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El 21 de julio de 2020, el Consejo de la Unión Europea aprobó el ambicioso instrumento Next Generation EU, dotado con 750.000 millones de euros como respuesta a la crisis derivada de la COVID-19. El núcleo de este instrumento es el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (Mecanismo), concebido no como un simple salvavidas, sino como una auténtica palanca de transformación estructural de las economías europeas.

A diferencia del resto de fondos estructurales, el Mecanismo se implementa por la Comisión en régimen de «gestión directa» (art. 8 Reglamento 2021/241), lo que obliga a los Estados a presentar un «Plan de Recuperación y Resiliencia» (Plan RTR) cuya aprobación condiciona la posterior distribución de fondos entre los sujetos nacionales, públicos y privados, principalmente bajo forma de ayudas y subvenciones. A medida que los Estados miembros demuestran el cumplimiento de los objetivos y compromisos incluidos en sus planes, van recibiendo de forma gradual los fondos asignados.

A España le correspondieron 140.000 millones de euros, entre préstamos y transferencias y el Plan RTR español fue definitivamente aprobado el pasado 13 de julio de 2021, aunque ha sido objeto de dos modificaciones. En cumplimiento de lo preceptuado en la normativa europea, el Plan RTR español establece un calendario indicativo para la realización de las reformas e inversiones con plazo máximo de finalización de 31 de agosto de 2026 (art. 18 Reglamento (UE) 2021/241 (LA LEY 2763/2021)).

Los Estados miembros, al ejecutar el Mecanismo, deben adoptar todas las medidas adecuadas para proteger los intereses financieros de la Unión y para velar por que la utilización de los fondos en relación con las medidas financiadas se ajuste al Derecho aplicable de la Unión y nacional. A tal efecto, los Estados deben establecer un sistema de control interno eficaz y eficiente y recuperar los importes abonados erróneamente o utilizados de modo incorrecto, pudiendo recurrir a estos efectos a sus sistemas nacionales habituales de gestión presupuestaria (art. 22 Reglamento (UE) 2021/241 (LA LEY 2763/2021)).

En el caso de España, se ha optado por aplicar la Ley 38/2003, General de Subvenciones (LA LEY 1730/2003) (LGS) y su reglamento de desarrollo, salvo en aquellas cuestiones que han sido objeto de una regulación especial en el RD-Ley 36/2020 (LA LEY 26471/2020).

La LGS establece que constituye una obligación esencial del beneficiario de una subvención cumplir el objetivo, ejecutar el proyecto, realizar la actividad o adoptar el comportamiento que fundamenta la concesión de las subvenciones (art. 14.1.a LGS). En caso de incumplimiento total o parcial, procede el reintegro de las cantidades percibidas junto con los intereses de demora (art. 37.1.b LGS). Así, la subvención queda subordinada al cumplimiento efectivo de las condiciones y finalidades que justificaron su otorgamiento, configurándose como un instrumento de fomento condicionado y no como una atribución patrimonial libre o desvinculada de resultados.

Este principio ha sido reiteradamente confirmado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo. En su sentencia n.^o 1335/2021, de 16 de noviembre de 2021 (LA LEY 206676/2021) (Rec. 6955/2020), resolviendo el caso de una entidad que no pudo poner en marcha una planta de producción de aglomerado asfáltico dentro del plazo previsto, debido a la denegación de una licencia municipal posteriormente concedida por sentencia judicial, el Alto Tribunal insistió en la naturaleza modal o condicional propia de la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento en los términos en que procede su concesión.

La jurisprudencia se ha encargado de destacar el carácter condicional de la subvención, afirmando que las cantidades otorgadas están vinculadas al cumplimento de la actividad prevista en el plazo señalado. Así, la jurisprudencia de forma reiterada […] ha destacado que: «[...]la subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un "modus", libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión».

A medida que se aproximan las fechas límite de ejecución establecidas en las correspondientes bases reguladoras de cada convocatoria, son muchos los proyectos que comienzan a tropezar con dificultades que complican seriamente, e incluso en algunos casos imposibilitan, el cumplimiento del calendario previsto.

Pensemos, por ejemplo, en el plan para la mejora de la eficiencia y la sostenibilidad en regadíos, integrado como un componente del Plan RTR. Su objetivo es mejorar la eficiencia y sostenibilidad en regadíos a través de una serie de actuaciones seleccionadas. El calendario de ejecución fija como fecha límite el 30 de junio de 2026 para la finalización de las actuaciones. Sin embargo, es previsible que muchos de estos proyectos deban enfrentarse a procedimientos complejos, como la evaluación de impacto ambiental, trámites de expropiación forzosa y otras gestiones administrativas que, por su naturaleza, dificultan o incluso imposibilitan el cumplimiento de los plazos establecidos.

Surge así una tensión entre el diseño normativo y la realidad material de los proyectos. El objetivo perseguido por la ayuda puede alcanzarse con éxito, pero fuera de plazo. Y, sin embargo, el retraso, aunque justificado, puede implicar la pérdida de la subvención y la exigencia de su reintegro.

Las reglas aplicables, que incluyen guías para la justificación de los pagos, admiten la flexibilización de los compromisos asumidos por el beneficiario, en el sentido de que se permiten compensaciones entre los conceptos presupuestados. Además, existe la posibilidad de moderar el reintegro cuando el beneficiario no haya alcanzado plenamente los objetivos comprometidos pero su actuación se acerque de manera significativa al cumplimiento total y vaya acompañada de una actuación dirigida a satisfacer los compromisos adquiridos. En estos casos, la cantidad a reintegrar vendrá determinada por la aplicación de los criterios de graduación que se hayan concretado en las bases reguladoras y que deberán responder siempre al principio de proporcionalidad (arts. 37.2 i 17.3.n LGS). Algunas de las bases sí establecen criterios de graduación, pero no todas lo hacen, lo que no obsta a la aplicación razonada de dicho principio. Alguna sentencia ha declarado que el reintegro ha de ser total cuando en las bases de la convocatoria esta fatal consecuencia se establece expresamente para casos de incumplimiento parcial. Así se pronuncia, por ejemplo, la STSJ de Galicia, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección 3ª, 89/2025, de 28 de febrero de 2025, Rec. 7294/2024 (LA LEY 73988/2025):

«[…] la no previsión en las Bases de la convocatoria de criterios de graduación para casos de incumplimiento parcial de la obligación asumida por el beneficiario no implica necesariamente la exclusión de la aplicación del principio de proporcionalidad en el cálculo del importe a reintegrar. […] Sin embargo,no es posible acudir a esa aplicación de la norma (art. 37 LGS),que se hacía en ese otro asunto, side la lectura de la Orden de la convocatoria se deduce, expresamente, con suficiente detalle, qué ha de suceder en casos de incumplimiento parcial.[…] La convocatoria no deja margen a la aplicación para este caso de ese principio de proporcionalidad porque expresamente excluye la posible graduación del importe del reintegro cuando no haya habido ningún relevo y estamos ante ese supuesto».

La posibilidad de graduar el importe del reintegro es, en el actual estado de la cuestión, la principal previsión legal frente a incumplimientos no imputables o no culpables. El Tribunal Supremo ha dejado claro que no puede caerse en el error de confundir el procedimiento de reintegro con el sancionador. El concepto de imputabilidad no se vincula a la exigencia de responsabilidad a título de culpa, sino que es exponente del designio del legislador de hacer recaer los efectos jurídicos derivados del incumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de concesión de la subvención al beneficiario (STS, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sec. 3ª, de 30 de marzo de 2010, Rec. 12/2008 (LA LEY 27083/2010)).

En base a este criterio interpretativo, la antes citada sentencia del Tribunal Supremo de 16 de noviembre de 2021 (LA LEY 206676/2021) expresa:

«La devolución de la subvención anticipada debe producirse cuando se incumple el propósito para el que fue concedida la ayuda al margen de la culpa del beneficiario. Lo contrario implicaría que se estarían concediendo fondos públicos para un propósito que no ha llegado a ejecutarse y pese a ello no es posible solicitar su reintegro.

[…] El intento de trasladar a la Administración territorial la "culpa" de no conceder las autorizaciones preceptivas podrá ser analizada en otro contexto para determinar su eventual responsabilidad, pero no justifica sin más que la empresa beneficiaria se creyera legitimada para prescindir unilateralmente de la condición que le había sido impuesta.»

La práctica muestra que cuando la devolución de la ayuda resulta injusta, los perjudicados acuden a la responsabilidad patrimonial de la Administración para exigir una indemnización por daños y perjuicios, donde se incluye el importe reintegrado. Pero esta vía, lejos de ser una solución eficaz, traslada al afectado una doble carga: primero la devolución de la subvención, y después el inicio de un nuevo proceso incierto, largo y costoso, para tratar de recuperar lo perdido y en el que deberá acreditar que ha actuado proactivamente para enervar todas las dificultades surgidas para llegar a la meta en el plazo previsto. Se trata de una respuesta claramente insuficiente ante el fracaso del marco normativo para adaptarse a las dificultades reales de ejecución.

La rapidez con la que se aprobó el entramado normativo del Plan RTR respondía a la urgencia de la situación como es comprensible. Había que activar la recuperación económica de forma inmediata. Sin embargo, la normativa resultante no ha previsto con suficiente flexibilidad los inevitables contratiempos que surgen durante la ejecución de proyectos complejos, públicos o privados.

El resultado es una arquitectura normativa que penaliza incluso a quienes, con voluntad inequívoca de cumplimiento, ven frustrada la ejecución en plazo por razones ajenas a su control. Una arquitectura que convierte el éxito material en un fracaso jurídico.

Cabe preguntarse si no sería oportuno revisar este esquema y ampliar los sectores para los que, previo acuerdo con la Comisión Europea, ya se ha acordado una prórroga razonable de los plazos de ejecución. De lo contrario, podríamos estar ante un escenario de reintegros masivos que comprometerían no solo la eficacia del Plan RTR, sino la confianza en las políticas de fomento como instrumento de transformación.

En definitiva, si el propósito era reconstruir mejor, quizá convenga también legislar mejor y adaptar la normativa a la realidad de la recuperación.