La sentencia del Constitucional (Sala Pleno) de 26 de junio de 2025, Rec. 6436/2024 (LA LEY 170012/2025)declara:
a) La inconstitucionalidad por omisión del art. 1.1 por ser contrario al principio de igualdad (art. 14 CE (LA LEY 2500/1978)), al no otorgar la amnistía a aquellas conductas dirigidas a rechazar el “procés”.
b) Que el segundo párrafo del art. 1.3 es inconstitucional y nulo porque permite amnistiar conductas posteriores a la aprobación de la LOANCat (LA LEY 13393/2024), vulnerando el art. 14 CE. (LA LEY 2500/1978)
c) Que los apartados 2 y 3 del art. 13 no son inconstitucionales siempre que permitan la audiencia de todas las partes personadas en el proceso ante el Tribunal de Cuentas en el tramite procesal referido a la aplicación de la LOANCat (LA LEY 13393/2024).
En todo lo demás el recurso es desestimado, por lo que varios magistrados anunciaron su voto discrepante, publicando sus razonamientos junto a la sentencia.
Voto particular del magistrado Enrique Arnaldo Alcubilla
Para el magistrado, el recurso debio ser estimado, primero porque la amnistia no tiene cabida en la Constitución, y también porque la ley impugnada vulnera principios fundamentales. Habla, asímismo de "invención argumentativa" en cuanto que la sentencia razona que el legislador puede hacer todo lo que no está expresamente prohibido.
Estructura su voto en varios puntos fundamentales:
Gestación anómala de la sentencia
Recalca una serie de "incidentes" que a su juicio han empañado las garantías de un proceso justo, en lo que se refiere a la composición final del Pleno. Relata que la ponencia correspondió al magistrado Macías Castaño por el turno objetivo de reparto, siendo posteriormente recusado, antes incluso de que el recurso fuera admitido a trámite. Constata que el grupo de trabajo formado por un letrado coordinador y cinco letrados adscritos al presidente, que se reunian periodicamente para aunar criterios, y del que el magistrado que suscribe el voto no tenia noticia.
Por otra parte, indica que se cumplió el calendario previsto para que el recurso de resolviera antes de las vacaciones de 2025 y además desatendiendo la solicitud de planteamiento de cuestión prejudicial ante el TJUE, aplazando la deliberacion y fallo mientras ese tribunal no resolviera.
Argumenta igualmente falta de complejidad de los antecedentes de la sentencia y a su acelerada deliberación y votación. Concluye que el Constitucional debe ser ajeno a los aplausos y a las críticas, pero no a la doctrina académica, que opina mayoritariamente sobre la la inconstitucionalidad de la ley.
Sobre la amnistía en general
Ya entrando de lleno en el fondo del asunto, señala que la ausencia de una prohibición expresa en la Constitución, o ausencia de referencia explícita a la institución de la amnistía, no puede llevar al legislador a concluir que queda habilitado para aprobar una ley orgánica que permita conceder amnistías en determinadas circunstancias excepcionales.
La sentencia otorga libertad omnímoda al legislador, al albur de las mayorías parlamentarias. Asimismo el artículo 66.2 CE (LA LEY 2500/1978) que nos habla sobre las funciones de las Cortes Generales, no incluye la de aprobar amnistías, y solamente podría ser atribuida a dicho organismo por la Constitución, y sin una previsión expresa en ese sentido, no cabe otorgarla.
Añade que el Parlamento no es soberano, ni en él reside la soberanía nacional, sino que representa al pueblo español, que es el titular de la soberanía, y aunque el legislador dispone de una amplia libertad de configuración, ello no permite concebir la Constitución como una norma "abierta", diluyendo la distinción entre poderes constituyentes y poderes constituidos. Por tanto, la aprobación de la una ley que otorgue la amnistía, hubiera requerido la previa reforma de la Constitución.
Amnistía e indultos generales del artículo 62 i) de la Constitución (LA LEY 2500/1978)
La sentencia controvertida parte de la premisa de que la amnistía y el indulto son instituciones diferentes. La sentencia cita jurisprudencia constitucional "en materia de amnistía" que no contiene base alguna para sostener que la doctrina constitucional tiene una postura favorable a que la amnistía cabe en la Constitución. En todo caso se trata de referencias tangenciales o instrumentales vinculadas al caso concreto.
La cita que se realiza a la STC 147/1986 (LA LEY 672-TC/1987) en cuanto a la afirmación de que amnistía e indulto son instituciones cualitativamente diferentes, no corresponde con el contenido o argumentación que realizaron los magistrados, sino que está sacada de contexto. Ambas figuras son especies del mismo género, el derecho de gracia, que suponen una excepción al monopolio jurisdiccional de jueces y magistrados.
La amnistía carece de sentido en un contexto democrático, para perdonar conductas relacionadas con la agresión al orden constitucional y a los derechos y libertades constitucionales. En suma, tanto el indulto general como la amnistía, carecen de encaje constitucional.
La amnistía se excluyó del texto constitucional de forma intencionada en el debate constituyente
La Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978) solo permite los indultos individuales. El silencio sobre la amnistía no es un olvido o descuido, sino fruto de una decisión deliberada para excluir dicha medida de gracia. Por tanto, cualquier iniciativa del poder legislativo encaminada a la regulación y concesión de amnistías, supone una ruptura del pacto constitucional y contraviene frontalmente la Constitución. El legislador carece de habilitación para aprobarla.
La amnistía debe estar constitucionalmente prevista
Esta figura es una medida excepcional y singular, afectando al principio de igualdad de todos ante la ley, particularmente la ley penal. Además deja sin efecto el principio de exclusividad de jurisdicción y el principio de obligatorio cumplimiento de las sentencias. Vulnera por tanto, el principio de separación de poderes.
La Ley de amnistía (LA LEY 13393/2024) es una medida de gracia del poder legislativo, que rompe la reserva constitucional, invadiendo su espacio.
Amnistía arbitraria que no responde a la defensa del interés general
La amnistía que otorga la LO 1/2024 (LA LEY 13393/2024), trae causa de un acuerdo político, que favorecía la investidura como presidente del Gobierno al candidato socialista. No existe, a juicio del magistrado, un interés general que justifique su aprobación (restañar la convivencia social y política quebrada por la insurrección independentista catalana).
La verdadera finalidad perseguida por la norma no se corresponde con lo que se alega en su preámbulo. Una medida de gracia como la que se contempla solo cabría por estar al servicio del mantenimiento de determinados valores constitucionales básicos, como la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, igualdad de los ciudadanos ante la ley y separación de poderes.
Procedimiento parlamentario sobre la aprobación de la Ley
El magistrado discrepante considera señala igualmente en su voto que el respeto a la posición y derechos de las minorías parlamentarias brilló por su ausencia durante la tramitación de la proposición de ley, comenzando por que la proposición fue registrada en el congreso por el Grupo Socialista cuando se encontraba en funciones, con el objetivo de obtener votos parta la investidura de su candidato.
El magistrado menciona igualmente su discrepancia sobre determinados aspectos de la sentencia contestando algunas de las tachas formuladas por los recurrentes, como el abuso de la técnica de la interpretación conforme, o el uso de argumentos elusivos, o falta de contestación a determinadas quejas.
Voto particular del magistrado Ricardo Enríquez
El magistrado Ricardo Enríquez Sancho considera en primer lugar que antes de pronunciarse sobre la impugnación de fondo el Tribunal Constitucional hubiera debido suspender el procedimiento y plantear ante el TJUE la correspondiente cuestión prejudicial.
En segundo lugar, considera que la amnistía es una institución que no tiene cobertur en nuestra CE, como resulta del juego combinado de sus arts 66.2 y 66.i, así como de los debates parlamentarios previos a su aprobación.
En tercer lugar, explica que la LOA es arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del Presidente del Gobierno.
En cuarto lugar, la LOA es contraria al artículo 14 CE (LA LEY 2500/1978) porque solo alcanza a quienes realizaron acciones delictivas, con la finalidad de apoyo al proceso independentista pero no a quienes hubieran realizados esas mismas acciones con una finalidad política opuesta.
El intento de la sentencia de salvar esta inconstitucionalidad aplicando una inconstitucionalidad por omisión es técnicamente inaceptable porque la finalidad de la ley es evidente, porque en ningún caso existe una obligación constitucional de amnistía y porque la grave tacha de inconstitucionalidad por arbitrariedad de que adolece la ley no puede salvarse por el simple recurso de extender su ámbito subjetivo.
En quinto lugar, la LOA vulnera el principio de legalidad del art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978) porque parte de su articulado tiene una estructura tan abierta que en modo alguno puede considerarse respetuosa con el principio de taxatividad exigible no solo a toda ley penal sino, por la misma razón, a una ley que excluye la aplicación de leyes penales.
Finalmente, se ha incurrido en fraude de ley en su tramitación parlamentaria porque el Gobierno ha utilizado el grupo parlamentario para presentar una proposición de ley, cuando él mismo, al estar en funciones no hubiera podido presentar un proyecto de ley de idéntico contenido, por impedírselo el artículo 21.5 de la Ley del Gobierno.
Voto particular de la magistrada Concepción Espejel
En primer lugar, considera que el procedimiento y la composición del Pleno del Tribunal han sido irregulares. La sentencia ha sido aprobada con una indebida composición del Pleno del Tribunal al haber sido apartado del conocimiento del recurso de inconstitucionalidad el magistrado don José María Macías Castaño, a través de un procedimiento extraordinario que se ha apartado de la tramitación habitual hasta ahora de los incidentes de recusación de magistrados del Tribunal; particularmente, se ha sostenido un criterio totalmente contrario al mantenido, por ejemplo, en el ATC 28/2023, de 7 de febrero (LA LEY 27081/2023), en el que se decidió no aceptar la abstención formulada por la Sra. Espejel al amparo de la causa 16ª del artículo 219 LOPJ (LA LEY 1694/1985), por haber emitido, como vocal del CGPJ, una enmienda al proyecto de informe de la Comisión de Estudios e Informes al anteproyecto de ley orgánica de salud sexual y reproductiva y de la interrupción voluntaria del embarazo. Entiende que las consideraciones que dieron lugar a que no se aceptara su abstención deberían haberse aplicado, con mayor motivo, a una recusación, que no fue aceptada por el magistrado afectado, el cual sostenía que su participación en e informe como vocal del CGPJ no comprometía su imparcialidad, argumento que no fue atendido por el Pleno.
Las irregularidades en la tramitación del procedimiento han sido continuas hasta el lamentable hecho de que el 1 de junio se tuvo conocimiento, por los medios de comunicación, tanto de los días en los que se pretendía deliberar la ponencia, como de su contenido. Explica la magistrada que la filtración del borrador ha provocado un debate paralelo, minando la serenidad y discreción que debe regir la labor de los magistrados y ha supuesto un desprestigio para el Tribunal. Además, afirma que el presidente, sobrepasando el límite de sus funciones, predeterminó el momento en que se tenía que aprobar la sentencia, independientemente de las necesidades de estudio y deliberación, en un asunto de la relevancia jurídico constitucional como el abordado.
En segundo término, estima que el Tribunal debía haber planteado cuestión prejudicial o, en su defecto, esperado la resolución de las cuestiones prejudiciales ya planteadas ante el TJUE antes de deliberar y aprobar esta sentencia. Explica en su voto que sobran argumentos jurídicos para ello, pero, además, concurre un incontrovertible principio de prudencia, virtud lastimosamente ajena últimamente en la forma de proceder del Tribunal. No cabe olvidar que el Tribunal se enfrenta al análisis de una ley que supone una ruptura temporal de los principios básicos constitucionales, una norma excepcional, por lo que esperar a la opinión proveniente del máximo intérprete del Derecho de la Unión Europea, debería ser el mínimo estándar de prudencia exigible. Las prisas, a su juicio, solo pueden estar justificadas por un fundado temor a una censura europea de la norma avalada ahora por la mayoría. Más aun cuando se ha conocido que la propia Comisión Europea en sus alegaciones en la tramitación de las cuestiones prejudiciales en tramitación, ha calificado la ley como una “auto amnistía”.
En tercer lugar, sobre el fondo de la LOA, considera que la amnistía es una institución que no tiene cobertura en nuestra Constitución, como resulta del juego combinado de sus arts. 66.2 y 66.i), así como de los debates parlamentarios previos a su aprobación. No es discutible que una ley de amnistía (LA LEY 13393/2024) supone, por su propia naturaleza, una excepción a la vigencia y aplicación de la Constitución, o, cuando menos, una excepción a la aplicación de alguno de sus valores superiores como la igualdad o la justicia (art. 1.1 CE (LA LEY 2500/1978)), a la vigencia del Estado de Derecho, al principio de igualdad y a la reserva de jurisdicción. No cabe ejemplo más claro de
ruptura con los principios fundamentales de nuestra Constitución.
Explica la magistrada que la Constitución ha previsto en su articulado excepciones a su aplicación en plenitud. Basta la lectura de su art. 116, sobre los Estados de alarma, excepción y sitio, para poder constatar que las potenciales limitaciones constitucionales previstas para tiempos de crisis graves se hallan recogidas en el propio texto constitucional. Dejar de aplicar la Constitución, o sus principios y valores esenciales, solo puede ser posible porque la propia Constitución así lo haya previsto.
Considera además, que la LOA es arbitraria porque la verdadera finalidad a que responde no es la que expresa su preámbulo sino la de obtener el apoyo de los siete diputados de Junts per Catalunya en la sesión de investidura del Presidente del Gobierno. A su juicio, al fiscalizar la ley no habría sido necesario, si quiera, levantar el velo de las intenciones del legislador. No hay velo que levantar. Los acuerdos mencionados y los debates parlamentarios explicitan sin complejos los motivos y la finalidad de la ley. Considera que, una cosa es que el Tribunal no pueda entrar en hipótesis o elucubraciones de las motivaciones políticas por la que se promulga una ley, y otra cosa bien distinta, como asume la mayoría, es que aun publicando sin mesura que la ley, tan excepcional, se promulga para obtener los votos necesarios para una investidura, este dato sea irrelevante en el control que el Tribunal hace de la ley.
Recuerda la magistrada discrepante que el informe de la Comisión de Venecia sobre esta ley afirma que se “observa que la proposición de ley de amnistía se ha presentado en forma de proposición de ley, que es un procedimiento sin consulta al público, a las partes interesadas o a otras instituciones del Estado, y que se ha seguido un procedimiento de urgencia. Sin embargo, la proposición de ley de amnistía ha ahondado una profunda y virulenta división en la clase política, en las instituciones, en el poder judicial, en el mundo académico y en la sociedad española.”
Ante una expresión de la potestad legislativa tan sumamente arbitraria, el trato diferenciador que se opera a través de ella es claramente discriminatorio, pues la esencia de la igualdad es la de proscribir diferenciaciones o singularizaciones que carezcan de justificación objetivamente razonable.
En su opinión, la LOA tampoco cumple con el requisito de calidad de la ley en el ámbito sancionador, como dimensión sustantiva de los principios de seguridad jurídica (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)) y de legalidad penal (art. 25.1 CE (LA LEY 2500/1978)), que en relación con la exención de responsabilidades penales administrativas o contables no determina con la suficiente concreción – y, correlativamente, sin la necesaria cognoscibilidad del alcance de la exención de responsabilidad – los supuestos excluidos de la amnistía y, por tanto, susceptibles de ser enjuiciados y sancionados.
En definitiva, concluye que la pluralidad de elementos precedentes lleva a sostener que la LOA debió de ser declarada inconstitucional, dado que no responde a un objetivo legítimo, sino que, formando parte de una dinámica transaccional, es expresión de cómo la voluntad del pueblo soberano, materializada en ley, se manipula para revestir de formalidad jurídica un descarado pacto de impunidad a cambio de poder.
Estamos ante una auténtica anomalía jurídica, revestida de normalidad legislativa. Un claro ejemplo de sometimiento del derecho por la política, de la razón por el poder.
Pese a ello este Tribunal, cuya función es garantizar la primacía de la Constitución sobre las restantes normas del ordenamiento jurídico, ha validado una ley más que singular, contraria al ideal de justicia, arbitraria, discriminatoria y fruto de un pacto político para obtener la investidura, obviando que en la tramitación parlamentaria de la ley se llegó a afirmar que con su aprobación se producía la primera derrota del régimen del 78.
Expresa su temor de que esta sentencia, avalada por una estrecha mayoría de este órgano, pueda inaugurar un régimen jurídico excepcional, paralelo al marco constitucional común que nos hemos dado y dirigido a un conjunto selecto de privilegiados que, a diferencia del conjunto de la ciudadanía, queda eximido de cumplir las responsabilidades derivadas de sus actos, incurriendo por ello en una flagrante violación del mandato constitucional de igualdad en la aplicación de la ley. Además, muestra su preocupación por el hecho de que la sentencia pueda contribuir a minar la confianza ciudadana en las instituciones, ya que la percepción de
que las leyes se aprueban para satisfacer acuerdos políticos encaminados a colmar meras voluntades particulares, en lugar de servir al bien común, alimenta la desafección.
En virtud de todo lo expuesto, concluye el voto particular “con plena convicción, con la tranquilidad interna que ofrece saber que cumplo con mi deber como magistrada constitucional, pero con la impotencia de no haber logrado convencer a mis compañeros de que la presente ley de amnistía (LA LEY 13393/2024) representa la mayor regresión institucional habida en la historia constitucional reciente, consolida una desigualdad entre iguales y constituye, salvedad hecha de las afectantes al derecho a la vida, la más injusta de cuantas leyes ha sido sometidas al escrutinio de este tribunal”.
Voto partiular del magistrado César Tolosa
La indebida composición del Pleno del Tribunal Constitucional y la filtración del texto de la ponencia
El Pleno del Tribunal que ha resuelto el recurso de inconstitucionalidad estuvo irregularmente constituido como consecuencia de la indebida tramitación, estimación y extensión de efectos de la recusación del magistrado don José María Macías a veintiún procedimientos de inconstitucionalidad, como así hice constar en los votos particulares formulados frente a los AATC 6/2025 de 15 de enero, 12/2025, de 29 de enero y el de 13 de mayo de 2025 que desestima el recurso de súplica frente al anterior. Dicha recusación se acordó vulnerando el principio de contradicción, apartándose de la aplicación de la doctrina constitucional sobre la extemporaneidad y del precedente inmediato relativo a la magistrada doña Concepción Espejel. Asimismo, la decisión fue indebidamente extendida a otros veintiún procesos -entre ellos el presente- sin cobertura legal, sin respeto a los derechos de las partes ni a las garantías del recusado, y sin haber otorgado audiencia al Grupo Parlamentario Popular ni a diversos Consejos de Gobierno autonómicos, cuyos recursos de súplica fueron desestimados sin motivación. El apartamiento del magistrado Macías, inicialmente designado ponente del recurso de inconstitucionalidad núm. 6436-2024, dio lugar a la reasignación de la ponencia a la magistrada doña Inmaculada Montalbán, mediante acuerdo del presidente del Tribunal Constitucional de 29 de enero de 2025. Esta reasignación se efectuó al margen del criterio ordinario de antigüedad y edad, sin que conste justificación expresa que avale tal decisión.
La filtración del contenido de la sentencia a los medios antes de que todos los magistrados tuvieran acceso oficial supone una grave irregularidad y deslealtad sin precedentes, que compromete la credibilidad del funcionamiento deliberativo del Tribunal, proyectando la imagen de un órgano cuya decisión final no resulta de una deliberación colegiada genuina, sino de una resolución preconfigurada y comunicada por cauces ajenos al procedimiento legalmente establecido.
El incumplimiento de la obligación de plantear cuestión prejudicial
La mayoría del Tribunal ha tomado la decisión deliberada de incumplir la obligación que nos impone el artículo 267 TFUE (LA LEY 6/1957), apartado 3, que obliga a los órganos de última instancia a plantear una cuestión prejudicial ante el Tribunal de Justicia cuando se plantee alguna duda relativa a la “interpretación” del Derecho de la Unión. Esta decisión se ha tomado ignorando las dudas de interpretación que se han suscitado en el presente recurso de inconstitucionalidad, en relación con la cláusula del Estado de Derecho del artículo 2 del Tratado de la Unión Europea (TUE) (LA LEY 109/1994) y de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, y sin prestar tampoco ninguna atención al contenido de las cuatro cuestiones prejudiciales pendientes en la actualidad ante el Tribunal de Justicia en las que se cuestiona que la LOA respete dicho valor.
Que no plantear una cuestión prejudicial ha sido una decisión deliberada para evitar estimar el presente recurso de inconstitucionalidad ha quedado confirmado con las razones que da ahora la sentencia para no hacerlo, aludiendo a una distinción entre procedimientos constitucionales que es artificiosa – que impide según la mayoría plantear cuestión prejudicial en un recurso de inconstitucionalidad-; partiendo de un conocimiento totalmente equivocado de qué es el mecanismo de la cuestión prejudicial – lo configuran como un mecanismo de inaplicación de normas nacionales, cuando su objeto es ofrecer al juez nacional las pautas necesarias para dirimir un litigio en el que surjan dudas sobre la interpretación del Derecho de la Unión-; y, finalmente, pretendiendo hacer valer un problema de identidad nacional que no solo es totalmente inexistente sino que además obligaría en todo caso a dirigirse previamente al Tribunal de Justicia planteando una cuestión prejudicial.
La inconstitucionalidad de la LOA: finalidad ilegítima, ausencia de previsión constitucional de la institución de la amnistía, desviación del poder legislativo, ruptura de los principios estructurales del Estado de Derecho e inhibición del control de constitucionalidad
La LOA, aprobada con los 7 votos del grupo político a los que pertenecen los líderes amnistiados, por la exigua mayoría de 177 votos a favor y 172 votos en contra, vetada por el Senado por 149 votos -frente a 113 que rechazaron el veto- no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno a cambio de impunidad y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional. Se sustenta en una mal entendida soberanía parlamentaria usada como instrumento rupturista de los principios en los que se cimienta la democracia constitucional, única democracia posible, incompatible, por su esencia, con cualquier tipo de despotismo, incluido el de la mayoría parlamentaria.
La Ley Orgánica de Amnistía (LA LEY 13393/2024) supone la quiebra del principio de sujeción de la política al Derecho en tanto que representa con toda su crudeza el sometimiento del Derecho a la política. Su resultado es el desplazamiento de la Constitución, al extralimitarse las Cortes Generales de su función constitucional (artículo 66.1 (LA LEY 2500/1978) y 2 CE) debilitando la democracia constitucional. De este modo la aprobación de la LOA y su convalidación por la sentencia de la mayoría se asienta en una inexistente soberanía parlamentaria que desplaza a la soberanía popular y con ella la democracia constitucional. Las Cortes Generales se han extralimitado en su función legislativa al carecer de la necesaria habilitación constitucional expresa para aprobar la ley de amnistía (LA LEY 13393/2024). El resultado es el quebranto, entre otros, del principio de separación de poderes en lo que supone un gravísimo ataque a la independencia judicial y, con ello, a la garantía misma del Estado de Derecho (artículos 9.1 (LA LEY 2500/1978), 117.3 (LA LEY 2500/1978) y 118 CE (LA LEY 2500/1978)).
La sentencia de la que discrepo ha erigido el silencio constitucional en improcedente fundamento habilitante para atribuir al legislador una potestad -la de conceder amnistías- que no solo no está reconocida ni expresa ni implícitamente en el texto constitucional, sino que conforme a una interpretación basada en los antecedentes constituyentes, histórica, sistemática, axiológica y en el derecho comparado aparece claramente negada. Con ello la sentencia se aparta del principio de supremacía constitucional, pervierte la cláusula final del artículo 66.2 CE (LA LEY 2500/1978) y subvierte el modelo cerrado de competencias parlamentarias, pues la concesión de la amnistía por el Parlamento no supone el ejercicio de la potestad legislativa.
El principio de separación de poderes, reconocido en la Constitución, solo admite flexibilización cuando el constituyente lo ha previsto expresamente. A falta de previsión constitucional expresa, la incursión de un poder en el ámbito de otro distinto determina la censura de inconstitucionalidad de dicha injerencia, por el desconocimiento que supone de la arquitectura constitucional (STC 70/2022 (LA LEY 103845/2022)). Las Cortes Generales están sujetas a la Constitución, su función legislativa no habilita la aprobación de la amnistía. La tesis sostenida por la sentencia, según la cual el legislador puede actuar en cualquier ámbito que no le esté expresamente vedado es incompatible no solo con el principio de separación de poderes, sino también con la propia noción de democracia constitucional que fundamenta nuestro Estado de Derecho y con el artículo 66.2 CE (LA LEY 2500/1978) que asigna a las Cortes Generales las “competencias que les atribuya la Constitución”. No solo por la falta de habilitación constitucional expresa la LOA invade funciones reservadas al Poder Judicial (artículos 117.3 (LA LEY 2500/1978) y 118 CE (LA LEY 2500/1978)), sino que la amnistía fue excluida de modo deliberado en el proceso constituyente -al rechazar dos enmiendas- y en el ordenamiento democrático posterior -al excluirse su reconocimiento en el CP 1995 (LA LEY 3996/1995), llamado “de la democracia”-.
La sentencia incurre en una distorsión doctrinal inaceptable al invocar de forma extrapolada y descontextualizada los principios de la “libertad de configuración del legislador”, de vinculación negativa y de una supuesta “Constitución concebida como norma abierta” (FJ 3.2.1), para justificar que el silencio constitucional legitime la actuación del Parlamento. La consecuencia es que atribuye a las Cortes Generales una potestad ilimitada que desborda su función legislativa y la aproxima al ejercicio de un verdadero poder constituyente.
La LOA, con la validación otorgada por la sentencia aprobada por la mayoría del Pleno, desvirtúa el concepto técnico-jurídico tradicional de la amnistía. En efecto, la norma no responde a los presupuestos clásicos que fundamentan esta figura -como el ideal de justicia, consideraciones humanitarias o la superación de un régimen político anterior-, sino que ha sido aprobada en un contexto de plena vigencia del orden constitucional y por motivaciones ajenas al interés general. Esta circunstancia revela una vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)), al instrumentalizarse la norma como medio de obtención de los apoyos parlamentarios necesarios para la investidura a cambio de impunidad.
Tal forma de arbitrariedad, que el Tribunal ha rehusado examinar, entraña una negación sustancial del Estado de Derecho, consagrado en el artículo 1.1 CE (LA LEY 2500/1978) y desarrollado por la jurisprudencia del TEDH (STEDH de 21 de junio de 2016, Al- Dulimi y Montana Management Inc. c. Suiza, § 145).
La sentencia niega expresamente, apartándose de la doctrina constitucional, que toda amnistía deba responder a un ideal de justicia. Ello supone, por una parte el reconocimiento de la posibilidad de que existan amnistías arbitrarias e injustas, al amparo de que las amnistías son “un fenómeno complejo” y de “naturaleza excepcional” y por otra la renuncia al control de la LOA desde el parámetro sustantivo de la idea o valor de justicia (artículo 1.1 CE (LA LEY 2500/1978)).
En efecto, la sentencia abdica de su deber como garante del orden constitucional al limitarse a un control externo y formal de la norma, declinando examinar si la amnistía responde a un fin constitucionalmente legítimo. Con ello el Tribunal vacía de contenido el principio de interdicción de la arbitrariedad (artículo 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)) y erosiona su función de contrapeso institucional frente a decisiones legislativas excepcionalmente disruptivas.
De este modo la sentencia de la mayoría incurre en una grave desnaturalización del juicio de constitucionalidad, al desvincular explícitamente la amnistía del ideal de justicia consagrado en el artículo 1.1 CE. (LA LEY 2500/1978) Esta afirmación no solo contradice la doctrina constitucional, sino que rompe con el canon axiológico que ha guiado históricamente el control de medidas excepcionales. Al admitir que una amnistía pueda prescindir de todo sustento en el valor constitucional de justicia, el Tribunal ha abierto la puerta a su utilización como simple herramienta de oportunidad política al servicio de la arbitrariedad, vaciando de contenido los límites materiales que el Estado de Derecho impone al legislador y legitimando la arbitrariedad bajo la apariencia de legalidad, con desconocimiento de los fundamentos mismos del constitucionalismo democrático.
La LOA, avalada constitucionalmente por la sentencia en su práctica totalidad, realmente justifica la amnistía en la necesidad de paliar las consecuencias producidas por las legítimas decisiones adoptadas, tanto por las Cortes Generales como por el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial, para frenar el frontal ataque a la Constitución que representó el proceso secesionista. Esto supone asentar la amnistía en la deslegitimación misma de la Constitución y de la propia función del Tribunal Constitucional y del Poder Judicial que fue ejercida en su defensa contra quienes se alzaron frente a la soberanía nacional y atentaron contra el Estado como Estado de derecho y democrático. La finalidad de la norma, que el preámbulo identifica, como “procurar la normalización institucional”, es falaz. La normalización institucional ya se garantizó por la intensa actuación de este Tribunal -de composición distinta a la actual -, del Poder Judicial, y se logró en junio de 2018, una vez finalizada la aplicación del artículo 155 CE (LA LEY 2500/1978) aprobada por más del 80 % de los votos del Senado y avalada posteriormente por decisión unánime del Tribunal Constitucional (SSTC 89 y 90/2019, de 2 de julio).
La sentencia dictada por la mayoría, al declarar la constitucionalidad de la LOA, debilita los pilares del orden constitucional y establece un precedente inquietante, que previsiblemente alentará futuros intentos de erosión del marco constitucional, una vez que el derecho penal ha sido despojado de su función de prevención general. Esta decisión no solo consolida una doctrina constitucional muy preocupante, sino que inaugura un escenario en el que la amnistía podrá ser utilizada de forma recurrente como instrumento de negociación política, permitiendo el trueque de impunidad por apoyos parlamentarios, en abierta contradicción con los principios y valores fundamentales sobre los que se asienta el Estado de Derecho (artículos 1.1 CE (LA LEY 2500/1978)).
La LOA no responde a una finalidad constitucionalmente legítima, sino que constituye una autoamnistía articulada como una ley singular, arbitraria y carente de justificación real, cuyo origen se encuentra en un acuerdo político orientado a asegurar los votos necesarios para la investidura del presidente del Gobierno, y no en la búsqueda del interés general, ni en un verdadero proceso de reconciliación institucional.
La sentencia, en su fundamento jurídico 10, incurre en un inadmisible reduccionismo conceptual al declarar inaplicable la categoría de autoamnistía a la LOA. Es engañoso oponer -como hace la sentencia- la LOA a las autoamnistías de regímenes autoritarios: presenta los mismos rasgos, al ser aprobada por quienes necesitan el apoyo de sus beneficiarios para “normalizar” su situación judicial. El argumento de que los diputados no se benefician por ser inelegibles rebaja de modo insoportable la complejidad del conflicto, pues ignora que el problema es institucional: el uso del poder legislativo para lograr la impunidad de aliados políticos. Que la ley alcance a no políticos no desvirtúa su esencia: la LOA constituye, en todos sus elementos, una autoamnistía según los estándares europeos.
La sentencia evidencia una incoherencia insalvable al reconocer -en el fundamento jurídico 7.2 a)- que la Ley de Amnistía (LA LEY 13393/2024) fue fruto de una transacción política -investidura a cambio de impunidad penal- y, a la vez, pretender que debe “indagarse” si persigue un fin constitucional legítimo. Este planteamiento no solo carece de coherencia lógica, sino que desnaturaliza el juicio de constitucionalidad al ignorar deliberadamente el origen espurio de la norma. El hecho de que la LOA se base en un trueque entre apoyo parlamentario e inmunidad penal desactiva toda presunción de legitimidad constitucional y convierte al poder legislativo en un instrumento de autoprotección política. Sostener que cabe aún explorar un eventual interés general, cuando el pacto de impunidad es reconocido por la propia fundamentación, implica legitimar el vaciamiento de los principios básicos del Estado de Derecho e incurrir en una autoinculpación argumental que confirma, sin necesidad de hipótesis, la naturaleza inconstitucional de la LOA.
Sin embargo, la sentencia por una parte ignora la doctrina constitucional consolidada en torno al concepto de ley singular y evita caracterizar la LOA como tal, de este modo elude someterla al test más exigente de constitucionalidad que corresponde aplicar a este tipo de normas. Esta renuncia, materializada en la negativa a proyectar el canon específico de razonabilidad, proporcionalidad y delimitación objetiva del supuesto de hecho, ha dado lugar a un juicio de constitucionalidad meramente aparente. Y por otra, la sentencia incurre en parte de su argumentación en una preocupante e innecesaria inclinación apologética hacia el texto legal, impropia de un órgano cuya función es ejercer un control riguroso de constitucionalidad.
Por todo lo expuesto, se debe concluir que la ley, además de producir una quiebra del principio de igualdad (artículo 14 CE (LA LEY 2500/1978)) y de la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos (artículo 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)), vulnera el principio de separación de poderes y los principios esenciales del Estado de Derecho como la exclusividad jurisdiccional (artículo 117.3 CE (LA LEY 2500/1978)), el deber de cumplimiento de las resoluciones judiciales firmes (artículo 118 CE (LA LEY 2500/1978)), así como el derecho a la tutela judicial efectiva de las víctimas, que ven cercenado su derecho a una investigación eficaz y completa (artículo 24.1 CE (LA LEY 2500/1978)).
El incumplimiento del Derecho de la Unión por desviarse la sentencia del valor de Estado de Derecho que consagra el artículo 2 TUE y la jurisprudencia del Tribunal de Justicia
La sentencia evade examinar el problema nuclear de constitucionalidad que tiene la LOA, que es la infracción del valor del Estado de Derecho que consagra el artículo 2 TUE, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la medida en que reconduce el motivo de inconstitucionalidad alegado por el recurrente al principio de la garantía de la independencia judicial. Es inaceptable que la sentencia sí examine si las amnistías, como institución y en abstracto, respetan los principios relativos a la división de poderes y la exclusividad de la jurisdicción, pero descarte luego examinar si esta concreta amnistía, la regulada por la Ley Orgánica 1/2024, de 10 de junio (LA LEY 13393/2024), respeta estos mismos principios.
En cualquier caso, la interpretación de la Constitución que la sentencia realiza se aparta frontalmente de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en materia de Estado de Derecho. La aplicación de los criterios jurisprudenciales establecidos por el Tribunal de Justicia exige indagar cuál ha sido la finalidad real del legislador para poder comprobar si existe un fin legítimo que justifique una norma como la amnistía, que incide en el principio de separación de poderes e introduce una desigualdad en la aplicación de la ley penal. Este examen implica valorar conjuntamente todos los elementos pertinentes, incluidos los elementos de hecho y derecho existentes en el momento de la aprobación de la norma. Este examen lleva a la conclusión de que dicho interés legítimo está ausente porque la Ley de Amnistía (LA LEY 13393/2024) ha sido una mera transacción política que ha tenido como única finalidad que un partido político se mantenga en el poder, cuando carecía de la mayoría parlamentaria para ello, y, por otro lado, que beneficie a los que han dado su apoyo con los votos que faltaban para dicha mayoría parlamentaria.
Está por lo tanto ausente el fin legítimo que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia exige para justificar una desigualdad en la aplicación de la ley penal o una injerencia en el Poder Judicial. Es más, el fin real perseguido no solo no es legítimo sino que traspasa los límites mínimos que pueden hacer recognoscible el Estado de Derecho, pues la confianza de los ciudadanos en las democracias desaparece si el Poder Político deja de perseguir las infracciones penales en su propio beneficio.
La Ley de Amnistía (LA LEY 13393/2024) vulnera gravemente el principio de seguridad jurídica, un pilar esencial del Estado de Derecho protegido también por el artículo 2 del TUE, al presentar una indeterminación normativa inadmisible tanto en su ámbito material como temporal. La indeterminación es además flagrante cuando hace una remisión a la Directiva (UE) 2017/541 (LA LEY 4537/2017) para delimitar qué delitos de terrorismo son amnistiables y cuales no, desplazando nuestra normativa interna de trasposición. Esta aplicación directa, con el correlativo desplazamiento de la norma nacional, no es posible en este supuesto porque las directivas de la Unión, por regla general, no tienen efecto directo. La sentencia avala dicha posibilidad alterando los principios que rigen el sistema de fuentes del Derecho de la Unión que parte de la distinción esencial que existe entre normas que tienen efecto directo y normas que carecen de él.
La Ley de Amnistía (LA LEY 13393/2024) viola el principio de independencia judicial, que forma parte del Estado de Derecho y que concretiza el artículo 19 TUE, desde el momento en que el legislador suplanta a los órganos jurisdiccionales al ordenar el alzamiento automático de las medidas cautelares adoptadas, y la pérdida de vigencia de las órdenes europeas de detención y entrega acordadas. Esta suplantación, que la sentencia permite, es incompatible con el artículo 19 TUE, pues el juez nacional es el único que debe poder valorar si levanta o mantiene, tanto las medidas cautelares, como las órdenes europeas de detención y entrega que haya adoptado. Además, la Ley de Amnistía (LA LEY 13393/2024) ha afectado de forma directa a la regulación que hace la Decisión Marco del Consejo, de 13 de junio de 2002, del mecanismo europeo de la orden de detención y entrega, y ha puesto en cuestión los principios de confianza y de reconocimiento mutuos que rigen el espacio de libertad, seguridad y justicia en la Unión Europea (ELSJ).
Finalmente, la sentencia avala una norma que amnistía delitos de extrema gravedad, los delitos de terrorismo, con clara violación de los valores universales de la dignidad humana, la libertad, la igualdad y la solidaridad, en los que se fundamenta también el Estado de Derecho. A ello debe añadirse que la LOA al distinguir entre delitos de terrorismo que causen de forma intencionada graves violaciones de derechos humanos y los que no lo causan, pone en cuestión también la eficacia de la Directiva (UE) 2017/541 (LA LEY 4537/2017), cuya finalidad es la de dar una definición armonizada de los delitos de terrorismo en todos los Estados miembros, y que constituye la piedra angular de la respuesta de la justicia penal de los países de la Unión Europea en la lucha contra el terrorismo.