Señalaba, nada falto de acierto, Tomás Ramón Fernández Rodríguez (3) , que Madrid, por efecto, era, durante la elaboración de la Constitución de 1.978 (LA LEY 2500/1978), y lo sigue siendo en cierto modo, un concepto impregnado de múltiples significados y una realidad institucional extremadamente compleja que resulta de la inevitable combinación de todos ellos.
Alude, así, en primer término, a una gran ciudad, a un gran municipio, que es precisamente el más extenso, el más grande en términos de superficie, y el más poblado. Es también, desde hace varios siglos, la capital del Estado y, por lo tanto, la sede de sus instituciones generales. Madrid, designaba también un ente local de segundo nivel: una Provincia, con mayúsculas, y también, claro está —añade el citado autor—, una provincia con minúsculas, es decir, una división territorial del Estado para el cumplimiento de las funciones propias de éste, con el consiguiente aparato que es propio de la Administración periférica. La palabra «Madrid» alude —concluye—, de forma inequívoca, siempre y en todo caso, a un «fenómeno metropolitano.»
Madrid era y es una «región urbana», un conglomerado de vasta amplitud, absoluta y relativa, que funciona, indiscutiblemente, como una unidad de vida; sin perjuicio de la «individualidad» de los núcleos que la componen, estrechamente interdependientes en muchos casos y decididamente dependientes en todos los del núcleo central, cuya fuerza irradia y se difunde por todo el espacio regional (4) .
Estas singularidades, tanto institucionales cuanto sociales, se encuentran estrechamente entrelazadas (1) : la realidad de la villa de Madrid, como gran ciudad, es indisociable de su condición de capital del Estado. Madrid, de tal forma, es la capital del Estado según así lo prevé el artículo 5º de la Constitución (LA LEY 2500/1978). Y también es, en términos demográficos, la ciudad más poblada de España, centro neurálgico de una extensísima área metropolitana: en ella residen, en efecto, algo más de tres millones de personas, sin contar con otros muchos cientos de miles que transitan diariamente por las calles y plazas de la villa.
Así, la Constitución proclama en su artículo 5º que: «la capital del Estado es la villa de Madrid», mientras que el Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (LA LEY 317/1983) también declara, en su artículo 6º, que Madrid, por su condición de capital del Estado y sede de las instituciones generales, tendrá un régimen especial aprobado por Ley de las Cortes Generales.
Durante la deliberación en el Senado de la Constitución, Camilo José Cela propuso, como texto alternativo al artículo 5º, el siguiente: «La capital de España es Madrid», por considerar que es dudoso que Madrid sea villa, ya que «desde que es Obispado, probablemente es ya, en todo caso, ciudad...» (5)
Amén de otras curiosidades, lo cierto es que el antecitado artículo 5º de la Constitución (LA LEY 2500/1978) supone una excepción en el ámbito del Derecho comparado donde encontramos un cierto escaso número de pronunciamientos semejantes. Así, en la Constitución de Bélgica de 1.831, que en su artículo 126 dispone que: «La ciudad de Bruselas es la capital de Bélgica y la sede del Gobierno»; también en la Constitución de la antigua URSS., de 7 de octubre de 1.977, que en su artículo 172 disponía que: «La capital de la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas es Moscú»; y, más actualmente, la Constitución de la Federación Rusa de 1.993, que en el artículo 70.2 establece que: «La capital de la Federación Rusa es la ciudad de Moscú.» Constituciones como la alemana, la italiana, la rumana, la macedonia, la neerlandesa o la polaca, también contienen, por su parte, previsiones similares.
En nuestras Constituciones históricas, la capital está presente como algo «sobrentendido.» Así, como ejemplo de todas ellas, se puede citar la de Cádiz de 1.812, en cuyo artículo 104 se dispone que «se juntarán las Cortes.... en la capital del Reino.» Y algo similar ocurre, en el derecho comparado. En unos casos se da por supuesto que la capital está donde está y no se cree necesario mencionarlo en la Constitución, como así ocurre con las constituciones francesa o italiana.
En nuestro constitucionalismo histórico, por su parte, sólo contamos el precedente de la Constitución de 1.931, que en su artículo 5º disponía que «La capitalidad de la República se fija en Madrid.» (2) En relación con esta cuestión, nos recuerda José Luis Piñar Mañas (1983) que, al igual que sucede en la inmensa mayoría de textos legales, en la Constitución de 1.978 (LA LEY 2500/1978) el concepto de «capital» se da por sabido. Se considera erróneamente, según el citado autor, que se trata de algo de explicación innecesaria y, por ello, en ninguno de sus preceptos se prescribe la necesidad de que las sedes de los diferentes poderes se fijen necesariamente en Madrid, capital del Estado. Pero, de dicha forma, continúa diciendo el citado autor, podría llegarse al absurdo de que las sedes de los diferentes poderes del Estado podrían también establecerse en cualquier otro punto del territorio nacional. Y precisamente, dice, para evitar esta situación, es necesario un concepto jurídico de «capital del Estado.»
Luis Jordana de Pozas, por su parte, distinguía entre capitalidad «política» y capitalidad «administrativa», señalando al efecto que el hecho de la capitalidad política poseída por una gran ciudad lleva consigo necesariamente la residencia en ella de los poderes del Estado, aunque, según el citado autor, no ha de ocurrir obligatoriamente lo mismo con los Departamentos ministeriales y/o las Jefaturas superiores de los servicios públicos nacionales (6) .
Por su parte, considerará Piñar Mañas (1983), que no parece necesario que en la capital tenga su sede el Legislativo, ni el Órgano de Gobierno del Poder Judicial y tampoco el Ejecutivo, incluido su Presidente, si éste no coincide con el Jefe del Estado. Tan sólo éste, como representante del Estado, es el que parece lógico que necesariamente deba fijar su sede en la capital. Éste y no otro, es el dato que caracteriza el concepto de capital que, por tanto, será aquella ciudad en que se fije la sede oficial del jefe del Estado, sin que resulte necesario que albergue, también, otros altos órganos de poder distintos.
Consultas
FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, T. R. (1999), El principio jurídico y político de autonomía en la Comunidad de Madrid, en Comentarios al Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (LA LEY 317/1983) (coords.) Enrique Arnaldo Alcubilla y J. Joaquín Mollinedo Chocano.
JIMÉNEZ VACAS, J. J. (2023) De la capitalidad y el régimen especial de la villa de Madrid, Revista Cuadernos de Derecho Local n.o 63, pp. 171 a 198, https://www.gobiernolocal.org/publicaciones/2023/QDL63/QDL63_06_Jimenez_Vacas.pdf
MARTÍN DE HIJAS MERINO, M. (2003), El régimen especial de Madrid: análisis del artículo 6º del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid (LA LEY 317/1983). Asamblea: revista parlamentaria de la Asamblea de Madrid, núm. extra-1, ejemplar dedicado a: La Asamblea de Madrid: dos décadas de Parlamento Autonómico, pp. 79-108
PIÑAR MAÑAS, J. L. (1983), El régimen de capitalidad del Estado, en Madrid Comunidad Autónoma Metropolitana (dir.) E. GARCÍA DE ENTERRÍA, IEE, Madrid.