«Sólo hay un territorio, la Tierra entera.»
(M. J. M. Guéhenno)
El modelo español de Estado autonómico permite tratar cuestiones singulares de cada Comunidad Autónoma en foros bilaterales y cuestiones generales en foros multilaterales.
Ambos marcos de cooperación, bilateral y multilateral, se complementan, no se contradicen ni se solapan (STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010)) y pueden estar previstos en los Estatutos de Autonomía, en la ley, o surgir, simplemente, del acuerdo entre los gobiernos.
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación (CBC) se empezaron a constituir a finales de los años 80 sin tener, particularmente, una previsión legal específica (la primera previsión legal lo fue por la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992)). No en vano, el principio de colaboración deriva de la esencia del modelo de organización territorial del Estado implantado por la Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978), no siendo necesario justificarlo en preceptos concretos (STC 80/1985, de 4 de julio (LA LEY 786/1985), FJ 2). De hecho, es inherente a la lealtad constitucional que el Gobierno extreme el celo por llegar a acuerdos en temas de especial relieve para el Estado autonómico (STC 209/1990 (LA LEY 1595-TC/1991)).
El marco constitucional es el límite, pero también el aval y el promotor del diálogo y el acuerdo entre los poderes públicos, ofreciendo distintos foros y procedimientos con dicho fin, como corresponde a un Estado fuertemente descentralizado. Los foros que pueden crearse son así de muy diversa naturaleza adaptándose a las necesidades que se detecten a lo largo del tiempo. De tal modo la Conferencia de Presidentes o la Conferencia para Asuntos Relacionados con la Unión Europea, por ejemplo, también se constituyeron antes de que se previeran en norma alguna.
«La Constitución no aborda ni puede abordar expresamente todos los problemas que se pueden suscitar en el orden constitucional, en particular los derivados de la voluntad de una parte del Estado de alterar su estatus jurídico. Los problemas de esa índole no pueden ser resueltos por este Tribunal […] los poderes públicos y muy especialmente los poderes territoriales que conforman nuestro Estado autonómico son quienes están llamados a resolver mediante el diálogo y la cooperación los problemas que se desenvuelven en este ámbito. El concepto amplio de diálogo, por otra parte, no excluye a sistema o institución legítima alguna capaz de aportar su iniciativa a las decisiones políticas, ni ningún procedimiento que respete el marco constitucional» (STC 42/2014, de 25 de marzo (LA LEY 22394/2014)).
Las Comisiones Bilaterales de Cooperación surgieron como instrumento para articular ese diálogo y el entendimiento en España, entre la Administración del Estado y la de cada una de las Comunidades Autónomas sin que, como ya se ha adelantado, en un primer momento contaran con una previsión estatutaria o normativa, a excepción de la Junta de Cooperación de la Administración del Estado–Comunidad Foral de Navarra, que sí se encontraba prevista en la Ley Orgánica 13/1982, de 10 de agosto, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra (LA LEY 2233/1982). Así, puede mencionarse, los hitos normativos que han incidido en el desarrollo de la cooperación bilateral pueden sintetizarse en los siguientes:
- • La aprobación del artículo 5º de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre (LA LEY 3279/1992), en su reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero (LA LEY 156/1999), que definió las Comisiones Bilaterales.
- • La reforma del artículo 33º de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LA LEY 2383/1979), en redacción dada por la Ley 1/2000, de 7 de enero (LA LEY 58/2000): se conciben como instrumento a través del cual el Estado y las Comunidades Autónomas pueden examinar las controversias normativas con fin de evitar, en su caso, la interposición del recurso de inconstitucionalidad.
- • La modificación de los nuevos Estatutos de Autonomía, en los que se configuran como el marco general y permanente de relación entre los Gobiernos del Estado y de la respectiva Comunidad Autónoma, a la vez que es el propio Estatuto de Autonomía el que señala sus funciones, por lo que su régimen jurídico queda establecido por los propios estatutos y por el propio reglamento de organización y funcionamiento.
- • Por último, la aprobación de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LA LEY 15011/2015), que en su artículo 153 regula las Comisione Bilaterales sin perjuicio de las peculiaridades establecidas en los Estatutos de Autonomía en materia de organización y funcionamiento.
En el momento actual conviven dos categorías de Comisiones Bilaterales, estatutarias y no estatutarias
De esta manera, en el momento actual conviven dos categorías de Comisiones Bilaterales: las estatutarias (que se rigen por el Estatuto y sus normas de funcionamiento) y las no estatutarias cuya reglamentación y régimen interno es el establecido por el acuerdo entre las partes. Así, la cooperación bilateral está prevista formalmente para todas las Comunidades Autónomas, si bien existen Comunidades que cuentan con Comisiones Bilaterales previstas en el Estatuto de Autonomía (Canarias, Cataluña, Andalucía, Aragón, Castilla y León y Extremadura) y otras que no disponen de este instrumento en su Estatuto bien por no haberlo reformado, o bien porque habiéndolo hecho no ha previsto un órgano estatutario de cooperación bilateral, en cuyo caso se aplica el régimen general previsto por la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015).
En cualquier caso y a pesar de tener distinto régimen jurídico, estatutario o legal, tanto las Comisiones Bilaterales estatutarias cuanto las no estatutarias, basan su funcionamiento en el principio de cooperación voluntaria «como principio articulador de las relaciones Estado/Comunidad Autónoma que no excluye otros marcos de relación, ni otorga a dicha Comisión función distinta de la cooperación voluntaria en el ámbito de las competencias de ambos Gobiernos, que son indisponibles» (STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010), vid. FJ 115)
Asimismo, las relaciones bilaterales entre el Estado y las Comunidades Autónomas también están presididas tanto por el principio de lealtad constitucional como por el respeto a los márgenes legales en relación con los acuerdos que se adoptarán en el marco de actuación de la Comisión Bilateral.
Conforme a ello, este principio de lealtad institucional, que no está previsto en la Constitución pero sí recogido en algunos Estatutos de Autonomía, requiere que las decisiones tomadas por todos los entes territoriales y en especial, por el Estado y las Comunidades Autónomas, tengan como referencia necesaria la satisfacción de los intereses generales dentro de nuestro ordenamiento constitucional. Por lo tanto, no podrían tomarse decisiones que menoscaben o perturben dichos intereses o atenten contra la legalidad vigente.
La lealtad constitucional debe presidir las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial
En suma, la lealtad constitucional debe presidir las relaciones entre las diversas instancias de poder territorial, constituyendo soporte esencial de funcionamiento del Estado Autonómico de observancia obligada (STC 239/2002 (LA LEY 187/2003), FJ 11; STC 13/2007 (LA LEY 7/2007), FJ 7), y constituyendo, asimismo, uno de los principios vertebradores de las relaciones interadministrativas, conforme el artículo 140 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre (LA LEY 15011/2015).
De acuerdo con todo lo anterior, las cuestiones a abordar y los acuerdos a adoptar deberán ser relativos a aquellos asuntos que afecten directamente a las competencias e intereses de las Comunidades Autónomas, que por otra parte son indisponibles; sin olvidar que esta cooperación bilateral también deberá tener en cuenta tanto a otros órganos de cooperación, cuanto a los multilaterales o a aquellos específicos relativos a una materia concreta (tal es el caso de los órganos de cooperación de contenido económico-financiero) en cumplimiento de la STC 31/2010 (LA LEY 93288/2010) en su FJ 115, mencionada anteriormente.
Consulta bibliográfica
JIMÉNEZ VACAS, J.J., (2025), Tecnocracia y buen gobierno, Dextra Editorial, SKR (Escuela de Gobierno y Transformación pública) https://dialnet.unirioja.es/servlet/libro?codigo=995541