Por Ilier Navarro.- Todas las encuestas lo confirman: el acceso a la vivienda es la mayor preocupación de los españoles desde hace un tiempo. Pero ¿cómo lo aborda la normativa vigente? El Código Penal incluye dos delitos que dan respuesta a la problemática de la ocupación de un inmueble, mientras que el Código Civil también ofrece respuestas, aunque los cambios legales de las últimas décadas apuntan a proteger a los inquilinos o a los hipotecados que no pagan si se encuentran en situación de vulnerabilidad. Y otro factor adicional es la subida de precios de la vivienda, las dificultades para acceder a una vivienda en propiedad y la irrupción de los alquileres turísticos y sus diversas regulaciones de una comunidad autónoma a otra. La situación es compleja no solo a nivel social, sino también desde la perspectiva legal y exige un análisis detallado.
De todo ello se habló el pasado 12 de junio en la jornada titulada «El reto de la vivienda en España: diagnósticos y soluciones», organizada por la Asociación de Letrados del Tribunal Supremo (ALTS). La Sala Ciudad de Úbeda del Ateneo de Madrid se llenó de personas interesadas en escuchar a los tres ponentes que ofrecieron una visión completa, desde la perspectiva, civil, penal y administrativa. Bajo la moderación de María Teresa del Caso, letrada del área penal del Gabinete Técnico del Tribunal Supremo, intervinieron Julián Sánchez Melgar, magistrado de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo; Celia Martínez Escribano, letrada del Tribunal Constitucional; y José Luis Moreno López, letrado de Gabinete Técnico del Tribunal Supremo.
La ocupación de viviendas, una cuestión prioritariamente penal
El encargado de abrir las intervenciones fue Julián Sánchez Melgar, que hizo una firme defensa sobre que el problema de la ocupación de la vivienda es una cuestión prioritariamente penal que, además, se debería abordar con la misma contundencia independientemente de si se trata de la primera vivienda, la segunda o de si esta se destina al alquiler, sin diferencias. Y es que en todos estos casos el propietario se encuentra en una situación de abandono y no tiene más opción que acudir a un abogado, denunció.
«Si esto no es un delito, que venga Dios y lo vea. Los delitos se combaten con el Código Penal, con buenos instrumentos legales de tipificación de los delitos y con buenas medidas cautelares de protección a la víctima», subrayó.
Al comentar una posible mediación, fue contundente: «No casa muy bien una negociación con un ocupante por la vía civil» y reiteró que se trata de un momento crítico en el que los propietarios se encuentran atados de pies y manos al no poder siquiera cortar los suministros de la vivienda ocupada. Sin embargo, destacó el reciente acuerdo plenario adoptado el pasado mes de marzo por la Audiencia de Barcelona (LA LEY 90/2025) que descartó considerar que el corte de la luz o el agua se puede considerar un delito de coacciones de cara al propietario.
El magistrado de Tribunal Supremo recordó que tanto los delitos de allanamiento de morada como de usurpación han perdido utilidad. Por ello, destacó que la Ley 12/2023 por el derecho a la vivienda (LA LEY 6823/2023), en vez de modificar la Ley de Enjuiciamiento Civil (LEC) (LA LEY 58/2000), debió modificar la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882) (LECrim) para impulsar medidas cautelares rápidas que pongan fin al delito porque «claramente es un problema penal», insistió.
Sobre el delito de allanamiento de morada, comentó que debería aplicarse más, pero también aclaró que este tipo delictivo no fue creado para abordar una problemática como las ocupaciones, sino para un allanamiento episódico u ocasional. Por otra parte, la interpretación tradicional del concepto morada ha sido la de primera vivienda o domicilio de la persona, por lo que propuso que una solución que daría más eficacia sería interpretarlo como cualquier vivienda. Si el allanamiento va aparejado con violencia, intimidación o fuerza en las cosas, «conlleva una pena bastante disuasoria, de uno a cuatro años», comentó. Sin embargo, al tratarse de un delito que se enjuicia con jurado, se crea un escenario jurídico contrario a la rapidez y flagrancia que debería caracterizar a las actuaciones frente a este delito.
Por otra parte, el Código Penal incluye el delito de usurpación ilegal de inmuebles que no constituyan morada, que tiene pena de un delito leve, por lo que no se pueden establecer medidas cautelares y se pierde el efecto disuasorio porque tiene pena de tres a seis meses de multa. «Lo suprimiría porque no sirve para nada», señaló el magistrado de la Sala Penal del Alto Tribunal. Que añadió también que los delitos de ocupación y allanamiento deberían salir de la Ley del jurado y recordó que se han aprobado unas enmiendas a instancias del PNV para juzgar mediante procedimientos rápidos los delitos de usurpación de inmuebles y allanamiento de morada.
Asimismo, insistió que estos fenómenos afectan a otros tipos de inmuebles distintos a las viviendas y que la lentitud con que se actúa fomenta la aparición de mafias y de «aprovechados» que alquilan como habitación, por ejemplo, el baño de un piso. Y reiteró que se deben implantar medidas más ágiles para proteger a los propietarios que son víctimas de estos delitos.
Suspensión de desahucios y compensación
Por su parte, Celia Martínez Escribano abordó los cambios que introdujo la Ley 12/2023 (LA LEY 6823/2023) en los procedimientos de desahucio y ejecución hipotecaria cuando se dan situaciones de vulnerabilidad. Pero comenzó su intervención recordando que el derecho de propiedad ha recibido siempre una protección muy especial a través de distintos mecanismos, entre ellos, para favorecer que el propietario recupere la posesión de una vivienda. En el caso del crédito hipotecario, también se había favorecido una ejecución rápida en caso de impago. «Esto ha hecho que las hipotecas funcionen bien en el mercado», subrayó.
Pero a partir de la crisis de 2008 y el pinchazo inmobiliario irrumpen movimientos con un importante apoyo social que reclaman el derecho a la vivienda. El primer logro se dio con la Ley 1/2013 (LA LEY 7255/2013) de medidas para reforzar la protección a los deudores hipotecarios, reestructuración de deuda y alquiler social. Esta norma suspende el lanzamiento si el deudor está en situación de vulnerabilidad. «Primero fue por dos años, y después hasta mayo de 2028: son 15 años. Esto choca con la protección del crédito hipotecario», subrayó la especialista.
Otra reforma la trajo el Real Decreto-ley 11/2020 (LA LEY 4471/2020) que, debido a la crisis de la pandemia, suspendió los desahucios en caso de impago del alquiler si el ocupante estuviera en situación de vulnerabilidad. Esto aplicaba primero durante el estado de alarma, pero con una serie de reformas posteriores, esta suspensión se ha mantenido hasta el 31 de diciembre de este año. Y el Real Decreto-ley 37/2020 (LA LEY 25605/2020) también prohíbe el resto de lanzamiento cuando la persona esté en vulnerabilidad provocada por la pandemia, hasta esa misma fecha.
A ello se suman los juicios verbales aparejados a un desahucio, que dan la posibilidad al demandado de que vaya a los servicios sociales para que elaboren un informe sobre su vulnerabilidad. «Es inquietante porque de toda la vida si el arrendatario no pagaba se tenía que ir y ahora el juez debe adoptar una decisión proporcional y ponderada según el caso», aclara la experta.
Al hacer un repaso por numerosas sentencias del ámbito internacional, concluyó que se busca un cambio de paradigma respecto de la protección del derecho a la vivienda, algo que también se refleja en algunas sentencias del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH). El cambio se produjo por la aprobación de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (LA LEY 12415/2007), que pone los derechos sociales al mismo nivel que los civiles y políticos.
Los criterios generales que se siguen en diversos países son que, para que haya coherencia con el Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950), el desalojo debe ser proporcional. «No siempre se le puede desalojar porque vulneraría su derecho a la vivienda, que es llamativo para nuestros esquemas civiles», destacó. Sin embargo, el TEDH exige que el Estado haya cumplido con unas obligaciones positivas en relación con el derecho a la vivienda, es decir, no puede obligarle a procurar una vivienda, pero sí que haya hecho todo lo posible para dar una vivienda alternativa.
Respecto de esto, también hay jurisprudencia que fija algunos límites. Por ejemplo, cuando se firma un contrato hipotecario válido, se acepta voluntariamente la consecuencia de perder la vivienda en caso de impago ya que, de lo contrario, se afectaría a la seguridad jurídica. Y también hay sentencias que señalan que entre particulares no se aplica el Covenio, sino la ley civil nacional.
Por otra parte, cuando se suspende un desahucio mediante una ley temporal, esta tiene que ser proporcionada, pues el propietario podría tener derecho a una compensación por vulnerar su derecho a la propiedad. El TEDH ha señalado que cuando el plazo de recuperación es largo, no hay vulneración del derecho de propiedad siempre que haya una compensación.
Política de vivienda errática e ineficaz
La ponencia de cierre corrió a cargo de José Luis López, que recordó que ante la carencia y necesidad de la época franquista, con numerosos casos de chabolismo, se apostó por la construcción masiva de vivienda y la irrupción en 1963 del concepto de vivienda protegida y al año siguiente de la Ley de arrendamientos. Y destacó que tuvieron que transcurrir 45 años desde la aprobación de la Constitución para que el legislador aprobase una ley sobre la vivienda, que calificó como «una rareza». Desde entonces, la política de vivienda ha seguido apostando por la propiedad, ha sido muy cíclica y centrada en atender a colectivos vulnerables porque el grueso de la población iba satisfaciendo este derecho mediante la vivienda propia, reseñó.
Actualmente el panorama está marcado por la intervención de tres administraciones con poca coordinación, que deriva en un modelo por cada comunidad autónoma. Y en el caso de los ayuntamientos, hay algunos que crean empresas públicas de suelo y vivienda, aunque las prácticas son dispares. «No ha habido nunca una política de vivienda; ha habido iniciativas parciales, hasta la crisis inmobiliaria», destacó López. Además, las facilidades crediticias que se daban antes del pinchazo de la burbuja inmobiliaria han desaparecido, por lo que se ha reducido la capacidad de compra.
Y a este cóctel se ha sumado la entrada masiva de capital extranjero, con fondos de inversión, compradores europeos y, sobre todo, el uso turístico de la vivienda, «un fenómeno novedoso que retira vivienda para el uso de hogar», explicó el letrado del gabinete técnico del Tribunal Supremo.
¿Qué se ha hecho? Reservar obligatoriamente parte del suelo urbanizable para vivienda protegida, con precios intervenidos administrativamente, algo que «ha sido útil, pero menos de lo que se pretendía», insistió y destacó, por su propia experiencia en dos ayuntamientos, que hay muchas viviendas protegidas que están pintadas en el Plan General pero no están construidas. «Son medidas de muy largo plazo y no han sido eficaces en la práctica», concluyó
Otra medida para luchar contra la vivienda turística es la zonificación donde no se pueden implantar, pero considera que faltan mecanismos de disciplina urbanística porque no es fácil identificar si una vivienda en ese momento es o no de uso turístico. En general, las medidas han fracaso, como la movilización de vivienda vacía en Cataluña. Algo similar señala respecto de limitaciones de precios en zonas tensionadas o la imposición a operadores privados de determinadas obligaciones de servicio público.
Con todo este abanico de medidas que han tenido implantación diversa y de poca eficacia y el «popurrí de cosas» que incluye la Ley de vivienda no se ve un horizonte halagüeño. Y es que, para el especialista, más que una política de vivienda ha habido una política inmobiliaria basada en la propiedad que iba bien hasta la crisis. Actualmente, señala, se viven situaciones similares a la posguerra, con familias que viven al completo en una habitación. Se trata de una «crisis de hogares» que derivará en un retraso aún mayor de la natalidad y tendrá un alto impacto social. La respuesta no es sencilla porque se requiere de una política de muy largo plazo, con una visión de unos 20 años.