I. Introducción
El cómputo del día inicial del plazo para interponer recursos contra actos administrativos constituye una cuestión de relevancia central en el Derecho Administrativo, con implicaciones directas sobre el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva consagrado en el artículo 24.1 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978). A pesar de que el marco normativo parece proporcionar pautas claras al respecto —fundamentalmente los artículos 40 (LA LEY 15010/2015) y 46 de la Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPACAP (LA LEY 15010/2015)) y la Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) (LJCA (LA LEY 2689/1998))—, la práctica administrativa y jurisprudencial demuestra que no siempre resulta pacífica su aplicación, especialmente cuando nos encontramos ante actos que posteriormente son objeto de rectificación.
En efecto, la posibilidad de que una Administración rectifique, de oficio o a instancia de parte, un acto previamente dictado y notificado —mediante la técnica de corrección de errores materiales, aritméticos o de hecho, prevista en el artículo 109.2 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015)— plantea un interrogante fundamental: ¿cuál es el dies a quo para el cómputo del plazo de impugnación? ¿Debe entenderse que dicho plazo comienza desde la notificación o publicación del acto original, o desde la notificación o publicación del acto de rectificación?
La problemática adquiere una dimensión aún más compleja cuando la rectificación afecta al régimen de recursos o a otros elementos esenciales del acto administrativo, generando situaciones de inseguridad jurídica para los administrados. No resulta baladí que, en muchos casos, esta inseguridad conduzca a una declaración de inadmisibilidad de los recursos por extemporaneidad, con la consiguiente privación del análisis de fondo de las pretensiones ejercitadas. Tal desenlace plantea un evidente conflicto entre los principios de seguridad jurídica y tutela judicial efectiva, así como una tensión interpretativa entre el principio de legalidad procesal y el principio pro actione, que obliga a optar por la interpretación más favorable al acceso a la jurisdicción.
A esta cuestión ha venido a enfrentarse recientemente la jurisprudencia contencioso-administrativa, y en particular la Sala Tercera del Tribunal Supremo en su Sentencia de 4 de noviembre de 2024 (recurso de casación n.o 3158/2022 (LA LEY 323270/2024)), en la que se fija doctrina casacional sobre el inicio del cómputo del plazo para recurrir actos rectificados. La citada sentencia adopta una postura que condiciona el momento inicial del cómputo a si la rectificación afecta o no a las pretensiones del recurrente. Esta solución, si bien ofrece una cierta coherencia formal, plantea a su vez importantes objeciones desde la óptica de los derechos fundamentales, y obliga a cuestionarse si es compatible con la jurisprudencia constitucional —particularmente la STC 90/2010 (LA LEY 208791/2010)— y con el corpus jurisprudencial del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) sobre el derecho de acceso a un tribunal (artículo 6.1 del CEDH (LA LEY 16/1950)).
Triple perspectiva: normativa, jurisprudencial y constitucional
El presente trabajo doctrinal tiene por objeto abordar esta problemática con una visión crítica y constructiva, desde una triple perspectiva: normativa, jurisprudencial y constitucional. En primer lugar, se analizarán los fundamentos legales de la potestad de rectificación y sus efectos sobre la eficacia y recurribilidad de los actos administrativos. En segundo lugar, se expondrá la evolución jurisprudencial más relevante, culminando en la doctrina establecida por la STS de 4.11.2024 (LA LEY 323270/2024), para valorar su alcance y posibles limitaciones. Finalmente, se estudiará si la interpretación ofrecida por los tribunales ordinarios es compatible con los estándares establecidos por el Tribunal Constitucional y el TEDH, especialmente en relación con el principio pro actione y el derecho de acceso a la justicia.
El enfoque adoptado en este trabajo combina el análisis doctrinal y jurisprudencial, con especial atención a los elementos sistemáticos y teleológicos del ordenamiento jurídico desde la perspectiva de la adecuada protección de los derechos fundamentales.
II. Marco normativo y conceptual
1. La potestad de rectificación de errores en el Derecho Administrativo
La potestad de rectificación de errores constituye una manifestación del poder de autotutela declarativa que ostenta la Administración, en virtud de su condición de poder público dotado de prerrogativas para revisar sus propios actos. A diferencia de la revocación, revisión de oficio o anulación, la rectificación no cuestiona la validez del acto, sino que persigue corregir desviaciones materiales, aritméticas o de hecho, que resulten manifiestamente erróneas e inocuas en cuanto al fondo del acto administrativo.
El fundamento normativo de esta potestad se encuentra en el artículo 109.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPACAP (LA LEY 15010/2015)), que establece:
«Las Administraciones Públicas podrán, en cualquier momento, rectificar de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.»
A diferencia de la revisión de oficio prevista en el artículo 106 LPACAP (LA LEY 15010/2015), que está sujeta a estrictos límites y requisitos, la rectificación se configura como un instrumento de corrección técnica, y puede ser ejercida sin sujeción a plazos, siempre que no se altere la voluntad decisoria del órgano que dictó el acto.
La jurisprudencia ha delimitado claramente el contenido y los límites de esta potestad. La Sentencia del Tribunal Supremo (STS) de 14 de febrero de 2005 (RJ 2005/1350) establece que:
«La rectificación de errores materiales se limita a la corrección de simples equivocaciones de hecho evidentes, que no requieran de interpretación jurídica ni afecten al contenido esencial del acto.»
Esta tesis ha sido reiterada por otras resoluciones, como la STS de 12 de mayo de 2009 (RJ 2009/4049), que recuerda que la potestad de rectificación no puede utilizarse para reabrir procedimientos ni alterar el contenido sustancial de los actos administrativos, ya que ello vulneraría los principios de seguridad jurídica y confianza legítima.
Asimismo, la STC 23/1984, de 20 de febrero (LA LEY 272-TC/1984), en un contexto anterior al marco normativo actual, afirmó que:
«La rectificación de errores es una potestad reconocida a la Administración para garantizar la exactitud de sus actos, pero su ejercicio debe ceñirse a errores evidentes, y no puede servir como excusa para modificar el fondo de la decisión adoptada.»
Esta línea jurisprudencial destaca dos notas esenciales de la figura: la evidencia del error y su irrelevancia jurídica sustantiva. Por tanto, si la corrección requiere valorar elementos de juicio o interpretar normas, ya no estaríamos ante un error material sino ante una revisión, que exige seguir un procedimiento formalizado con las garantías del artículo 106 LPACAP (LA LEY 15010/2015).
Tipología de errores rectificables
La doctrina distingue entre varias clases de errores susceptibles de rectificación:
- • Errores materiales: aquellos que derivan de equivocaciones de transcripción o mecanográficas (por ejemplo, números mal digitados, nombres mal escritos, etc.).
- • Errores aritméticos: los que resultan de una operación matemática incorrecta (por ejemplo, sumas o porcentajes mal calculados).
- • Errores de hecho: datos objetivos que no se corresponden con la realidad y que son comprobables directamente, sin necesidad de interpretación jurídica.
En todos los casos, la posibilidad de rectificación está sujeta a la condición de que el error sea patente, claro e indiscutible, y que su subsanación no genere indefensión al interesado ni altere derechos sustanciales.
Uno de los aspectos más destacables de esta potestad es que, conforme al artículo 109.2 LPACAP (LA LEY 15010/2015), puede ejercerse «en cualquier momento», sin límite temporal, ni siquiera cuando el acto haya adquirido firmeza administrativa. Esto no significa que dicha potestad sea ilimitada, sino que debe interpretarse de forma coherente con los principios de seguridad jurídica y buena fe.
Como ha señalado la STS de 26 de octubre de 2004 (RJ 2004/7197), aun en los casos en que la Administración tenga razón sobre la existencia de un error, su corrección puede ser inaplicable si ya ha generado una situación jurídica consolidada o si el error fue conocido y consentido por la propia Administración durante un periodo dilatado, dando lugar a una confianza legítima por parte del administrado.
Por tanto, aunque la rectificación no tiene plazo, sus efectos pueden ser limitados si colisionan con derechos adquiridos o expectativas legítimas protegidas por el ordenamiento jurídico.
Además, la jurisprudencia ha exigido que la rectificación no implique indefensión para el administrado, de modo que si el nuevo acto —por la vía de la rectificación— incide sustancialmente en los derechos o intereses del ciudadano, debería ser tratado no como una simple corrección sino como un nuevo acto administrativo, debidamente motivado y susceptible de impugnación con pleno conocimiento del afectado.
2. Requisitos de eficacia de los actos administrativos: notificación y publicación
En el Derecho Administrativo español, la eficacia del acto administrativo —es decir, su aptitud para producir efectos jurídicos— se encuentra íntimamente ligada a su notificación o publicación válida. Esta regla no solo responde a exigencias técnicas del procedimiento administrativo, sino que tiene su fundamento en principios constitucionales como el derecho a la defensa, la tutela judicial efectiva (art. 24 CE (LA LEY 2500/1978)) y la seguridad jurídica (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)).
La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LA LEY 15010/2015) (LPACAP (LA LEY 15010/2015)), dedica su artículo 39.1 a esta cuestión:
«Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán eficaces desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa, su eficacia quede supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior.»
Esta disposición establece una regla general —eficacia desde la fecha del acto— y varias excepciones, entre las cuales destaca la necesidad de notificación o publicación cuando el acto afecta a derechos o intereses de terceros.
Cuando el destinatario del acto es determinado, la regla es que el acto debe ser notificado personalmente al interesado, en los términos exigidos por el artículo 40.2 LPACAP (LA LEY 15010/2015), que impone los siguientes requisitos mínimos:
El texto íntegro de la resolución.
Indicación de si pone fin a la vía administrativa.
Expresión de los recursos que proceden, órgano competente y plazos.
Este último requisito —referente al régimen de recursos— no es una mera formalidad, sino una garantía procedimental esencial. Su omisión puede tener efectos jurídicos relevantes: tal y como dispone el artículo 40.3 LPACAP (LA LEY 15010/2015), si se omiten esos elementos, la notificación no producirá efectos plenos hasta que el interesado actúe con conocimiento del contenido del acto:
«Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitan alguno de los requisitos establecidos en este artículo, surtirán efecto a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan conocimiento del contenido y alcance de la resolución o interponga el recurso procedente.»
Esta disposición, interpretada en clave constitucional, impide que el cómputo del plazo para recurrir pueda iniciarse cuando el interesado no ha tenido un conocimiento completo y jurídicamente relevante del acto.
La jurisprudencia constitucional ha consolidado esta exigencia. En la STC 190/1999 (LA LEY 750/2000), el Tribunal declaró que:
«La omisión en la notificación de los recursos procedentes y del plazo para interponerlos afecta a la validez de la notificación, con las consecuencias que ello implica en el cómputo de los plazos y en la protección del derecho de defensa.»
Asimismo, la STC 78/2004 (LA LEY 12310/2004), FJ 2, insistió en que:
«La notificación defectuosa del acto administrativo impide el inicio del plazo para recurrir, salvo que el interesado haya actuado demostrando conocimiento del acto y su alcance.»
Cuando el acto tiene destinatarios indeterminados o afecta al interés general, la publicación en un diario oficial sustituye a la notificación individual, conforme al artículo 45.1 LPACAP (LA LEY 15010/2015). Esta publicación debe también respetar los requisitos de integridad y precisión exigidos para las notificaciones, incluyendo, cuando proceda, la información sobre recursos.
Tal y como ha señalado el Tribunal Supremo en la STS de 14 de mayo de 2013 (RJ 2013/5523):
«La publicación defectuosa, cuando no contiene los datos esenciales del acto —en particular, los recursos procedentes—, no puede considerarse válidamente realizada a efectos de inicio del cómputo del plazo para recurrir.»
En la misma línea, la STS de 6 de marzo de 2007 (RJ 2007/1428) reconoció que, si un acto administrativo publicado en boletín oficial omite la mención de los recursos procedentes o indica plazos incorrectos, el acto no adquiere eficacia plena, y por tanto no se inicia el cómputo del plazo para recurrir, hasta que se subsane dicho defecto.
Cuando el acto administrativo no ha sido válidamente notificado o publicado —ya sea por falta de integridad, error en el régimen de recursos, omisión de plazos o de la indicación del órgano competente—, se produce una situación de ineficacia jurídica del acto frente al administrado. En consecuencia, el dies a quo del plazo para interponer recurso no puede computarse válidamente, lo que impide que el órgano judicial pueda declarar su extemporaneidad de forma automática.
La jurisprudencia administrativa ha acogido esta doctrina con claridad. La STS de 27 de junio de 2012 (RJ 2012/7914) señaló que:
«No puede declararse la inadmisión por extemporaneidad cuando el acto no fue notificado o publicado conforme a Derecho. La carga de realizar la notificación válida corresponde a la Administración.»
Este principio encuentra también respaldo en el derecho europeo, especialmente en relación con el principio de confianza legítima y el derecho de acceso a un tribunal, en los términos interpretados por el TEDH en el caso De Geouffre de la Pradelle c. Francia (1992) y en Zubac c. Croacia (2018).
3. El dies a quo en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa
El cómputo del plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo constituye una cuestión esencial en el proceso administrativo y una garantía del principio de seguridad jurídica (art. 9.3 CE (LA LEY 2500/1978)). Su fijación, sin embargo, no puede concebirse como un mero automatismo aritmético, sino como un acto jurídicamente calificado que debe respetar los principios de legalidad, tutela judicial efectiva (art. 24 CE (LA LEY 2500/1978)) y acceso a la jurisdicción en condiciones de previsibilidad y razonabilidad.
La Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (LA LEY 2689/1998) (LJCA (LA LEY 2689/1998)), establece en su artículo 46.1:
«El plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo será de dos meses, contados desde el día siguiente a la publicación o notificación del acto impugnado.»
Este precepto enlaza directamente con el concepto de «acto eficaz» en los términos de los artículos 39 (LA LEY 15010/2015) y 40 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015). Solo cuando el acto administrativo ha sido notificado o publicado válidamente —esto es, conforme a los requisitos materiales exigidos por la ley— puede considerarse iniciado el plazo para recurrir. La jurisprudencia ha interpretado este dies a quo conforme a criterios tanto objetivos como garantistas, teniendo en cuenta el contenido, la forma y la integridad del acto notificado o publicado.
La interpretación consolidada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo es que el plazo de dos meses no comienza simplemente con la fecha de la notificación o publicación en sentido formal, sino con la recepción por parte del interesado de un acto completo, válido y eficaz. En consecuencia, si la notificación carece de alguno de los elementos esenciales, como el régimen de recursos, no se inicia válidamente el plazo procesal.
La STS de 19 de mayo de 2009 (RJ 2009/3986) afirma que:
«La notificación debe realizarse en legal forma, y si no contiene los datos exigidos en el artículo 40 LPAC (LA LEY 15010/2015) (entonces, art. 58 de la Ley 30/1992 (LA LEY 3279/1992)), en particular la indicación de recursos y plazos, no puede tenerse por correctamente notificada a efectos de cómputo del plazo.»
Asimismo, la STS de 9 de febrero de 2012 (RJ 2012/2672) concluyó que el acto notificado de forma incompleta no surte efectos frente al administrado hasta que este tenga pleno conocimiento del contenido y alcance del acto, incluso aunque haya tenido acceso informal o indirecto al documento.
III. Análisis del caso: STS de 4.11.2024 (Recurso de casación n.o 3158/2022)
1. Hechos relevantes y antecedentes procesales
El litigio que da origen a la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2024 tiene como punto de partida una serie de acuerdos adoptados por la Junta de Gobierno Local del Ayuntamiento de Jerez de la Frontera. El primero de ellos, de fecha 27 de febrero de 2017, publicado en el Boletín Oficial de la Provincia de Cádiz el 30 de marzo siguiente, aprobó la modificación de la Relación de Puestos de Trabajo (RPT) del Consistorio. Dicho acuerdo incluía tanto la creación como la amortización de determinados puestos, así como una nueva valoración del complemento específico de los mismos.
Posteriormente, el Ayuntamiento procedió a rectificar dicho acuerdo en dos ocasiones más: los días 17 y 24 de marzo de 2017, cuyas publicaciones oficiales se realizaron el 18 y 26 de abril del mismo año, respectivamente. Las rectificaciones afectaban, por un lado, a errores materiales en la descripción de algunos puestos de trabajo y, por otro, a aspectos de naturaleza jurídica, como el régimen de recursos procedentes contra la decisión administrativa. En particular, el segundo acuerdo de rectificación subsanó una omisión sustancial del primero: la indicación del recurso potestativo de reposición como vía impugnatoria previa al contencioso-administrativo.
El 16 de junio de 2017, una funcionaria del Ayuntamiento —perteneciente al Cuerpo de Habilitación Nacional— interpuso recurso contencioso-administrativo, articulando una doble pretensión: (i) la nulidad de pleno derecho del acuerdo de modificación de la RPT (en su conjunto, incluyendo sus rectificaciones) y (ii) el reconocimiento del derecho a una valoración equitativa de su complemento específico.
El recurso fue desestimado por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo n.o 1 de Jerez de la Frontera en sentencia de 13 de mayo de 2021 (PA 837/2017), no por razones sustantivas, sino por considerarse extemporáneo. La sentencia entendió que el acto originario debía haber sido impugnado en el plazo de dos meses desde su publicación inicial en el BOP, sin que las rectificaciones posteriores afectaran a la recurrente ni interrumpieran el plazo para recurrir.
Esta decisión fue confirmada en apelación por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sevilla), mediante sentencia de 25 de enero de 2022. Interpuesto recurso de casación, el Tribunal Supremo dictó la ya citada STS de 4 de noviembre de 2024, en la que fija doctrina casacional sobre el cómputo del plazo para recurrir actos administrativos rectificados.
2. Doctrina jurisprudencial establecida
La sentencia del Alto Tribunal parte de un análisis sistemático de los actos administrativos que fueron objeto de impugnación, distinguiendo entre el acto originario (modificación de la RPT) y los actos subsiguientes de rectificación. Tras ello, establece una doctrina que, si bien parte del principio general del artículo 46 LJCA (LA LEY 2689/1998), introduce un matiz relevante:
«El cómputo del plazo para la interposición de recurso contencioso-administrativo contra un acto administrativo que, una vez publicado en el correspondiente boletín oficial, es objeto de rectificación de errores, comienza desde la fecha de la publicación de la rectificación de errores solo en el caso de que esta afecte al contenido de los derechos que integran las pretensiones ejercitadas.»
Solo si la modificación altera el núcleo de su derecho o interés legítimo, podrá considerarse que el acto no estaba completo
Este enfoque introduce una condición material para la eficacia procesal de la rectificación: solo si la modificación incide directamente en el objeto de la pretensión ejercitada por el recurrente —esto es, si altera el núcleo de su derecho o interés legítimo—, podrá considerarse que el acto no estaba completo y, por tanto, que el plazo no se había iniciado válidamente.
El Tribunal, en consecuencia, concluye que la rectificación que afectaba al régimen de recursos no incidía en los derechos sustantivos invocados por la funcionaria recurrente. Por tanto, se reitera la extemporaneidad del recurso interpuesto más allá del plazo de dos meses desde la publicación del acuerdo original.
Sin embargo, la propia sentencia reconoce en su fundamento jurídico séptimo que:
«En puridad, el acto impugnado era único y estaba conformado por la modificación y las dos rectificaciones. [...] El acto aclarado y el aclaratorio se integran formando una unidad lógico-jurídica que no puede ser impugnada sino en su conjunto a través de los recursos que [...] pudieran interponerse contra la resolución aclarada (STC 90/2010 (LA LEY 208791/2010)).»
A pesar de reconocer esta unidad, el Tribunal opta por mantener el rechazo del recurso con base en la doctrina antes mencionada, lo que plantea una evidente tensión interna en la motivación de la resolución.
3. Observaciones críticas: tensiones internas e inseguridad jurídica
La doctrina fijada por la STS de 4.11.2024 (LA LEY 323270/2024) introduce un criterio que, si bien puede tener justificación técnico-jurídica, introduce un factor de inseguridad jurídica: el administrado no puede saber con certeza si una rectificación —especialmente cuando modifica elementos esenciales como el régimen de recursos— será o no considerada relevante a efectos de interrupción o reinicio del plazo de impugnación.
Desde un punto de vista práctico, esta incertidumbre puede derivar en situaciones de indefensión, máxime cuando la Administración rectifica elementos fundamentales como el contenido dispositivo, las condiciones de eficacia, o los medios de impugnación. Más aún, si el acto rectificado modifica la información relativa al dies a quo del recurso (como ocurrió en este caso), debería presumirse que tal rectificación altera los derechos del administrado en su dimensión formal, vinculada al ejercicio del derecho de defensa.
La aplicación rígida de un criterio materialista de «afectación de la pretensión» para determinar si se interrumpe el cómputo del plazo puede derivar en una interpretación excesivamente formalista y restrictiva, en contradicción con el principio pro actione y con la finalidad misma de los plazos procesales: garantizar un equilibrio justo entre seguridad jurídica y tutela judicial efectiva.
El análisis que se desarrollará en los apartados siguientes plantea si este enfoque supera el canon constitucional de razonabilidad y proporcionalidad, y si es conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional y del TEDH en materia de acceso a la jurisdicción.
IV. Crítica a la interpretación jurisprudencial: el principio pro actione y el derecho a la tutela judicial efectiva
1. Planteamiento general: acceso a la jurisdicción como derecho fundamental
El artículo 24.1 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) consagra el derecho de todas las personas a obtener la tutela efectiva de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos. Dentro de este derecho, el acceso a la jurisdicción representa su contenido nuclear, especialmente en la fase inicial del proceso, que habilita al ciudadano para que un órgano judicial conozca del fondo de su pretensión.
El Tribunal Constitucional ha reiterado en numerosas ocasiones que las exigencias formales, incluyendo los plazos, no pueden interpretarse de forma restrictiva o desproporcionada cuando están en juego derechos fundamentales. En este contexto, el principio pro actione se erige en un canon interpretativo constitucionalmente impuesto, que obliga a los órganos jurisdiccionales a favorecer la admisión de los recursos cuando existan dudas razonables sobre su procedencia o sobre el cómputo de los plazos.
Según la STC 237/2005 (LA LEY 1822/2005), este principio «veda cualquier decisión que, por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra causa muestre una manifiesta desproporción entre los fines que aquella causa de inadmisión preserva y los intereses que se sacrifican». A su vez, en la STC 6/2008 (LA LEY 238/2008), el Tribunal señaló que «cuando aparece comprometido el derecho de acceso al proceso, [...] rige el principio pro actione, de estricta observancia para los órganos judiciales».
Aplicado al caso en estudio, este principio resulta particularmente relevante, pues el órgano judicial admitió que el acto impugnado era una unidad lógico-jurídica compuesta por el acto inicial y sus rectificaciones, pero rechazó entrar en el fondo del asunto al considerar que la rectificación no afectaba «las pretensiones» del recurrente. Esta interpretación reduce artificialmente el alcance del principio de unidad del acto administrativo y obvia el impacto de la rectificación en la esfera jurídica del administrado, particularmente en su derecho de defensa, máxime cuando se rectificó el régimen de recursos susceptibles de ser interpuestos frente a la modificación de la RPT.
2. Interpretación rigorista del dies a quo y consecuencias constitucionales
En el presente caso, el acuerdo de 27 de febrero de 2017 fue rectificado expresamente en su régimen de recursos, indicando por primera vez que cabía interponer recurso potestativo de reposición —opción inicialmente omitida— y señalando los plazos concretos para impugnar, tanto en vía administrativa como judicial.
De conformidad con el artículo 40.2 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015), la notificación o publicación debe indicar de forma completa y clara los recursos procedentes. La omisión o incorrección de esta información impide que el acto surta plenos efectos frente al administrado, y por tanto interrumpe el inicio del cómputo del plazo para recurrir, como también reconocen los artículos 40.3 y 45.2 de la misma norma.
Negar esta consecuencia jurídica —cuando la Administración ha subsanado una omisión esencial en el acto— y, al mismo tiempo, declarar extemporáneo el recurso, pudiera suponer una interpretación manifiestamente irrazonable, contraria tanto a la finalidad del procedimiento como al contenido esencial del derecho de acceso a la justicia.
En este punto resulta oportuno recordar lo que establece la STC 90/2010 (LA LEY 208791/2010), citada incluso por la propia STS de 4.11.2024 (LA LEY 323270/2024). En dicha resolución se declara que, tratándose de resoluciones judiciales objeto de aclaración posterior, el plazo para interponer recurso debe contarse desde la notificación del auto aclaratorio, no desde la resolución originaria. Esta doctrina —aunque referida al ámbito jurisdiccional— se apoya en una lógica aplicable mutatis mutandis al ámbito administrativo: si el contenido del acto es modificado formalmente por quien lo dictó, entonces el plazo para impugnarlo debe computarse desde el momento en que dicho contenido es completo y eficaz.
3. Jurisprudencia del TEDH sobre acceso a la justicia
La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH) ha establecido que el derecho de acceso a la jurisdicción, protegido por el artículo 6.1 del Convenio Europeo de Derechos Humanos (LA LEY 16/1950) (CEDH), exige que las limitaciones legales al acceso sean proporcionadas, razonables y previsibles.
En particular, en el caso Arrózpide Sarasola y otros c. España (23/10/2018), el TEDH (LA LEY 142551/2018) advirtió que las restricciones procesales no pueden ser aplicadas de forma que vacíen de contenido el derecho a un pronunciamiento sobre el fondo, especialmente cuando las formalidades afectan la sustancia del derecho alegado. En esta misma línea, en Zubac c. Croacia (2018) el Tribunal concluyó que los requisitos de forma y plazo deben servir a fines legítimos como la seguridad jurídica y la buena administración de justicia, pero no convertirse en barreras desproporcionadas para el ejercicio de los derechos fundamentales.
La duda que surge consistes en determinar si la interpretación sostenida por el Tribunal Supremo en la STS de 4.11.2024 (LA LEY 323270/2024) supera o no el test de proporcionalidad, dado que sacrifica el derecho a una resolución de fondo en favor de una interpretación restrictiva del cómputo de plazos, pese a que existía una rectificación oficial del acto que subsanaba una omisión esencial: la incorrecta indicación de los recursos.
4. Afectación del principio de seguridad jurídica
Por último, cabe mencionar que, si se permite que el dies a quo varíe en función del contenido subjetivo de las pretensiones del recurrente, como postula la doctrina casacional en cuestión, se debilita el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución (LA LEY 2500/1978).
La consecuencia práctica de este enfoque es que el inicio del plazo para recurrir podría depender del modo en que se formule la demanda, lo que genera una inseguridad evidente tanto para los ciudadanos como para la propia Administración. Por el contrario, una interpretación objetiva y formal del acto rectificado —que tenga en cuenta la publicación de la información correcta sobre los recursos— pudiera ofrecer mayor previsibilidad y coherencia con el conjunto del ordenamiento.
V. Jurisprudencia del TEDH y su proyección al caso
1. El derecho de acceso a un tribunal como parte esencial del artículo 6.1 CEDH
El artículo 6.1 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales (LA LEY 16/1950) (CEDH) establece que «toda persona tiene derecho a que su causa sea oída equitativa, públicamente y dentro de un plazo razonable, por un tribunal independiente e imparcial establecido por la ley». Esta disposición incluye, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH), no solo el derecho a un juicio justo, sino también el derecho a acceder a un tribunal.
Desde el caso pionero Golder c. Reino Unido (1975), el TEDH ha interpretado que el derecho de acceso no puede ser entendido de forma puramente teórica o ilusoria, sino que debe ser efectivo y garantizado en la práctica. Esto significa que el Estado debe abstenerse de imponer obstáculos desproporcionados, imprevisibles o arbitrarios que impidan el conocimiento judicial del fondo de una pretensión.
2. Límites legítimos al derecho de acceso y exigencias del principio de proporcionalidad
Si bien el derecho de acceso puede estar sujeto a limitaciones —como plazos procesales, tasas judiciales, requisitos de forma, etc.—, el TEDH ha establecido que tales restricciones deben cumplir tres condiciones acumulativas:
- 1. Perseguir un fin legítimo, como la seguridad jurídica o el buen funcionamiento de la administración de justicia.
- 2. Ser proporcionales, es decir, no constituir un obstáculo excesivo o irrazonable para el ejercicio del derecho.
- 3. Ser previsibles y accesibles, de modo que el justiciable pueda conocer con claridad el marco legal que regula el acceso al proceso.
Estos criterios han sido reafirmados en sentencias clave como:
- • Zubac c. Croacia (Gran Sala, 5 de abril de 2018): el TEDH condenó al Estado por aplicar una interpretación excesivamente formalista de los requisitos de acceso al recurso, privando al ciudadano del derecho a un pronunciamiento sobre el fondo.
- • Arrózpide Sarasola y otros c. España (23 de octubre de 2018): el Tribunal reprochó a los órganos jurisdiccionales españoles haber impuesto un obstáculo desproporcionado al declarar inadmisible un recurso por razones formales, sin permitir el análisis del fondo de la demanda.
- • De Geouffre de la Pradelle c. Francia (1992): se establece que los requisitos de procedimiento no deben convertirse en barreras insalvables que vacíen de contenido el derecho de acceso a la justicia.
3. Aplicación al caso: rectificación administrativa y plazo para recurrir
En el caso que nos ocupa, resulta evidente que el obstáculo al acceso a la jurisdicción no proviene de una prohibición legal expresa, sino de una interpretación restrictiva de los plazos procesales realizada por los tribunales internos (tanto de instancia, apelación y casación), pese a que la propia Administración reconoció haber incurrido en una omisión sustancial (la incorrecta indicación del régimen de recursos) que fue objeto de rectificación posterior.
Al declarar extemporáneo el recurso contencioso-administrativo interpuesto dentro de los dos meses siguientes a la publicación de la rectificación, los tribunales españoles privaron a la funcionaria demandante de un pronunciamiento sobre el fondo de sus pretensiones, consistiendo la principal de ellas en la anulación de la modificación de la RPT. Tal decisión quizás no puede considerarse razonable ni proporcionada, a la luz de los principios antes expuestos.
La jurisprudencia del TEDH exige que, en situaciones de ambigüedad o rectificación posterior del acto impugnado, el justiciable disponga de una base segura y clara para calcular el plazo de impugnación. Si la propia Administración altera el contenido del acto mediante corrección oficial, y especialmente si esa corrección incide en los medios de impugnación, es lógico —y jurídicamente necesario— que el plazo se compute desde ese momento.
Además, desde el punto de vista del principio de confianza legítima, consagrado tanto en la jurisprudencia del TEDH como del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el ciudadano debe poder confiar en que las indicaciones publicadas por la Administración sobre cómo y cuándo recurrir son correctas y generan efectos jurídicos. Alterar posteriormente esos efectos mediante una interpretación formalista, sin advertencia clara ni flexibilización del plazo, pudiera vulnerar el estándar europeo de previsibilidad del procedimiento.
4. Proporcionalidad y consecuencias en el proceso nacional
El TEDH ha sido especialmente crítico con decisiones de los tribunales nacionales que, so pretexto de garantizar la seguridad jurídica, terminan desnaturalizando la función del proceso como medio para la resolución de controversias. En este sentido, ha advertido en múltiples ocasiones que:
«El derecho de acceso a un tribunal se ve afectado en su esencia cuando la regulación deja de servir a los fines de la seguridad jurídica y la buena administración y constituye una especie de barrera que impide al justiciable ver su litigio examinado en cuanto al fondo por la jurisdicción competente» (STEDH Kart c. Turquía, 8917/05, §79, 2009).
Desde esta óptica, la interpretación efectuada por los órganos jurisdiccionales españoles en el caso examinado pudiera presentar una grave disfuncionalidad, pues convierte una rectificación administrativa —que debió haber restablecido las garantías del administrado— en un obstáculo adicional para el acceso a la justicia, mediante la aplicación rígida de una regla de cómputo del plazo procesal que no se ajusta a los estándares europeos.
VI. Especial trascendencia constitucional del asunto a efectos de recurso de amparo
1. El concepto de «especial trascendencia constitucional» en la doctrina del TC
El artículo 50.1 b) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC) (LA LEY 2383/1979), reformado por la LO 6/2007 (LA LEY 5526/2007), exige como condición para la admisión de los recursos de amparo que estos revistan «especial trascendencia constitucional». Este concepto ha sido desarrollado de forma jurisprudencial por el propio Tribunal Constitucional (TC), que ha identificado diversos supuestos en los que puede entenderse cumplido dicho requisito.
De forma especialmente clarificadora, la STC 155/2009 (LA LEY 99408/2009), FJ 2 expuso una lista no cerrada de criterios para valorar la concurrencia de esta exigencia:
- a) el de un recurso que plantee un problema o una faceta de un derecho fundamental susceptible de amparo sobre el que no haya doctrina del Tribunal Constitucional, supuesto ya enunciado en la STC 70/2009, de 23 de marzo (LA LEY 14334/2009);
- b) o que dé ocasión al Tribunal Constitucional para aclarar o cambiar su doctrina, como consecuencia de un proceso de reflexión interna, como acontece en el caso que ahora nos ocupa, o por el surgimiento de nuevas realidades sociales o de cambios normativos relevantes para la configuración del contenido del derecho fundamental, o de un cambio en la doctrina de los órganos de garantía encargados de la interpretación de los tratados y acuerdos internacionales a los que se refiere el art. 10.2 CE (LA LEY 2500/1978);
- c) o cuando la vulneración del derecho fundamental que se denuncia provenga de la ley o de otra disposición de carácter general;
- d) o si la vulneración del derecho fundamental traiga causa de una reiterada interpretación jurisprudencial de la ley que el Tribunal Constitucional considere lesiva del derecho fundamental y crea necesario proclamar otra interpretación conforme a la Constitución;
- e) o bien cuando la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el derecho fundamental que se alega en el recurso esté siendo incumplida de modo general y reiterado por la jurisdicción ordinaria, o existan resoluciones judiciales contradictorias sobre el derecho fundamental, ya sea interpretando de manera distinta la doctrina constitucional, ya sea aplicándola en unos casos y desconociéndola en otros;
- f) o en el caso de que un órgano judicial incurra en una negativa manifiesta del deber de acatamiento de la doctrina del Tribunal Constitucional (art. 5 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LA LEY 1694/1985): LOPJ);
- g) o, en fin, cuando el asunto suscitado, sin estar incluido en ninguno de los supuestos anteriores, trascienda del caso concreto porque plantee una cuestión jurídica de relevante y general repercusión social o económica o tenga unas consecuencias políticas generales, consecuencias que podrían concurrir, sobre todo, aunque no exclusivamente, en determinados amparos electorales o parlamentarios.
2. El asunto como oportunidad para revisar y modular doctrina consolidada
En el caso que nos ocupa, pudiera ofrecer al TC una oportunidad para pronunciarse ex novo o, al menos, modular su doctrina sobre el cómputo de plazos procesales cuando el acto administrativo ha sido objeto de una rectificación oficial por parte de la Administración.
Aunque el TC ha abordado esta cuestión de forma análoga en relación con resoluciones judiciales (por ejemplo, en la STC 90/2010 (LA LEY 208791/2010), referida a la aclaración de sentencias), no ha existido hasta el momento una doctrina constitucional específica respecto a actos administrativos rectificados. La inexistencia de doctrina constitucional específica en este aspecto, sumada a la creciente litigiosidad en materia de recursos contra actos administrativos, justificaría plenamente la intervención del TC para unificar criterios.
Además, el hecho de que el Tribunal Supremo reconozca en su propia sentencia que el acto impugnado debía considerarse una «unidad lógico-jurídica» formada por el acto original y sus rectificaciones, pero luego mantenga su inadmisión por extemporaneidad, revela una cierta contradicción que sería conveniente aclarar, dado que afecta directamente al alcance del derecho de acceso a la jurisdicción.
3. Relevancia constitucional del principio pro actione y su posible vulneración
La reiterada jurisprudencia constitucional ha subrayado que el principio pro actione no puede ser ignorado cuando el órgano jurisdiccional resuelve sobre presupuestos procesales que condicionan el acceso al fondo. En el caso analizado, la aplicación formalista del dies a quo por parte del Tribunal Supremo sacrifica el derecho a obtener una resolución sobre el fondo, fundándose exclusivamente en una interpretación restrictiva de los efectos de la rectificación administrativa.
Según la STC 133/2005 (LA LEY 12236/2005), FJ 2, la inadmisión de recursos por motivos procesales formales solo es admisible cuando no exista desproporción entre el fin que se pretende (seguridad jurídica) y el derecho que se sacrifica (acceso a la justicia). En este supuesto, la rectificación posterior del acto administrativo —incluyendo el régimen de recursos— generó una legítima confianza en la funcionaria recurrente de que el nuevo plazo de dos meses comenzaba desde dicha publicación. La falta de valoración de este elemento por los órganos judiciales pudiera vulnerar el principio de confianza legítima, además del derecho fundamental consagrado en el art. 24 CE. (LA LEY 2500/1978)
Desde esta perspectiva, el TC pudiera determinar si esa interpretación cumple los cánones de proporcionalidad, razonabilidad y respeto a la tutela judicial efectiva.
Es precisamente esta tensión entre seguridad jurídica y tutela judicial la que justifica que el TC fije una doctrina clara sobre cuándo debe computarse el plazo para recurrir en estos casos, estableciendo criterios objetivos aplicables en toda la jurisdicción, en lugar de mantener una casuística variable e imprevisible, atendidas las pretensiones de los demandantes. A este respecto, repárese que un mismo acto objeto de rectificación puede tener diferentes plazos de interposición de recurso atendidas las pretensiones ejercitadas en el proceso por cada uno de los demandantes, lo que pudiera chocar con el principio de seguridad jurídica.
En suma, el asunto se presenta como una oportunidad idónea para que el Tribunal Constitucional actúe como garante último de los derechos fundamentales, fije doctrina clara sobre el efecto de las rectificaciones administrativas sobre el cómputo del plazo y profundice sobre el principio pro actione como herramienta de protección de acceso a la jurisdicción.
VII. Consideraciones finales y conclusiones
El análisis efectuado a lo largo del presente trabajo ha puesto de manifiesto la complejidad jurídica derivada del cómputo del plazo para recurrir actos administrativos cuando estos han sido objeto de rectificación posterior. Se trata de una cuestión no solo de interpretación normativa y jurisprudencial, sino también de profunda relevancia constitucional, al incidir directamente sobre el derecho de acceso a la jurisdicción y el principio de seguridad jurídica.
La doctrina jurisprudencial fijada por la Sentencia del Tribunal Supremo de 4 de noviembre de 2024 (RC 3158/2022 (LA LEY 323270/2024)), si bien pretende ofrecer una respuesta sistemática, introduce una distinción material —referida a si la rectificación afecta o no a las «pretensiones ejercitadas»— que puede generar inseguridad al administrado y a la propia Administración Pública. En la práctica, esta doctrina puede derivar en situaciones paradójicas donde el propio ciudadano, sin saberlo, quede atrapado en un juego de interpretaciones judiciales sobre el alcance de su pretensión y la relevancia jurídica de la rectificación.
Dudas con relación a la superación del canon constitucional de proporcionalidad o al test de razonabilidad exigido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional
La solución adoptada por la Sala Tercera del Tribunal Supremo, siendo loable y motivada, plantea serias dudas con relación a la superación del canon constitucional de proporcionalidad o al test de razonabilidad exigido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, especialmente en lo relativo al principio pro actione y a la exigencia de evitar inadmisiones excesivamente rigoristas. Más aún, tal como se ha argumentado, la rectificación del régimen de recursos contenida en el acto impugnado constituye un defecto de eficacia del acto inicial, de manera que el cómputo del plazo para recurrir no podía considerarse válidamente iniciado hasta la publicación del acuerdo rectificatorio.
El Tribunal Europeo de Derechos Humanos ha sido igualmente tajante al exigir que los plazos procesales y demás requisitos formales no se conviertan en barreras desproporcionadas para el ejercicio del derecho de acceso a un tribunal. Sentencias como Arrózpide Sarasola c. España o Zubac c. Croacia advierten que el formalismo excesivo —especialmente cuando es imprevisible o contradictorio— vulnera el artículo 6.1 del CEDH (LA LEY 16/1950) y puede dar lugar a condenas internacionales al Estado.
Desde una perspectiva de política jurídica, el caso analizado ofrece una oportunidad relevante para unificar y clarificar doctrina constitucional en esta materia. Es preciso establecer criterios objetivos y fácilmente comprensibles para determinar el dies a quo en los supuestos de rectificación administrativa. A falta de una reforma legislativa que resuelva expresamente esta cuestión, corresponde al Tribunal Constitucional delimitar los contornos de una interpretación constitucionalmente adecuada de los artículos 40 (LA LEY 15010/2015) y 46 de la LPACAP (LA LEY 15010/2015) y de la LJCA (LA LEY 2689/1998), respectivamente.
En consecuencia, este trabajo concluye proponiendo las siguientes líneas doctrinales:
- 1. El plazo para interponer recursos administrativos o contencioso-administrativos debe comenzar a contarse desde la publicación o notificación del acto rectificado, cuando la rectificación subsanó un defecto esencial, como la incorrecta indicación del régimen de recursos.
- 2. Debe reconocerse que el acto administrativo original y su posterior rectificación forman, en estos casos, una unidad lógico-jurídica indivisible, conforme a la doctrina constitucional (STC 90/2010 (LA LEY 208791/2010)), por lo que el acto solo puede considerarse completo y eficaz desde la rectificación.
- 3. La interpretación del cómputo de plazos debe someterse al principio pro actione, favoreciendo el acceso a la jurisdicción cuando existan dudas razonables sobre el momento de inicio del cómputo.
- 4. Corresponde al Tribunal Constitucional fijar doctrina específica sobre actos administrativos rectificados y su incidencia en el derecho fundamental de acceso a la justicia, extendiendo lo ya resuelto en materia de resoluciones judiciales aclaradas.
En definitiva, un arduo trabajo con el fin de garantizar adecuadamente el principio de seguridad jurídica y del derecho a la tutela judicial efectiva en su vertiente de acceso a la jurisdicción, cuestiones éstas por las que velan tanto la jurisprudencia del TS como la del TC.