sea presupuestaria u organizativa. En pocas palabras, el art. 26.2 de la Ley del Gobierno no permite prescindir del trámite de consulta pública para la elaboración de disposiciones generales que, por su objeto, quedan fuera del ámbito presupuestario y organizativo.[...]»
Con posterioridad, la STS n.o 213/2023, de 21 de febrero, (recurso n.o 579/2022 (LA LEY 24583/2023)), de la Sección Quinta, con ocasión de examinar la validez de una reforma parcial del Reglamento Penitenciario, que no tenía naturaleza organizativa ni presupuestaria, efectúa una interpretación conjunta del artículo 26.2 de la Ley del Gobierno y del artículo 133.4 de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), y entiende, por el contrario, que la relación de circunstancias que se reflejan en ambos preceptos y que permitirían prescindir del trámite de consulta pública previa en la elaboración de reglamentos del Gobierno serían alternativas y no cumulativas. La referida sentencia consideró que, «[P]uede, no obstante, prescindirse de este trámite en el caso de normas presupuestarias u organizativas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, [...]»
Finalmente, el Tribunal Supremo, con ocasión de examinar la validez de una modificación del Reglamento de Costas, considera en su sentencia n.o 150/2024, de 31 de enero, (RCA n.o 911/2022 (LA LEY 8457/2024)), de la Sección Quinta, que en atención a que la normativa básica se circunscribe al primer párrafo del artículo 133.4 LPACPAC, la determinación de los supuestos en los que se podría prescindir del trámite de consulta púbica previa en la elaboración de disposiciones reglamentarias en el ámbito de la Administración General de Estado, precisaría de una interpretación integradora con los términos recogidos en el artículo 26 (12) de la LG, que prescindía de dicha distinción, al incorporar todas las circunstancias para la exención del trámite en un solo párrafo, en vez en los dos del artículo 133 LPACPAC, llegando a idéntica conclusión que lo hacía la STS n.o 1182/2022, de 22 de septiembre (LA LEY 215920/2022), dictada por la Sección 4ª de la Sala Tercera, esto es, que para poder prescindir del trámite de consulta pública, habrían de concurrir las circunstancias acumuladas de que se tratase de normas presupuestarias u organizativas y, además de esas específicas normas reglamentarias, que concurriesen razones graves de interés público que lo justificasen, no impusiesen obligaciones relevantes a los destinatarios o regulasen aspectos esenciales de una materia, es decir, la Sala concluye que los supuestos de exclusión del trámite de consulta pública previa, en el ámbito de la Administración General del Estado, serían concurrentes, esto es, sería necesario, cumulativamente, que se tratase de una norma organizativa o presupuestaria y que, además, concurriese alguna otra de las razones que se expresan en el precepto (13) .
Es importante señalar, no obstante, que la referida sentencia contiene un voto particular que emiten dos de los Magistrados que conforman la Sección, que entiende que la relación de circunstancias que permiten prescindir del trámite de consulta pública previa en la elaboración de reglamentos del Gobierno son alternativas y no cumulativas.
2. Ámbito competencial autonómico y local
El Tribunal Constitucional, como dijimos, consideró que sólo tienen carácter básico el primer inciso del apartado 1 del artículo 133 LPAPCAP («Con carácter previo a la elaboración del proyecto o anteproyecto de ley o de reglamento, se sustanciará una consulta pública (…)») y el párrafo primero de su apartado 4 («Podrá prescindirse de los trámites de consulta, audiencia e información públicas previstos en este artículo en el caso de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado, la Administración autonómica, la Administración local o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas, o cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.»), y que son por ello de aplicación a todas las Administraciones, estatal, autonómica y local, sin que tenga ese carácter básico el párrafo segundo de dicho apartado 4 («Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto en aquella.»), sólo aplicable en el ámbito estatal, y sin que el citado párrafo segundo del apartado 4 resulte de aplicación a las disposiciones reglamentarias autonómicas ni locales (sin perjuicio de que las comunidades autónomas puedan «increment[ar] los niveles mínimos de participación asegurados con carácter general y, por tanto, que acoten o reduzcan las excepciones previstas», STC n.o 55/2018 (LA LEY 49410/2018), FJ 7.c).
Tomando en consideración el referido marco competencial, el Tribunal Supremo en su sentencia n.o 1650/2022, de 14 de diciembre, (RCA n.o 1740/2021 (LA LEY 304245/2022)) con ocasión de examinar la posible la infracción del artículo 133.1 (LA LEY 15010/2015) y 4 párrafo primero de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), por parte de norma reglamentaria autonómica (Decreto 127/2017, de 23 de noviembre (LA LEY 19880/2017), por el que se aprueba el mapa farmacéutico de Galicia) establece que las excepciones establecidas en la referida normativa básica son alternativas y no cumulativas o concurrentes «[…] cabe exceptuar esos trámites cuando se trate de "normas presupuestarias u organizativas" o "cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen", supuestos que deben interpretarse restrictivamente..»
Asimismo, y en atención a las previsiones establecidas en el D.A. 1º de la LPACPAC, según la cual «[L]os procedimientos administrativos regulados en leyes especiales por razón de la materia que no exijan alguno de los trámites previstos en esta Ley o regulen trámites adicionales o distintos se regirán, respecto a éstos, por lo dispuesto en dichas leyes especiales.» el Tribunal Supremo, al abordar la exigibilidad del trámite de consulta pública previa en la elaboración de los instrumentos de planeamiento urbanístico, entiende que la normativa especial desplaza la aplicación de la normativa general de la Ley del Procedimiento, incluida la consulta previa (14) , fijando como doctrina (15) que no rigen en la aprobación de los instrumentos de ordenación urbanística la normativa contenida en la Ley de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) para el procedimiento de aprobación de las disposiciones reglamentarias, sin perjuicio de que pudiera establecerse remisión expresa en la normativa autonómica.
Por cuanto al ámbito local se refiere, el Tribunal Supremo con ocasión de examinar la aplicación del primer párrafo del artículo 133 LPACAP (LA LEY 15010/2015), en su primer inciso, al procedimiento de elaboración de disposiciones generales por parte de las distintas Administraciones Locales, consideró en su sentencia n.o 108/2023 de 31 de enero (RCA n.o 4791/2021 (LA LEY 8311/2023)), que, en atención a su carácter básico, al amparo del artículo 149.1.18 CE (LA LEY 2500/1978), bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, resulta de aplicación a las Administraciones Locales, por lo que con carácter general, el trámite de consulta pública previa resultaría obligatoria.
Ahora bien, el Tribunal Supremo, en la referida STS n.o 108/2023 (LA LEY 8311/2023), excepciona, en virtud del principio de especialidad por razón de la materia (16) , la aplicación del artículo 133.1 LPACAP (LA LEY 15010/2015), fijando como doctrina que el trámite de consulta pública previa no resulta exigible en el procedimiento de elaboración de las ordenanzas fiscales, al entender que «[e]l art. 17 del Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (LA LEY 362/2004), que regula el procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales locales, constituye legislación especial por razón de la materia, por lo que, de conformidad con lo dispuesto en la disposición adicional 1ª, apartado 1, de la Ley de la Ley 39/2015 (LA LEY 15010/2015), no resulta exigible seguir el trámite de consulta pública previsto en el art. 133.1 LPAC (LA LEY 15010/2015), como trámite previo al procedimiento de elaboración y aprobación de las ordenanzas fiscales establecido en el art. 17 TRLHL (LA LEY 362/2004). [...]»
Sin embargo, respecto a las ordenanzas locales ajenas a las materias previstas en la Disposición Adicional primera LPACAP (LA LEY 15010/2015), la Sala Tercera, en posterior sentencia n.o 1453/2023, de 16 de noviembre (RCA n.o 7629/2021 (LA LEY 312125/2023)), ha establecido que con carácter general (17) , la consulta pública previa del artículo 133.1 LPACAP (LA LEY 15010/2015) sí resulta obligatoria, ya que no es posible extender la especialidad prevista para las ordenanzas fiscales con relación a la elaboración de otras ordenanzas o disposiciones generales sobre cualesquiera otras materias que no aparezcan comprendidas en la Disposición Adicional primera de la LPACAP (LA LEY 15010/2015).
Finalmente, y por cuanto al otro apartado básico, esto es, el primer párrafo del apartado 4 del artículo 133 LPACAP (LA LEY 15010/2015), el Tribunal Supremo en la referida sentencia n.o 1453/2023, precisa que el régimen básico de las excepciones no tiene por qué agotar todos los supuestos en los que quepa prescindir de dicho trámite de consulta previa, por lo que a las previstas en el primero de los párrafos del apartado cuarto del artículo 133 LPACAP (LA LEY 15010/2015) podrán adicionarse, en su caso, las que eventualmente contemple, —de forma autónoma o por remisión— la correspondiente legislación autonómica complementaria, sobre el régimen jurídico de las administraciones públicas.
IV. Ley Orgánica 1/2025, de eficiencia del servicio público de justicia: fin a la controversia sobre el carácter alternativo o concurrente de los supuestos de exclusión del trámite de consulta previa establecidos en la Ley del Gobierno
La reciente Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia, en su disposición final undécima (LA LEY 20/2025) apartado segundo, modifica con efectos desde el 3 de abril de 2025, el apartado 2 del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (LA LEY 4058/1997), estableciendo que podrá prescindirse del trámite de consulta pública previa cuando concurra cualquiera (18) de las siguientes circunstancias:
- a) Cuando se trate de normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a éstas.
- b) Cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen.
- c) Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica.
- d) Cuando la propuesta no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios.
- e) Cuando la propuesta regule aspectos parciales de una materia.
- f) Cuando se acuerde la tramitación urgente de iniciativas normativas, en los términos previstos en el artículo 27.2.
Por cuanto al régimen aplicable a los procedimientos de elaboración de disposiciones generales ya iniciados con carácter previo a la modificación del artículo 26.2 por la Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia (LA LEY 20/2025), se prevé de forma expresa (19) que no será necesaria la consulta pública en aquellos procedimientos en los que concurra cualquiera de las circunstancias previstas en el artículo 26.2 de esta ley.
En consecuencia, la modificación legislativa operada en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre (LA LEY 4058/1997), por parte de la Ley Orgánica de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia (LA LEY 20/2025), pone fin a la controversia sobre el carácter alternativo o concurrente de los supuestos que posibilitan la exclusión del trámite de consulta previa en el ámbito de la Administración General del Estado, al establecer el carácter alternativo de aquellos, extendiendo su aplicación a los procedimientos de elaboración de disposiciones generales que se encuentren en tramitación a la entrada en vigor de la referida ley.