Introducción
Como señala el legislador en el preámbulo de la Ley de Eficiencia (Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia (LA LEY 20/2025)), en el ámbito del proceso contencioso-administrativo, se aborda la modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (LA LEY 2689/1998), con el objeto, en línea con el general de la ley, y de las reformas ya introducidas, de introducir las medidas de agilización procesal necesarias para ofrecer a juzgados y tribunales de ese orden los instrumentos procesales óptimos para facilitar y hacer más ágil tanto la tramitación de los pleitos como su resolución, sin merma de las garantías del justiciable.
Desde luego, el ámbito contencioso-administrativo no ha sido el prioritario para la gran reforma que supone la Ley de Eficiencia, sin embargo, y en atención a la naturaleza esencial de ese orden jurisdiccional, no podemos desconocer la afectación legislativa que al mismo propone la Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero (LA LEY 20/2025), con la introducción de revisiones parciales al articulado de la Ley 29/1998, de 13 de julio (LA LEY 2689/1998).
La Ley de Eficiencia modifica cinco preceptos de la LJCA —arts. 11 (LA LEY 2689/1998), 19 (LA LEY 2689/1998), 45 (LA LEY 2689/1998), 74 (LA LEY 2689/1998) y 78 (LA LEY 2689/1998)— si bien es el último (art. 78) el que concentra los cambios más importantes y ello toda vez que su propósito no es otro que el de dar encaje normativo al procedimiento abreviado.
¿Qué dice la Ley 1/2025, de 2 de enero, en lo que atañe a cuestiones de la jurisdicción contencioso-administrativa? ¿Era necesaria la reforma? ¿Qué pasa con la petición de vista en el procedimiento abreviado? ¿Y con la prueba y su preparación?
Las líneas siguientes centran el Diálogo en una reforma menor en cantidad de preceptos afectados, pero no en calidad e interés.
1º.- ¿Era necesaria la reforma de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que lleva a cabo la Ley de Eficiencia 1/2025? ¿Por qué?
Ana Isabel Martín Valero (Magistrada. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, especialista en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo)
«La Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia (LA LEY 20/2025) aborda la modificación de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (LA LEY 2689/1998) con el objeto- según se expresa en el Preámbulo- de introducir las medidas de agilización procesal necesarias para ofrecer a juzgados y tribunales de este orden los instrumentos procesales óptimos para facilitar y hacer más ágil tanto la tramitación de los pleitos como su resolución, sin merma de las garantías del justiciable.
Nuestro sistema jurisdiccional, y en particular el orden contencioso administrativo, necesitaba un cambio de paradigma ante la incapacidad del actual sistema para afrontar el elevado volumen de procedimientos existente. Ciertamente, son necesarias medidas que permitan configurar un sistema judicial más eficiente, adaptando la organización judicial a la nueva realidad social y aprovechando todos los recursos que ofrecen las nuevas tecnologías, con el objetivo de reducir la carga de trabajo de los tribunales y agilizar la tramitación de los procedimientos de modo que puedan ser resueltos en unos plazos razonables, garantizando así el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas y ofreciendo a los ciudadanos una verdadera tutela judicial efectiva (art. 24 CE (LA LEY 2500/1978)).
Sin embargo, con tal finalidad únicamente se modifica, en el aspecto procedimental, la regulación del procedimiento abreviado introduciendo determinadas previsiones para evitar la suspensión de la vista o para eliminar su celebración, o la posibilidad de dictar sentencia oral. Lo limitado de la reforma hace que sea claramente insuficiente para el fin pretendido que precisa otras medidas más ambiciosas que afecten de una manera más global a la jurisdicción contencioso-administrativa.»
Antonio Benítez Ostos (Socio Director y Fundador de Administrativando Abogados)
«Es necesaria y precisa una ley que reforme de forma seria y estructural la Administración de Justicia y que impacte directamente en la jurisdicción contencioso-administrativa. En paralelo, sería conveniente entablar una modificación sustancial de la legislación que regula el proceder básico y general de las Administraciones Públicas.
La Ley de Eficiencia 1/2025 (LA LEY 20/2025), en los términos que afecta a lo contencioso-administrativo, no era necesaria, al menos en dichos términos, habida cuenta que las reformas implementadas son más estéticas que de fondo. Su finalidad "la supuesta eficiencia del servicio público de la Justicia", muy a mi pesar, dista mucho de que se consiga alcanzar semejante objetivo. No ha sido al menos en este caso la intención del legislador.»
Ernesto Benito Sancho (Abogado. Romero Rey & Benito Sancho)
«Sin duda, lo era, si consideramos el nivel de congestión que sufre la jurisdicción contencioso-administrativa, especialmente en su primera instancia. Sin embargo, como inmediatamente diremos, la reforma en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo se queda muy corta.
Seguramente hay muchos aspectos que mejorar en el proceso contencioso-administrativo, pero no de esta manera — más bien apresurada —, sino con un enfoque más global y de manera reposada.»
Gonzalo García Weil (Abogado)
«En los términos en que está planteada, en el orden contencioso-administrativo no podemos hablar de una reforma de calado sino más bien de meros retoques para agilizar los procedimientos abreviados, con la generalización de la excepcionalidad de la vista cuando el recurrente no la haya solicitado ni tampoco el recibimiento a prueba.
Con estos mimbres, quizás lo pretendido haya sido seguir implementando medidas concretas ya previstas en el Plan de choque del CGPJ (en tiempos de pandemia), pero no se trata de una reforma de peso que aborde las reformas imperiosas que necesita con urgencia esta Jurisdicción y que están por llegar.»
2º.- Algunos sectores de la doctrina y la práctica judicial han señalado que la reforma es escasa y no explica demasiado bien cómo se alcanzará esa mayor agilidad en la tramitación de los asuntos contencioso-administrativos… ¿Qué medidas urgen en la jurisdicción contenciosa? ¿Algo parecido a los MASC en el ámbito del Derecho Público?
Ana Isabel Martín Valero (Magistrada. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, especialista en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo)
«En efecto, la reforma es muy escasa y contiene medidas cuya justificación en orden a lograr una agilización de los procedimientos no está explicada, como la atribución de la competencia a la Audiencia Nacional para conocer de los actos de los Ministros, aun cuando se adopten previo informe o acuerdo del Consejo de Ministros o de las Comisiones Delegadas del Gobierno, o la ampliación de la legitimación de los sindicatos para actuar en nombre e interés del personal funcionario y estatutario afiliado. Por otro lado, la reforma del procedimiento abreviado fomentando la supresión de la vista, en algunos casos podrá determinar que ser reduzcan los plazos de tramitación, pero no necesariamente que el juez pueda dictar sentencia antes, que es en definitiva el objetivo que se debe perseguir. Hay que tener en cuenta que los asuntos que se tramitan en los juzgados de lo contencioso administrativo no solo siguen su tramitación por el procedimiento abreviado, sino también por el procedimiento ordinario, y la elevada carga de trabajo que pesa sobre muchos órganos judiciales determinará la existencia de un elevado número de asuntos conclusos, lo que puede desplazar el retraso de la fase de tramitación a la fase de resolución.
Es necesario un cambio de visión en la jurisdicción contencioso-administrativa en el que se impliquen todos los operadores jurídicos, optimizando algunos de los instrumentos que ya ofrece la ley para agilizar la tramitación y que están infrautilizados dada la falta de incentivos para hacer uso de ellos (tramitación preferente, pleitos testigos…), así como la adopción de medidas que afronten de una manera general las disfunciones existentes. La reorganización de los órganos judiciales que contempla la Ley podría contribuir a mejorar la eficiencia del sistema, pero habrá que esperar a ver cómo se implementa, para lo cual es necesaria la suficiente dotación económica, y qué resultados se consiguen.
Entre otras medidas, habría que reconsiderar la distribución de competencias entre órganos jurisdiccionales, instaurar un auténtico expediente judicial electrónico así como plataformas tecnológicas interoperables, adecuar la planta judicial a las necesidades actuales, contemplar la implantación de tribunales administrativos, como vía previa potestativa a la jurisdiccional, en determinados ámbitos (v.g función pública) o reforzar la mediación intrajudicial que actualmente tiene una regulación muy limitada en el artículo 77 LJCA (LA LEY 2689/1998) y que la Ley 1/2025 ha perdido la oportunidad de potenciar siguiendo la estela de la Guía para la práctica de la mediación judicial aprobada por el Consejo General del Poder Judicial, e implementada por las Salas de Gobierno de algunos Tribunales Superiores de Justicia con la colaboración de los Colegios Profesionales, que ha dado resultados satisfactorios.
En la jurisdicción contencioso-administrativa la instauración de los MASC plantea más dificultades como sistema alternativo de solución de controversias teniendo en cuenta la necesidad de una vía administrativa previa a la judicial, así como la posición de la Administración que se rige en su actuación en defensa del interés público, con sumisión al estricto principio de legalidad (art. 103 CE (LA LEY 2500/1978)).»
Antonio Benítez Ostos (Socio Director y Fundador de Administrativando Abogados)
«No nos olvidemos que la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativa, es revisora de la actuación de la Administración Pública, luego creo que es en el funcionamiento de esta última donde se han de proceder a realizar de forma estructural diferentes reformas de calado. Entre otras muchas:
- a) La Administración tiene que dejar de ser "juez y parte" a la hora de resolver los conflictos de los ciudadanos. Por ejemplo, no puede resolver las alegaciones y los recursos que se interpongan en el seno de un procedimiento sancionador la propia Administración que sanciona. Si bien es cierto, que la misma se encuentra constitucionalmente obligada a velar por el interés público, la práctica demuestra que realmente protege sus propios intereses.
- b) En el anterior sentido, se han de crear órganos de control no jurisdiccionales, ajenos a las partes (luego que tengan plena independencia), estén constituidos por profesionales de prestigio y con una larga y contrastada trayectoria profesional en la materia en cuestión, paralizándose los actos administrativos hasta tanto no se resuelvan los recursos interpuestos por el administrado y que se produzca celeridad a la hora de resolver tales impugnaciones. Un ejemplo muy bueno al respecto, lo encontramos en los Tribunales que resuelven los recursos especiales en materia de contratación. Sus resoluciones, en muchas ocasiones y aunque es cierto penden de la Administración, suelen ser de alta calidad, lo conforman funcionarios expertos y, en términos generales, paralizan la materialización del acto en cuestión (ope legis, por ejemplo, en la adjudicación de licitaciones). Otro ejemplo, quizás se encuentre en los Tribunales Económico-Administrativos, en el ámbito tributario. No obstante, la dilación de sus resoluciones (año y medio, dos años de media) unido a que no suspenden la ejecutividad de los actos (a salvo de las sanciones tributarias), no me resulta una vía óptima. Una justicia lenta, deja de ser justicia.
Asimismo, señalar, que no soy partidario de los MASC, porque con el interés público, en términos generales, ni se puede ni se debe transigir. Los órganos de control a los que aludo, de forma estandarizada, sería lo más idóneo disminuyendo de forma considerable la litigiosidad en sede judicial.
- c) Es necesario realizar una forma estructural de la función pública, donde sea más exigente con objetivos y productividades y que una buena parte del salario sea determinado en función de tales parámetros. Es preciso un mayor control de que los servidores públicos realicen un volumen de tareas aceptable y de gran calidad.
- d) Es fundamental dotar mayor presupuesto a las Administraciones Públicas (tanto estatales, como de las comunidades autónomas y entidades locales) para que ganen eficacia en el ejercicio de sus competencias.
- e) Es necesario que la Administración resuelva en tiempo y forma todos los procedimientos, como se encuentra expresamente obligada. Sin embargo, en la actualidad abunda el silencio administrativo lo que obliga al ciudadano a interponer un contencioso-administrativo con los costes y la dilación que ello comporta.
- f) Acabemos con el "primero pague y después recurra", que sucede en los actos de gravamen y una vez finalizada la vía administrativa en la que sólo se puede suspender la deuda reclamada por la Administración siempre y cuando quede debidamente garantizada. Esto atraviesa la presunción de inocencia. Hasta tanto no exista sentencia judicial firme, no se debería de abonar la deuda reclamada en cada caso por el organismo público.
- g) Las reducciones de sanciones administrativas si se reconocen los hechos y se lleva a cabo "el pronto pago" con la imposibilidad de que se recurra en vía administrativa y que se limite la defensa en sede judicial al aceptar expresamente los cargos, vulnera la tutela judicial efectiva, luego hay que suprimir esta medida.
Ya en el seno de lo contencioso-administrativo,
- a) Es preciso reformar el interés casacional objetivo en el recurso de casación. Este último es necesario que se transforme en una impugnación realmente revisora de las instancias previas.
- b) Resulta vital que todas las sentencias sean susceptibles de recurso en segunda instancia. No sucede de este modo, en aquellas cuya cuantía sean inferiores a 30.000 euros y sean conocidas por un Juzgado de lo Contencioso-Administrativo en un procedimiento abreviado.
- c) Las costas deberían de ser anuladas, salvo casos muy excepcionales, como así sucede en la jurisdicción penal y social. No olvidemos que el contencioso-administrativo, revisa siempre la actuación de una Administración en la que subyace un interés público.
- d) Se precisan más jueces, con más medios y un incremento sustancial de recursos económicos, materiales y personales para dotar a la Administración de Justicia y al Poder Judicial de infinidad de más instrumentos que permitan agilizar su funcionamiento y dotarla de mayor eficacia.»
Ernesto Benito Sancho (Abogado. Romero Rey & Benito Sancho)
«Efectivamente, la reforma es muy escasa, siendo más que dudoso que vaya a tener el efecto de agilizar o descongestionar los tribunales de lo contencioso-administrativo.
En lo que se refiere a la organización judicial, con la creación de los Tribunales de Instancia, el mayor o menor impacto será común al que se pueda producir en otros órdenes jurisdiccionales. Y tengo que decir que soy bastante escéptico al respecto.
Lo que sí es seguro es que, en lo que se refiere al procedimiento contencioso-administrativo, la reforma es muy escasa, limitada a cuestiones realmente menores, que no creo que puedan tener un impacto apreciable en el atasco que sufre esta jurisdicción.
Si se quiere descongestionar la jurisdicción contencioso-administrativa, una medida muy necesaria, largamente debatida pero nunca abordada, es la introducción del arbitraje en materia de Derecho público, al igual que ocurre en otros países, como en Perú, donde prácticamente toda la contratación pública está sometida por ley a arbitraje. Esto tendría un doble efecto beneficioso, pues además de aliviar la jurisdicción contencioso-administrativa, ayudaría sin duda a potenciar el arbitraje como medio alternativo de resolución de disputas. Así ha ocurrido en Perú, un país que es reconocido actualmente como una auténtica potencia en materia de arbitraje.
Otra reforma muy necesaria sería la de las costas procesales en la jurisdicción contencioso-administrativa. La introducción en su momento del criterio objetivo o del vencimiento se ha demostrado claramente insuficiente. Se ha generalizado la práctica de fijar en las sentencias el máximo de costas a tasar por abogado y procurador, con importes normalmente ridículos, alejados de la realidad del mercado y en absoluto disuasorios para quien puede temer ser condenado en costas.»
Gonzalo García Weil (Abogado)
«Nos hallamos con meros reajustes del procedimiento abreviado, cuyas vistas verdaderamente cargan las agendas de los Juzgados de lo Contencioso. Se trata de dar continuidad con las medidas ya implantados para la pretendida agilización en la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011) y en el RDL 6/2023 (LA LEY 34493/2023).
Ha quedado en el tintero abordar una reforma integral y sustancial del procedimiento contencioso-administrativo, con paradas en el procedimiento ordinario (no solo en el abreviado); punto final o acotamiento temporal de las prerrogativas de los artículos 52.2 y 128.1 (auto de caducidad); método más dinámico en las acumulaciones de procedimientos; clarificación de las costas judiciales (que no deben ser impuestas nunca al recurrente de actos presuntos, y despejando dudas sobre la clara posibilidad de limitarlas); dificultades en la ejecución de sentencias (crea desconfianza); así como una paulatina reducción de las prerrogativas de la Administración para ir emparejando las fuerzas de los contendientes. En definitiva, medidas eficaces para reducir la duración de los procedimientos, para aclarar su coste y para facilitar la ejecución de sentencias en esta jurisdicción.
La aplicación de los MASC en el orden contencioso (apuntados en el artículo 77.1 LJCA (LA LEY 2689/1998)) chocan siempre con el principio de legalidad y con que deben constreñirse solo a materias susceptibles de mediación (véase el artículo 75 del Reglamento de la Abogacía del estado aprobado por el RD 1057/2024 (LA LEY 22934/2024)). Esta reforma no ha incorporado la modificación de dicho artículo 77.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) en la redacción propuesta por el citado Plan de Choque (medida n.o 5.16), que daba potestad al Juez o Tribunal para la derivación motivada del procedimiento a mediación.
Si lo que se pretende es reducir la litigiosidad, lo más práctico y eficiente sería su previa y completa implantación en la vía administrativa (con reformas gruesas en la Leyes 39 y 40/2015, en la LGT, etc.) Los MASC en la actualidad están anclados a la terminación convencional de los procedimientos administrativos y a la posibilidad (casi inédita, diría yo) de sustitución de los recursos de alzada y de reposición por procedimientos de conciliación, mediación y arbitraje, ante órganos colegiados o Comisiones específicas no sometidas a instrucciones jerárquicas
Distintos Ayuntamientos han aprobado recientemente ordenanzas de mediación, por lo que un seguimiento de sus éxitos (o fracasos) será un buen termómetro para evaluar los efectos prácticos de su generalización por otras Administraciones y su aplicación en el propio procedimiento contencioso-administrativo.»
3º.- La LO 1/2025 modifica el artículo 19.1. LJCA para ampliar la legitimación de los sindicatos en determinados supuestos… ¿Asume el legislador la doctrina del Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo? ¿Qué opinión merece la modificación del precepto?
Ana Isabel Martín Valero (Magistrada. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, especialista en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo)
«La doctrina del Tribunal Constitucional y del Tribunal Supremo venía efectuando un reconocimiento abstracto o general de la legitimación de los sindicatos para impugnar decisiones que afecten a los trabajadores, funcionarios públicos o personal estatutario, ejerciendo aquellos derechos que aun perteneciendo a cada uno de los trabajadores uti singuli, fueran de necesario ejercicio colectivo, siempre que existiera un vínculo o conexión entre los fines del sindicato y el objeto de debate, excluyendo la defensa de los intereses particulares de los afiliados cuando no estaba presente un interés sindical.
Esta doctrina fue reforzada y en parte flexibilizada por el Tribunal Constitucional en la STC 89/2020, de 20 de julio (LA LEY 104337/2020) al reconocer la legitimación en base a un interés específico en razón del derecho de la organización sindical a defender sus propios criterios y orientaciones en la defensa de los intereses concernidos en un procedimiento de selección dirigido a sus representados, de suerte que podría obtener la ventaja o utilidad, en caso de prosperar el recurso contencioso-administrativo que entabló, de que esas garantías en el acceso en igualdad fueran extensibles a todos y cada uno de sus afiliados, así como, en general, a todo el personal del SERMAS de conformidad con lo que su legítima línea sindical postulaba.
La LO 1/2025 (LA LEY 20/2025) supera o flexibiliza aún más esta doctrina reconociendo la legitimación de los sindicatos para actuar en el orden contencioso administrativo en nombre e interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos en defensa de sus intereses particulares.
La nueva letra k) del apartado primero del artículo 19 LJCA (LA LEY 2689/1998) es una reproducción de la facultad de representación que se atribuye a los sindicatos en el artículo 20. 1º de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción Social (LA LEY 19110/2011). El precepto no reconoce una acción pública en defensa de la legalidad, sino una facultad para actuar en defensa de los intereses de sus afiliados para defender los derechos de estos conectados con la función y finalidad del sindicato en cuestión.
En mi opinión el nuevo precepto merece una valoración positiva, pues si bien puede aumentar el número de recursos, posiblemente implicará una impugnación más eficaz del acto en cuestión como consecuencia de la actuación más especializada del sindicato y la mayor legitimidad que confiere la representación colectiva frente a la acción individual del afiliado. No pueden obviarse determinados riesgos como la posible existencia de eventuales conflictos entre los intereses del sindicato y los de su afiliado, o entre afiliados del mismo sindicato; circunstancia esta última que ya fue valorada en la STC 89/2020 (LA LEY 104337/2020) concluyendo que ello no era un obstáculo para reconocer la legitimación al sindicato en defensa de los intereses que le son propios. En todo caso, los sindicatos podrán articular los instrumentos o protocolos necesarios para actuar ante estas situaciones.»
Antonio Benítez Ostos (Socio Director y Fundador de Administrativando Abogados)
«En efecto, tras la reforma introducida por la Ley Orgánica Ley Orgánica 1/2025, de 2 de enero, de medidas en materia de eficiencia del Servicio Público de Justicia (LA LEY 20/2025), se ha introducido un apartado k) al punto 1 del artículo 19, específicamente referido a la legitimación de los sindicatos de funcionarios, que establece los siguiente:
"k) Los sindicatos estarán también legitimados para actuar, en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos que así lo autorice, en defensa de sus derechos individuales, recayendo sobre dichos afiliados los efectos de aquella actuación."
En mi opinión era necesaria esta reforma, para el reconocimiento expreso de la legitimación de los sindicatos para la defensa de sus funcionarios asociados, para cerrar la puerta a posibles discrepancias interpretativas sobre su legitimación.
Y es que, hemos de recordar que, la Jurisprudencia en la materia, partía del reconocimiento de la legitimación a los sindicatos no de forma abstracta o genérica, sino de manera concreta y efectiva, siendo preciso que el sindicato demostrara que el acto en cuestión, afectaba a la esfera jurídica de intereses de un modo efectivo y acreditado, y no meramente hipotético, potencial y futuro. No admitiéndose el puro interés por la legalidad, o agravios potenciales o futuros, debiendo haber una mínima relación entre el contenido del acto o norma y la situación jurídica de los asociados, de la que se derivara previsibles consecuencias desfavorables para los recurrentes.
Antes de la reforma, los Tribunales venían ponderando caso a caso el vínculo especial y concreto entre el Sindicato y el objeto del debate, un interés profesional o económico, traducible en una ventaja o beneficio cierto, cualificado y específico, derivado de la eventual estimación del recurso.
Entendemos pues, que la reforma viene a recoger expresamente la legitimación que la Jurisprudencia mayoritaria reconocía a los sindicatos, salvaguardando así, posibles pronunciamientos contrarios, que negaran tal legitimación, y con los que nos habíamos encontrado en nuestra práctica diaria.»
Ernesto Benito Sancho (Abogado. Romero Rey & Benito Sancho)
«En concreto, se consagra la legitimación de los sindicatos para actuar en nombre interés del personal funcionario y estatutario afiliado a ellos, en defensa de sus derechos individuales, siempre y cuando lo hayan autorizado de manera expresa, y recayendo los efectos de la sentencia sobre los afiliados.
Se trata de una previsión paralela a la que, para los trabajadores en régimen laboral, prevé el artículo 20 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Social (LA LEY 19110/2011).
Creo que tiene sentido igualar las posibilidades de actuación de los sindicatos en defensa de los derechos individuales de sus afiliados, con independencia de la naturaleza laboral o funcionarial que una al trabajador con su empleador. Dado que algunas sentencias del orden contencioso-administrativo habían negado esta posibilidad, por no estar expresamente prevista, tiene sentido la reforma.»
Gonzalo García Weil (Abogado)
«Entiendo que sí la asume de forma tal que, con la inclusión de la nueva letra k) al artículo 19.1 se pretende acabar con la enorme casuística de deslinde a la que se veían sometidos los Juzgados y Tribunales de lo Contencioso en cuanto a la legitimación de los sindicatos, discriminando aquellos supuestos en que colaciona un interés económico-profesional del colectivo (vínculo especial y concreto del sindicato con el objeto del debate en el pleito más allá de la argumentación genérica de la mera legalidad) de aquellos otros en los que se ventilan derechos individuales de sus afiliados.
Esa línea a veces difusa se clarifica con la nueva legitimación sindical ampliada a la defensa de los derechos individuales de los afiliados que lo deseen, cumpliendo los requisitos de la nueva letra e) que se le añade al artículo 45.2 LJCA (LA LEY 2689/1998) (documento acreditativo de la afiliación, comunicación del sindicato al afiliado de la voluntad de iniciar el proceso y, por último, una autorización ad hoc del afiliado para iniciarlo).
Este añadido al artículo 19.1 LJCA (LA LEY 2689/1998) evitará discusiones sobre la legitimación sindical en la defensa de los derechos individuales de los afiliados (e inadmisiones de recursos), pero no estará exenta de problemas tales como la posibilidad de que existan conflictos de intereses en las organizaciones sindicales cuando puedan converger en unión de estos derechos individuales de los afiliados los de otros afiliados (codemandados) e incluso los de los propios sindicatos (v.gr. impugnación de una convocatoria con afección de la relación definitiva de aprobados del proceso selectivo).»
4º.- La anticipación de la práctica probatoria en el marco del procedimiento abreviado es un aspecto relevante de la reforma. ¿Se evitarán suspensiones? ¿Qué problemas prácticos pueden surgir en los próximos meses?
Ana Isabel Martín Valero (Magistrada. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, especialista en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo)
«La Ley dota de cobertura formal a la práctica de los Letrados de la Administración de Justicia de llevar a cabo las diligencias oportunas de preparación de la prueba a practicar en juicio cuando haya sido solicitada por alguna de las partes.
Se positiviza, por tanto, una medida que ya venía realizándose en la práctica, por lo que parece que no supone realmente ninguna novedad importante en orden a evitar suspensiones.
La medida que ahora se regula parte de la petición expresa del recurrente de que se practiquen una serie de diligencias con el objeto de garantizar la materialización posterior de determinados medios de prueba que, además, se solicitan en la demanda. Esta solicitud es vinculante, de forma que la solicitud del recurrente vincula al Letrado o Letrada de la administración de justicia, quien deberá limitarse a acordar su práctica.
Ahora bien, la práctica de estas diligencias que aseguren el buen fin de la prueba no garantiza que finalmente vayan a practicarse, pues la competencia para admitir o inadmitir las pruebas corresponde al juez sin que su decisión se encuentre condicionada por la admisión de las diligencias preparatorias. Por tanto, es posible que, a pesar de haber sido practicadas estas diligencias preparatorias, la prueba finalmente no sea admitida por el juez.»
Antonio Benítez Ostos (Socio Director y Fundador de Administrativando Abogados)
«A mi entender, se trata de una reforma completamente estéril, habida cuenta que es una práctica que ya se encontraba estandarizada en la jurisdicción, dado que se aplicaba de forma subsidiaria la Ley de Enjuiciamiento Civil (LA LEY 58/2000).
No se evitarán más o menos suspensiones, dado que la medida, ya se encontraba prevista y era plenamente aplicable.»
Ernesto Benito Sancho (Abogado. Romero Rey & Benito Sancho)
«En realidad, lo que prevé el nuevo apartado 3º del artículo 78 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) es que en la demanda se puedan solicitar diligencias de preparación de la prueba a practicar en juicio, a fin de que el letrado de la Administración de Justicia acuerde lo que corresponda para posibilitar su práctica. Ello, sin perjuicio de lo que el juez o tribunal —único competente para hacerlo— decida sobre su admisión o inadmisión en el acto de la vista.
Se establece como una mera posibilidad que, de hecho, ya se venía realizando y admitiendo en la práctica forense. Sin embargo, no se modifica el esquema de proposición y admisión de prueba en el procedimiento abreviado. En teoría, podremos encontrarnos con solicitudes posteriores de prueba que habrían requerido de una preparación o, a la inversa, con pruebas respecto de las que el letrado de la Administración de Justicia haya acordado determinadas actuaciones para poder ser llevadas a cabo en el acto de la vista, que luego no sean admitidas por el juez o tribunal y, por tanto, habrán resultado inútiles.
Si se quería anticipar la fase de admisión de prueba, a fin de calibrar la necesidad o no de vista y de evitar suspensiones, no se entiende cómo no se ha establecido un régimen similar al que la misma reforma introduce para el juicio verbal civil en los nuevos apartados 8, 9 y 10 del artículo 438 de la LEC (LA LEY 58/2000), mucho más completo e idóneo a aquellos efectos.
Por otra parte, si lo que se quiere es evitar la celebración de vistas innecesarias, no debería dejarse esta cuestión a la voluntad de las partes. Sin embargo, el apartado 3º del artículo 78 de la LJCA (LA LEY 2689/1998) sigue dejando a la voluntad inicial del actor el solicitar que el recurso se falle sin necesidad de recibimiento a prueba ni de vista.»
Gonzalo García Weil (Abogado)
«Sin duda subyace la dificultad que supone el inicio de los procedimientos por demanda, sin tener a la vista el recurrente el propio expediente administrativo.
En la práctica cotidiana, una vez llegado el expediente administrativo, los LAJ requieren a los recurrentes para que ratifiquen o no sus peticiones de pruebas más documentales (u otras) consignadas en las demandas, todo ello con antelación suficiente a la fecha de la vista.
La anticipación de la prueba probatoria en los términos de la reforma sí evitará suspensiones ya que los LAJ habrán debido de posibilitar la práctica de las solicitadas en demanda (más documentales, testificales, etc.). Cuestión distinta es la admisión o no por el Juez o Tribunal en el acto del juicio.
Un punto habitual de fricción y suspensión de las vistas lo constituyen (y lo van a seguir haciendo) las discrepancias sobre las cuantías, con transformación del abreviado en ordinario por inadecuación de procedimiento. Se podría haber habilitado alguna forma de anticipación de los pareceres de la Administración demandada (y codemandados) sobre las cuantías en las fases iniciales para evitar estas suspensiones de vistas por inadecuación de procedimiento. Y más de lo mismo sobre la falta de jurisdicción o de competencia territorial u objetiva que pueden concluir en suspensiones (artículo 78.8 (LA LEY 2689/1998) y 9 LJCA (LA LEY 2689/1998)). Esta sugerencia de "lege ferenda" va en la línea de descargar las agendas de los Juzgados, a la vez de motivar a los recurrentes en su largo peregrinar en el tiempo real de duración de los procedimientos abreviados, para hacerlos realmente ágiles.»
5º.- La LO 1/2025, de 2 de enero, también modifica la decisión sobre la vista en el procedimiento abreviado, de tal forma que el demandado tendrá que informar sobre qué hechos existe disconformidad y qué medios de prueba, distintos de los ya obrantes en actuaciones, habrían de ser practicados para despejar esa disconformidad. La pregunta es obligada: ¿Se evitarán dilaciones al romperse la automaticidad de la vista? ¿Es una reforma razonable?
Ana Isabel Martín Valero (Magistrada. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, especialista en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo)
«La Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011) introdujo la posibilidad de evitar la celebración de la vista en los procedimientos abreviados en aquellos recursos en los que no se iba a pedir el recibimiento a prueba y la Administración demandada no solicitaba su celebración. De esta forma se pretendía evitar que aquellos recursos que quedarían conclusos en el acto de la vista después de la contestación a la demanda tuvieran que esperar en algunos casos más de dos años hasta que se celebrara la misma, a los solos efectos de que la Administración demandada contestara.
Ante el fracaso de la solución adoptada en la Ley 37/2011 (LA LEY 19111/2011), en parte por la propia actuación del representante de la Administración —que es en la mayoría de los casos la parte demandada—, que solicita la celebración de la vista con la única finalidad de ganar tiempo para contestar a la demanda, dilatando la conclusión del procedimiento atendida la gran sobrecarga que padecen las agendas de señalamientos de los Juzgados, el legislador pone nuevas trabas que eviten dejar en manos de la parte demandada la celebración de la vista, exigiéndole que justifique las razones por las que la considera necesaria, motivando los hechos en que existe disconformidad y los medios de prueba distintos a los ya obrantes en las actuaciones que habrían de ser practicados para despejar esa disconformidad. Ello exige al juez analizar esos argumentos y tomar una decisión sobre la celebración de la vista, introduciendo, así, un nuevo trámite en el procedimiento que no contribuirá a su agilización.
El hecho de que el procedimiento se celebre sin vista puede determinar que finalice antes su tramitación, pero no necesariamente su resolución teniendo en cuenta que aumentará el número de recursos pendientes de dictar sentencia, que se unirán a los conclusos tramitados por el procedimiento ordinario.
Si lo que se pretende es la supresión de la vista en un número elevado de casos, teniendo en cuenta que la experiencia de estos años ha demostrado que, más allá de agilizar los procedimientos menos complejos, está produciendo el efecto contrario, quizá la mejor solución sería suprimir la dualidad de procedimientos en el orden contencioso administrativo, dejando únicamente el procedimiento ordinario, cuya tramitación es frecuentemente rápida teniendo en cuenta que muchas veces no se solicita el recibimiento del pleito a prueba o la propuesta se limita a la documental aportada con la demanda y/o en su caso con la contestación y tampoco se sigue trámite de conclusiones que, además, podría suprimirse cuando no se practica prueba.»
Antonio Benítez Ostos (Socio Director y Fundador de Administrativando Abogados)
«Esta, sin lugar a dudas, es la reforma más relevante y más práctica que se ha llevado a cabo, dado que, en la inmensa mayoría de las ocasiones, en los procedimientos abreviados, no hay más prueba que la aportada en la demanda y el expediente administrativo por lo que, en este sentido, sí que creo que se puede agilizar, aunque sea mínimamente, los tiempos para que se obtenga sentencia en los procedimientos abreviados que es donde se lleva a cabo la vista.
Sin embargo, la reforma implementada no se encuentra exenta de polémica. Y ello porque, en parte, se deja en manos del juez la decisión sobre la celebración o no de vista y eso puede comportar inseguridad jurídica y heterogeneidad en el derecho de defensa en función del Juzgado que se ocupe de ventilar cada asunto.»
Ernesto Benito Sancho (Abogado. Romero Rey & Benito Sancho)
«Parece que la ley pretende terminar con la práctica de las administraciones públicas de solicitar sistemáticamente y sin mayor justificación la celebración de vista, cuando el demandante ha solicitado que el pleito se falle sin recibimiento a prueba ni celebración de vista.
Veremos si no nos encontramos con inercias o fórmulas estereotipadas, tanto para seguir forzando la solicitud de celebración de vista, como a la hora de que el juez resuelva sobre este punto.
En cualquier caso, no tengo claro que, tal y como hace la reforma —que poco menos que demoniza a las vistas y las hace responsables de la congestión de la jurisdicción contencioso-administrativa—, pueda afirmarse que la oralidad sea la culpable del colapso de los juzgados.
La reforma supone un paso atrás con respecto al avance que, para la oralidad del procedimiento contencioso-administrativo, supuso la LJCA de 1998 (LA LEY 2689/1998), contradiciendo el mandato del artículo 120.2 de la Constitución de que el procedimiento sea predominantemente oral. A mi juicio, esto va en perjuicio del derecho de defensa y genera inercias negativas que sufrimos en esta jurisdicción, como la de tender a evitar toda prueba distinta de la documental (singularmente, la de peritos, pese a ser muy necesaria en muchos debates técnicos que se plantean en esta jurisdicción).
En definitiva, a mi juicio, eliminar las vistas no se va a traducir necesariamente en una mayor agilidad ni, desde luego, en una respuesta judicial de mayor calidad.»
Gonzalo García Weil (Abogado)
«La nueva redacción tiene su germen en evitar las dilaciones ante las solicitudes de determinadas prácticas probatorias relevantes por la Administración demandada (o los codemandados) que no se puedan practicar en el propio acto de la vista.
Todo apunta que cuando las partes demandadas tengan verdadero interés en la celebración de la vista no solicitada por el actor, el plus de motivación sobre los hechos donde anide la disconformidad y, sobre todo, de la necesidad de practicar pruebas más allá de la estandarizada remisión al expediente administrativo, serán un efectivo contrapeso a las suspensiones de las vistas de última hora.
Sobre este particular no podemos olvidar la peculiaridad de los procedimientos sancionadores o disciplinarios, donde existe la obligación de recibirlos a prueba cuando exista disconformidad en los hechos, lo que suele ser lo habitual (artículo 60.3 LJCA (LA LEY 2689/1998)). Probablemente en estas materias sea más fácil para los demandados argüir la necesidad de la vista al tener sustento en el citado precepto.
En este extremo considero muy adecuada y razonable la reforma propuesta.»
6º.- Finalmente, se modifica el apartado 20 del artículo 78 LJCA para introducir la sentencia oral, análogamente a la reforma de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Esta novedad ha despertado cierto escepticismo… ¿Será la sentencia oral una realidad en la jurisdicción contencioso-administrativa? ¿La sentencia oral no puede perjudicar el derecho a conocer la motivación por las partes?
Ana Isabel Martín Valero (Magistrada. Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, especialista en el orden jurisdiccional contencioso-administrativo)
«La reforma introduce la posibilidad de que el juez o la jueza pueda, si así lo estima procedente atendidas las concretas circunstancias del caso que se somete a su enjuiciamiento, dictar sentencia oral en el plazo de diez días desde la celebración de la vista. Con ello se espera una agilización de la decisión en los casos en que se opte por su empleo.
Esta posibilidad de resolver oralmente un recurso no es una novedad en el ámbito del procedimiento contencioso-administrativo, encontrándose ya prevista en el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado.
La sentencia oral debe garantizar que las partes conozcan los motivos de la decisión que se adopta, y, en consecuencia, la remisión expresa que se hace al texto del artículo 210 de la Ley 1/2000, de 7 de enero (LA LEY 58/2000), garantiza que estas sentencias orales deban expresar no solo las pretensiones de las partes, las pruebas propuestas y practicadas y, en su caso, los hechos probados, sino también las razones y fundamentos legales del fallo que haya de dictarse. Además, la sentencia oral será redactada posteriormente por el tribunal. Con ello se garantiza el cumplimiento de la exigencia constitucional de motivación de las resoluciones judiciales consagrada en el artículo 120 del texto constitucional y, en última instancia, la posibilidad de control de la resolución por los tribunales superiores, en los casos en que sea susceptible de recurso. Pero estas exigencias hacen difícil su aplicación en el procedimiento abreviado, en el que muchas veces los asuntos presentan gran complejidad, y precisan un análisis sosegado de las pruebas y alegaciones de las partes que son incompatibles con la inmediatez que implica la oralidad. No obstante, podría ser útil en casos de escasa complejidad o repetitivos.»
Antonio Benítez Ostos (Socio Director y Fundador de Administrativando Abogados)
«Es una reforma, a mi entender, completamente intrascendente y que no contribuirá, en modo alguno, a garantizar la eficacia y agilidad de la Justicia como preconiza la Ley. Y ello, por la sencilla razón de que el juez, con independencia del dictado que realice "in voce", deberá de notificar la sentencia como hasta entonces, es decir, explicando los hechos, detallando su motivación sobre los fundamentos de derecho, pronunciándose sobre las costas procesales, emitiendo el correspondiente fallo e indicando los recursos que en su caso quepan frente a la resolución judicial.»
Ernesto Benito Sancho (Abogado. Romero Rey & Benito Sancho)
«La sentencia siempre tendrá que ser motivada, por imperativo del artículo 120.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978) y el estándar de motivación no se puede ver rebajado por el hecho de que se dicte oralmente.
No creo que esta posibilidad vaya a generalizarse. Podría aplicarse en casos sencillos y repetitivos pero, en estos, la reforma pretende que no llegue a haber vista ni, por tanto, posibilidad de sentencia oral, lo cual es un contrasentido.
En casos más complejos, con práctica de pruebas testificales y/o periciales, si tenemos en cuenta la carga de trabajo que soportan los juzgados y el escaso tiempo de que disponen para llegar a la vista con un estudio concienzudo del caso, no veo realista que se aventuren a improvisar una sentencia sobre la marcha, especialmente si luego, como exige el artículo 210 de la LEC (LA LEY 58/2000), va a tener que redactarla y motivarla adecuadamente.»
Gonzalo García Weil (Abogado)
«Por la complejidad e infinidad de la legislación administrativa, realmente la sentencia oral será una quimera. El único antecedente lo encontramos en el procedimiento para la garantía de la unidad de mercado (aunque prácticamente en desuso).
Podrá ser una realidad en aquellos supuestos en que la sentencia concluya con la inadmisibilidad del recurso por concurrir la falta de legitimación del recurrente; el haberse interpuesto el recurso contra actividad no susceptible de impugnación; la existencia de cosa juzgada o litispendencia; o el haber caducado el plazo de interposición del recurso (véase el artículo 69 LJCA (LA LEY 2689/1998)). En estos concretos supuestos es más fácil la motivación de la sentencia de inadmisión que en la mayoría de las sentencias estimatorias o desestimatorias al uso.
En las sentencias orales, como establece el propio ordinal 20 del artículo 78 por la remisión al artículo 210.3 (LA LEY 58/2000) y 4 LEC, deben constar las razones y fundamentos legales del fallo (exteriorización del iter decisorio), para cumplir con la exigencia constitucional del artículo 120.3 CE. (LA LEY 2500/1978) También se constituye en una garantía para la posibilidad de control de la resolución por los Tribunales superiores mediante los recursos que procedan que, en el caso de las sentencias de los procedimientos abreviados, son escasísimos por tener casi vedadas las apelaciones (por la summa gravaminis) y por el corsé de requisitos para que prosperen las casaciones.»