Volver a página de inicio

I. Introducción

La acusación popular es una institución procesal de honda raigambre en nuestro ordenamiento jurídico que ha sobrevivido a diversas vicisitudes políticas desde su consagración en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 (LA LEY 1/1882) hasta su reconocimiento constitucional en el artículo 125 de nuestra Carta Magna (LA LEY 2500/1978). Esta figura, prácticamente única en el derecho comparado europeo, permite a cualquier ciudadano español ejercitar la acción penal aunque no haya sido ofendido por el delito, conformando así un mecanismo de participación ciudadana en la administración de justicia que expresa el principio democrático en el ámbito procesal penal. Sin embargo, el uso —y en ocasiones el abuso— de esta institución ha generado intensos debates doctrinales y jurisprudenciales sobre su alcance, límites y eventual reforma, debates que se han intensificado en los últimos años con diversos anteproyectos legislativos que han pretendido modificar sustancialmente su configuración.

II. Configuración actual de la acusación popular: fundamentos y requisitos

La acusación popular encuentra su fundamentación jurídica en el artículo 125 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978), que establece que «los ciudadanos podrán ejercer la acción popular (...) en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine», así como en los artículos 101 (LA LEY 1/1882) y 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882). Ambos preceptos configuran la acción penal como pública, permitiendo su ejercicio a todos los ciudadanos españoles, incluso, como se ha dicho, aunque no hayan sido ofendidos por el delito. Esta institución responde a una doble finalidad: por un lado, hacer efectivo el principio de que la acción penal es pública; y por otro, compensar la posible inactividad del Ministerio Fiscal, principalmente en aquellos procesos por delitos que, al no causar víctimas directas identificables, no puedan acoger acusaciones particulares.

Para el ejercicio de esta acción, nuestro ordenamiento impone una serie de requisitos subjetivos y formales. Desde la perspectiva subjetiva, pueden ejercer la acusación popular las personas físicas o jurídicas que sean ciudadanos españoles y gocen de plenos derechos civiles, excluyéndose a quienes hayan sido condenados dos veces por sentencia firme por delito de calumnia, así como a jueces y magistrados. Desde la perspectiva formal, el ejercicio de la acusación popular requiere la personación mediante querella, la prestación de fianza y la comparecencia a través de procurador y abogado, sin posibilidad de designación de letrado de oficio. Asimismo, esta acción está limitada objetivamente a los delitos públicos, quedando excluida de los delitos privados y semipúblicos, así como del procedimiento de responsabilidad penal del menor, la jurisdicción militar y los procesos por delitos contra los intereses financieros de la Unión Europea.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo ha ido perfilando los contornos de esta institución, estableciendo importantes limitaciones a su ejercicio autónomo. Así, la denominada «doctrina Botín (LA LEY 185357/2007)» (1) [STS n.^o 1045/2007, de 17 de diciembre (LA LEY 185357/2007) (2) ] establece que la acusación popular no puede obtener por sí sola la apertura del juicio oral cuando se opongan el Ministerio Fiscal y las acusaciones particulares (3) . Por su parte, la «doctrina Atutxa (LA LEY 6547/2008)» (STS n.^o 54/2008, de 8 de abril (4) ) matiza la anterior, señalando que la petición de la acusación popular sí será suficiente por sí misma para abrir juicio oral cuando el delito sea de aquellos que no generan víctimas que pudieran personarse como acusaciones particulares, es decir, delitos contra bienes jurídicos difusos o supraindividuales (5) . Asimismo, la práctica forense ha consolidado la agrupación de acusaciones populares bajo una misma representación procesal cuando defienden criterios acusatorios coincidentes, a fin de evitar una presencia desproporcionada de acusadores que pueda desequilibrar el proceso.

III. Problemáticas asociadas al ejercicio de la acusación popular

No obstante sus virtudes como mecanismo de participación ciudadana en la justicia, la acusación popular ha sido objeto de críticas tanto desde sectores doctrinales como jurisprudenciales. Ya el procesalista Alcalá Zamora advertía de sus potenciales peligros, señalando que el ejercicio de la acción popular podía convertirse en «el arma de pasiones excitadas, la representación de los más audaces y no, como su nombre parece indicar, de los más numerosos». Estas prevenciones han cobrado especial relevancia en los últimos tiempos, donde se ha constatado un uso instrumentalizado de esta figura procesal.

Entre los principales problemas identificados destaca la hipertrofia acusatoria que puede generarse cuando múltiples acusaciones populares, junto con el Ministerio Fiscal y la acusación particular, se enfrentan a una única defensa, generando un desequilibrio manifiesto en la relación jurídica procesal. Asimismo, se ha denunciado la utilización de esta figura para finalidades espurias, como la obtención de acceso al secreto del sumario, la instrumentalización política del proceso penal o la paralización estratégica de determinadas actuaciones judiciales. En contextos de polarización política, estos riesgos se intensifican, pudiendo derivar en un uso abusivo de la acusación popular como mecanismo de confrontación política por cauces judiciales, lo que desnaturaliza su función original.

Especialmente preocupante resulta el fenómeno de la judicialización de la política a través de la acusación popular ejercida por partidos políticos, fundaciones vinculadas a estos u otras entidades con clara orientación ideológica. Las querellas políticas encuentran así trasunto en los tribunales, convirtiéndose estos en arena de confrontación partidista, con el consiguiente riesgo de instrumentalización del proceso penal y deslegitimación de la administración de justicia.

IV. Propuestas de reforma: hacia una nueva configuración de la acusación popular

Ante estas problemáticas, se han sucedido diversas propuestas legislativas tendentes a redefinir el alcance y límites de la acusación popular. Cronológicamente, cabe mencionar el Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2011 (6) , que limitaba la acusación popular a los delitos contra bienes públicos colectivos (prevaricación, cohecho, tráfico de influencias, malversación de caudales públicos, rebelión, delitos contra el medioambiente, delitos electorales, delitos de odio, delitos de enaltecimiento o justificación del terrorismo y delitos contra el mercado y los consumidores) y restringía su ejercicio a organizaciones privadas que tuvieran en su objeto la defensa del bien jurídico protegido por el tipo penal objeto del procedimiento, excluyendo expresamente a partidos políticos, Administraciones Públicas y sindicatos. Este anteproyecto exigía además la acreditación de un interés legítimo al personarse, mediante la demostración de un vínculo «concreto», «relevante» y «suficiente» con el interés público protegido, y regulaba el momento preclusivo para la personación, situándolo antes del trámite de calificación (como las asociaciones ecologistas en los delitos medioambientales).

Posteriormente, el borrador de Código Penal Procesal de 2013 profundizó en estas limitaciones, estableciendo un numerus clausus de delitos en los que cabía el ejercicio de la acusación popular (básicamente, mantuvo los del anteproyecto de 2011, eliminando delitos contra el mercado de consumidores) (7) . Asimismo, excluía con carácter general a las organizaciones privadas, con la única excepción de personas jurídicas privadas que defendieran a víctimas de terrorismo en delitos de esta naturaleza.

El Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal de 2020 (LA LEY 22837/2020) retomó en gran medida la regulación de 2011 (8) , excluyendo expresamente a personas jurídicas públicas (9) , partidos políticos y sindicatos, y estableciendo un elenco de delitos idóneos para el ejercicio de la acusación popular, centrados en infracciones que protegen intereses difusos o delitos de corrupción política (10) . Este texto solo permitía la acción popular cuando no existieran acusaciones particulares o éstas no ejercieran la acción penal y exigía también la acreditación de la legitimidad de la acusación popular ante el Juez de Garantías («vínculo concreto y verificable») (11) , nueva figura que sustituiría al juez instructor en el modelo procesal propuesto (12) .

Más recientemente, en enero de 2025, el ejecutivo presentó una proposición de ley orgánica «de garantía y protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas» que restringe significativamente el ámbito de la acusación popular (13) . Esta propuesta excluye a partidos políticos y fundaciones vinculadas a ellos, limita los tipos penales en los que puede activarse y restringe su ejercicio a quienes acrediten un interés legítimo en la causa. Asimismo, limita la intervención de la acusación popular a determinados momentos procesales: solo podrá intervenir plenamente en el proceso una vez concluida la instrucción, aunque mantendrá el derecho a recurrir el sobreseimiento libre dictado por el juez instructor. Una disposición transitoria de especial relevancia establece que la norma se aplicaría a los procesos en trámite, lo que implicaría la expulsión de acusaciones populares ya personadas y activas.

Estas propuestas de reforma se han formulado en el contexto de un cambio de paradigma en el modelo procesal penal español, que aspira a evolucionar hacia un sistema donde la dirección de la investigación corresponda al Ministerio Fiscal, siguiendo el modelo imperante en la mayoría de países europeos. Así, el Anteproyecto de la nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal propone sustituir la figura del juez instructor por la del fiscal investigador, reservando al juez de garantías la función de salvaguardar los derechos fundamentales en la fase de investigación. Este cambio estructural incide directamente en la configuración de la acusación popular, cuya función de contrapeso frente a la posible inactividad del Ministerio Fiscal cobra renovada importancia.

V. La reforma de la acusación popular: ¿garantía o amenaza para el sistema procesal penal?

Los defensores de la reforma argumentan que no existe una figura equivalente a la acción popular en el derecho europeo, siendo España una excepción en este sentido. Asimismo, sostienen que la limitación de esta figura evitaría la judicialización de la política y los usos abusivos del proceso penal, garantizando un ejercicio más ordenado y equilibrado de la acción penal. En esta línea, señalan que el Ministerio Fiscal tiene la obligación constitucional de promover la acción de la justicia en defensa de la legalidad y los intereses públicos, lo que haría innecesaria la participación ciudadana generalizada en el ejercicio de la acusación.

Sin embargo, los críticos de la reforma advierten de los riesgos que una restricción excesiva de la acusación popular podría conllevar. En particular, señalan que podría crear «espacios de impunidad», especialmente en aquellos casos donde los gobiernos, aprovechando la falta de plena independencia del Ministerio Fiscal, podrían eludir el control judicial a través de la limitación de la acción popular. La Asociación Judicial Francisco Vitoria y el Foro Judicial Independiente han alertado específicamente de que «la restricción del ejercicio de la acción popular que se pretende supone el riesgo de que determinados hechos escapen del conocimiento de los juzgados y tribunales».

Asimismo, se ha criticado el momento y contexto en que se han presentado algunas de estas propuestas, coincidentes con causas judiciales abiertas contra personas del entorno político o familiar de quienes las promueven, lo que ha llevado a cuestionar su imparcialidad y finalidad última. Especialmente controvertida resulta la aplicación retroactiva de las nuevas limitaciones a procesos en curso, lo que afectaría a situaciones jurídicas previamente consolidadas bajo el amparo de la legislación vigente al tiempo de la personación.

VI. Conclusión

La acusación popular constituye una institución procesal singular de nuestro ordenamiento jurídico que, pese a sus potenciales virtudes como mecanismo de participación ciudadana en la administración de justicia, ha evidenciado en su desarrollo práctico diversas disfuncionalidades que justifican una reconsideración de su régimen jurídico. Sin embargo, cualquier reforma debe ponderar adecuadamente los valores constitucionales en juego, preservando el núcleo esencial de esta institución como expresión del principio democrático, sin por ello renunciar a establecer los controles y límites necesarios para evitar su utilización abusiva.

Las sucesivas propuestas de reforma evidencian un consenso técnico sobre la necesidad de delimitar subjetiva y objetivamente el ejercicio de la acusación popular, excluyendo a determinados sujetos especialmente propensos a su instrumentalización política (partidos, sindicatos, Administraciones públicas) y limitando su ámbito objetivo a delitos que tutelan bienes jurídicos supraindividuales o difusos, donde la ausencia de víctimas directas identificables hace más necesaria esta forma de participación ciudadana en el proceso. Asimismo, existe coincidencia en la conveniencia de exigir la acreditación de un interés legítimo como presupuesto para el ejercicio de esta acción, evitando así personaciones meramente especulativas o estratégicas.

No obstante, resulta inquietante la tendencia a restringir la intervención procesal de la acusación popular a momentos muy determinados del procedimiento, excluyéndola de la fase de instrucción, donde su aportación puede resultar crucial para el esclarecimiento de los hechos y la identificación de líneas de investigación que, por diversos motivos, pudieran no ser exploradas por el Ministerio Fiscal. Especialmente en un modelo procesal que aspira a otorgar al fiscal la dirección de la investigación, la presencia de la acusación popular cobra singular importancia como mecanismo de control ciudadano sobre el ejercicio de la acción penal pública.

El desafío para el legislador consiste, por tanto, en encontrar un equilibrio que permita mantener la esencia democrática de la acusación popular como cauce de participación ciudadana en la justicia, evitando al mismo tiempo los abusos que desnaturalizan su función y comprometen la integridad del proceso penal. Solo así podrá garantizarse que esta singular institución procesal no se convierta ni en vía de impunidad para determinadas conductas delictivas, ni en instrumento de persecución política ajena a los fines de justicia que deben presidir todo proceso penal.