La Sentencia del Tribunal Constitucional 142/2024 (LA LEY 352343/2024), de 20 de noviembre, desestimó el recurso de inconstitucionalidad presentado por el grupo político Vox contra la Ley 19/2022, de 30 de septiembre (LA LEY 20903/2022), para el reconocimiento de personalidad jurídica a la laguna del Mar Menor y su cuenca. La sentencia cuenta con un voto particular formulado por cinco magistrados.
La aprobación de la ley, fruto de una iniciativa popular, suscitó una gran atención mediática por su carácter profundamente innovador, y fue elogiada en diversos foros nacionales e internacionales.
Sin embargo, aun reconociendo la encomiable finalidad que persigue la norma, algunos juristas advertimos sobre la deficiente técnica jurídica empleada, en particular por su absoluta falta de concreción, y consideramos que podría vulnerar el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, así como los principios de seguridad jurídica y de interdicción de la arbitrariedad recogidos en el artículo 9.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978). Señalamos que se trata de una ley que genera un «embrollo jurídico» como consecuencia de la total indefinición de los supuestos derechos y de las limitaciones y prohibiciones aplicables al nuevo espacio delimitado ex lege, así como por su falta de conexión o coherencia de sus preceptos con la legislación autonómica sobre medio ambiente y los espacios naturales protegidos preexistentes (1) .
El recurso de inconstitucionalidad presentado contra la ley alegaba, en esta línea, que sus preceptos vulneraban el principio de seguridad jurídica (art. 9.3 de la Constitución española (LA LEY 2500/1978) —CE—) al generar una situación de incertidumbre y falta de certeza, además de infringir el sistema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas, así como los artículos 10.2 (LA LEY 2500/1978), 24 (LA LEY 2500/1978) y 45 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).
El Tribunal Constitucional desestima el recurso, en un fallo casi tan escueto como la propia ley, pero lo hace, en esencia, reduciendo su alcance a un texto prácticamente programático. En este sentido, cabe destacar los siguientes aspectos de la sentencia:
- a) No respalda que la ley suponga, como proclama su Preámbulo, un «cambio de paradigma» hacia un modelo ecocéntrico. Aunque la Sentencia comienza afirmando que se ha producido este cambio, luego matiza que se trata de un «ecocentrismo moderado» que no supone una ruptura con el modelo tradicional. Según el fallo, el nuevo enfoque «convive con el paradigma antropocéntrico» y «no impide la intervención humana sobre el medio, sino que la supedita a un equilibrio entre la protección de la naturaleza y otros intereses y bienes constitucionales». Además, recalca que «la garantía de la sostenibilidad pasa por una ponderación entre los requerimientos medioambientales, sociales y económicos».
En realidad, tal y como destaca José Francisco ALENZA (2) , la sentencia entiende que la personificación jurídica del Mar Menor constituye una técnica o herramienta de protección que, en cuanto tal, encuentra acomodo en el artículo 45 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y no implica una ruptura con el modelo antropocéntrico tradicional. Según el fallo, el contenido del artículo 45 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) no se ve vulnerado por la opción del legislador, recogida en la Ley 19/2022 (LA LEY 20903/2022), de atribuir personalidad jurídica al Mar Menor y a su cuenca porque «pudiendo haberse optado por herramientas diversas, la seleccionada es tan idónea (o inidónea) como podrían haberlo sido otras, para buscar la protección, defensa y recuperación del ecosistema de la laguna, procurando la preservación del entorno para su futuro disfrute».
El citado autor nos advierte del riesgo que supone considerar la personificación jurídica únicamente como una técnica de protección ambiental, ya que «puede implicar la aceptación de que las comunidades autónomas y las entidades locales, en el ejercicio de sus legítimas competencias en materia ambiental, utilicen esta herramienta para atribuir derechos a otras realidades naturales», algo que, de hecho, ya está sucediendo (3) .
- b) Afirma que la indeterminación de los derechos atribuidos a la personalidad jurídica del Mar Menor no compromete la seguridad jurídica ni vulnera la interdicción de la arbitrariedad, ya que «para determinar si se ha producido una vulneración de los derechos enunciados […] y establecer las responsabilidades correspondientes, será necesario recurrir al conjunto del ordenamiento jurídico —incluido el resto del articulado de esta misma ley— y encuadrar la conducta en cuestión dentro de los supuestos previstos en la normativa aplicable». En otras palabras, la sentencia reduce los derechos reconocidos por la norma a una mera declaración de principios, que deben concretarse a través de la legislación ambiental vigente.
Esta precisión del fallo resulta especialmente importante para la seguridad jurídica porque, a falta de una declaración de inconstitucionalidad de la norma, se evita al menos que la interpretación de estos derechos quede completamente sujeta a la discrecionalidad de funcionarios o jueces, proporcionando un marco normativo de referencia dentro del ordenamiento jurídico vigente.
- c) Del mismo modo, la sentencia sostiene que el artículo 4, relativo a las sanciones por vulneraciones de los derechos de la nueva persona jurídica, y el artículo 5, sobre la invalidez de cualquier acto o decisión de las Administraciones Públicas que infrinja sus disposiciones, no tienen contenido propio y se limitan a ser meras normas de remisión.
Esta precisión de la sentencia resulta igualmente relevante, puesto que no puede compartirse la afirmación que realiza previamente —para no declarar la inconstitucionalidad de los mencionados preceptos—, de que las «cuestiones de técnica legislativa sean ajenas al Tribunal Constitucional, por más que las leyes puedan resultar en ocasiones superfluas o tautológicas». La existencia de disposiciones legales innecesarias o redundantes, como ocurre en este caso, puede generar confusión y, por tanto, afectar a la inseguridad jurídica, especialmente cuando afectan a materias sancionadoras, ya sean de índole penal o administrativa. Ningún operador jurídico espera que un precepto carezca de contenido, por lo que su ambigüedad puede dar lugar a interpretaciones dispares o incluso arbitrarias.
Tras esta sentencia, el contenido esencial que subsiste de la Ley 19/2022 (LA LEY 20903/2022) parece reducirse en principio, a dos aspectos:
- a) La creación de una serie de órganos dedicados a la protección y defensa jurídica de la laguna del Mar Menor, que podrán emprender acciones en su nombre para alcanzar el cumplimiento de los fines establecidos por ley, definidos como la protección de sus derechos.
- b) La instauración de una «acción pública universal», que permite a cualquier persona o entidad, pública o privada, hacer valer los derechos y prohibiciones establecidos en la ley —tal como los ha interpretado el Tribunal Constitucional— ante el órgano judicial o administrativo competente, actuando «en nombre del ecosistema del Mar Menor como la verdadera parte interesada».
Con posterioridad a la sentencia, se ha aprobado el Real Decreto 90/2025, de 11 de febrero (LA LEY 3095/2025), por el que se regula el régimen de constitución, composición y funcionamiento de los órganos de representación y gobernanza de la laguna del Mar Menor y su cuenca. Conforme al artículo 3 de la ley, la denominada Tutoría del Mar Menor se compone de tres órganos «de representación y gobernanza»: el Comité de Representantes, la Comisión de Seguimiento y el Comité Científico.
En cuanto al derecho aplicable, el real decreto dispone que la Tutoría del Mar Menor «se rige por la Ley 19/2022, de 30 de septiembre (LA LEY 20903/2022), el presente real decreto y por las normas de derecho privado que resulten de aplicación».
El real decreto no define, sin embargo, qué tipo de personificación jurídica es la laguna del Mar Menor y su cuenca, limitándose a reiterar que, según lo establecido por la Ley 19/2022 (LA LEY 20903/2022), «tiene personalidad jurídica propia y plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines» (art. 2.1). Esta indefinición trae causa de la ausencia de pronunciamiento al respecto de la ley y, si bien la sentencia del Tribunal Constitucional reconoció expresamente esta laguna, eludió pronunciarse al respecto.
Sin embargo, como puso de relieve el voto particular a la sentencia, «no se trata de una cuestión menor, sino más bien determinante del régimen jurídico que le es de aplicación a la nueva persona creada por la Ley 19/2022 (LA LEY 20903/2022), y no parece que esa insuficiencia legislativa, cuya relevancia resulta innegable, pueda ser válidamente subsanada por un eventual desarrollo reglamentario de la Ley 19/2022 (LA LEY 20903/2022) (disposición final primera), pues es al legislador al que corresponde determinar cuál sea la naturaleza de la nueva persona jurídica que ha decidido instituir».
No es de extrañar, por ello, que el Consejo de Estado, en su dictamen sobre el proyecto de real decreto, aconsejara al Gobierno que, antes de aprobar esta norma reglamentaria completase la ley para aclarar «la naturaleza jurídica del Mar Menor en tanto que entidad personificada» (núm. de expediente 1276/2023). Consideraba necesario que la ley determinase si el Mar Menor se encuadra dentro de alguna de las personas jurídicas de derecho privado previstas en el artículo 35 del Código Civil (LA LEY 1/1889) —corporaciones, asociaciones y fundaciones de interés público reconocidas por la ley, o asociaciones de interés particular— o si, como parece, se trata de una figura jurídica sui generis. En este último caso, añadía, es necesario concretar qué normas rigen tanto la Tutoría del Mar Menor y sus órganos como el propio Mar Menor, al que se le reconoce plena capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines.
El Gobierno no ha seguido este orden de actuación, sino que ha optado por dejar sin definir la naturaleza jurídica de la laguna del Mar Menor y por crear unos órganos de representación sometidos a derecho privado. Cabe preguntarse, sin embargo, si un ente de naturaleza privada puede representar legalmente a un ente personificado en el que confluyen elementos de derecho público, como son los bienes demaniales que integran su territorio. No parece, por ejemplo, que la Tutoría pueda interponer una acción de recuperación de oficio de estos bienes, que seguirá residenciada en la Administración titular de los mismos.
Es importante, por ello, que se definan claramente las funciones que ostenta la Tutoría del Mar Menor pues de lo contrario, como advirtió el Consejo de Estado en su informe, «podrían producirse incongruencias dentro del grupo normativo que podrían poner en peligro el principio de seguridad jurídica constitucionalmente consagrado y la propia eficacia de esta novedosa técnica de protección de la naturaleza». Esta concreción de las competencias y funciones de la Tutoría se llevará previsiblemente a cabo con la aprobación de la norma reglamentaria complementaria del Real Decreto 90/2025 (LA LEY 3095/2025) que anuncia su exposición de motivos. En ella se reconoce que el real decreto únicamente realiza un desarrollo parcial de la constitución y el funcionamiento de los órganos de representación y gobernanza. Sin embargo, esta falta de desarrollo completo de la normativa resulta difícil de conciliar con el régimen transitorio previsto, cuyo propósito expreso es agilizar la puesta en marcha de dichos órganos.
Entrando en el análisis de las disposiciones del real decreto sobre el régimen jurídico aplicable a la Tutoría del Mar Menor, de sus preceptos se desprende que la califica como una institución privada de naturaleza no lucrativa, orientada exclusivamente a la defensa y protección del Mar Menor y su cuenca, sin que sus actividades puedan tener como finalidad el reparto de beneficios entre sus miembros. Todos los recursos y actuaciones que genere o que reciba deben destinarse a la consecución de los fines de interés general que le son propios.
Se prevé que la financiación de la Tutoría del Mar Menor para el desarrollo de sus actividades pueda provenir de ayudas, subvenciones y donaciones de entidades, tanto públicas como privadas, de los rendimientos de su patrimonio económico y de los ingresos que obtenga por el desarrollo de sus actividades (art. 4). No se ha incluido, sin embargo, la propuesta de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa de que su funcionamiento se sujete a algún mecanismo de control jurídico-público que asegure la recta aplicación de los recursos públicos de los que se nutra su financiación (la aceptación de esta propuesta fue recomendada por el Consejo de Estado en su dictamen sobre el proyecto de real decreto)
En cuanto al régimen de contratación, el artículo 2 del real decreto establece que se regirá por el ordenamiento jurídico privado y que cuando cumpla los requisitos para ser poder adjudicador, de acuerdo con el artículo 3.3.d) de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017), deberá actuar conforme a los principios de publicidad, transparencia, igualdad y no discriminación recogidos en dicha ley. A continuación, el precepto señala que «a tal fin, la Tutoría del Mar Menor deberá aprobar unas instrucciones internas en materia de contratación que se adecuarán a lo previsto en al artículo 3.4 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre (LA LEY 17734/2017)». Esta previsión no se adecua, sin embargo, a la legislación de contratación pública porque, como señaló el dictamen del Consejo de Estado sobre el proyecto de real decreto, este artículo de la Ley de Contratos del Sector Público (LA LEY 17734/2017) impone la obligación de aprobar instrucciones internas, cuando cumplan los requisitos para ser poder adjudicador, «a los partidos políticos, organizaciones sindicales y fundaciones y asociaciones vinculados a cualquiera de ellos, y la Tutoría del Mar Menor no parece acomodarse a ninguno de estos esquemas organizativos».
Hay que señalar, por último, que ni la ley ni el real decreto han definido cómo deben coordinarse los órganos de representación y gobernanza de la nueva persona jurídica con las entidades estatales responsables de la protección del acuífero y del medio marino colindante: la Demarcación de Costas y la Confederación Hidrográfica del Segura. Tampoco se ha precisado su coordinación con la Dirección General del Mar Menor, dependiente de la Administración autonómica, ni con los órganos creados por la Ley autonómica 3/2020 (LA LEY 13859/2020), de Recuperación y Protección del Mar Menor, cuyas funciones son, en muchos casos, coincidentes.
Resulta, en todo caso, llamativo que en el real decreto no se haya introducido la previsión de una evaluación periódica de la regulación, según la prudente recomendación del Consejo de Estado ante «las dudas teóricas y los problemas prácticos» que puede suscitar esta técnica de protección del medio ambiente hasta ahora desconocida, con el fin de «identificar las modificaciones normativas» que serían precisas para resolver los inconvenientes detectados o, en su caso, proceder a un replanteamiento global del modelo si su ineficacia quedase demostrada.