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I. Introducción

La acción popular ha sido históricamente uno de los pilares del sistema procesal penal español. A través de ella, los ciudadanos —aunque no sean víctimas directas de un delito— pueden iniciar o intervenir en un proceso penal para defender el interés público y la legalidad. Se trata de un mecanismo que, más allá de su contenido jurídico, representa un canal de participación ciudadana en el control del poder público y una garantía contra la impunidad.

Esta figura, consagrada en el artículo 125 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) y desarrollada en los artículos 101 a (LA LEY 1/1882)104, así como 270 de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882) (LECrim), tradicionalmente ha desempeñado un papel central como herramienta efectiva, para la persecución de delitos especialmente sensibles en los que el interés general se encuentra directamente afectado, como pueden ser supuestos de corrupción política, delitos institucionales, crímenes medioambientales y casos en los que el Ministerio Fiscal ha optado por la inacción.

Sin embargo, este instrumento acaba de ser puesto en el punto de mira como consecuencia de la Proposición de Ley Orgánica de Garantía y Protección de los derechos fundamentales frente al acoso derivado de acciones judiciales abusivas, denominación que ya supone toda una declaración de intenciones por parte del grupo parlamentario socialista y que parte de una importante premisa: la desconfianza hacia el poder judicial.

Aunque su título asegure proteger derechos fundamentales, su verdadero efecto sería el vaciamiento sustancial de la acción popular, mediante la introducción de nuevos requisitos, restricciones y filtros procesales que dificultan o directamente impiden su ejercicio real, por no hablar de otras modificaciones de especial relevancia, como restringir los supuestos de admisión judicial a trámite de denuncias en el art. 269 LECRIM (LA LEY 1/1882), sin que dicha restricción se pretenda aplicar a las denuncias interpuestas ante la Policía Judicial o el Ministerio Fiscal.

En efecto, a través de la nueva redacción propuesta se establecerían límites que podrían desnaturalizar esta figura y restringir el acceso de la ciudadanía a la justicia penal.

El presente artículo pretende examinar en profundidad la acción popular, las modificaciones que se le pretenden hacer y por qué ello podría suponer una injerencia grave en las garantías procesales y democráticas.

II. Régimen actual de la acción popular

1. Marco constitucional

La acción popular está reconocida expresamente en el artículo 125 de la Constitución Española (LA LEY 2500/1978) (CE), que establece:

«Los ciudadanos podrán ejercer la acción popular y participar en la Administración de Justicia mediante la institución del Jurado, en la forma y con respecto a aquellos procesos penales que la ley determine, así como en los Tribunales consuetudinarios y tradicionales».

Esta norma, situada fuera del catálogo formal de derechos fundamentales (arts. 14 a (LA LEY 2500/1978)29 CE (LA LEY 2500/1978)), ha generado un debate doctrinal y jurisprudencial en torno a su naturaleza: ¿es un derecho fundamental o un derecho de configuración legal? La jurisprudencia ha venido oscilando a este respecto, apreciándose discrepancias no solo entre el Tribunal Constitucional y el Tribunal Supremo, sino dentro de dichos tribunales.

Así, el Tribunal Constitucional en STC 50/1998, de 2 de marzo de 1998 (LA LEY 4939/1998), puso de manifiesto su estrecha vinculación con el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva del art. 24.1 al expresar lo siguiente: (…)«El derecho a mostrarse parte en un proceso penal mediante el ejercicio de la acción popular, manifestación de la participación ciudadana en la Administración de Justicia, cuenta con un profundo arraigo en nuestro ordenamiento. Ya fue objeto de un expreso reconocimiento en la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882), de 14 de septiembre de 1882. En esta misma línea, la Constitución de 1978 (LA LEY 2500/1978) quiso reforzar dicho derecho y para ello le dio carta de naturaleza en el título VI, dedicado sistemáticamente al Poder Judicial (art. 125).

Son ya varios los pronunciamientos de este Tribunal que, desde perspectivasdistintas, ha ido elaborando un cuerpo de doctrina en relación con las cuestiones que pueden suscitarse al relacionar los arts. 125 C.E. (LA LEY 2500/1978) y 280 L.E.Crim. (LA LEY 1/1882) con el art. 24.1, también de la Constitución (LA LEY 2500/1978) (SSTC 62/1983 (LA LEY 186-TC/1983), 113/1984 (LA LEY 358-TC/1985), 147/1985 (LA LEY 489-TC/1986), 202/1987 (LA LEY 920-TC/1988), 34/1994 (LA LEY 2493-TC/1994), 326/1994 (LA LEY 13082/1994) y 154/1997 (LA LEY 10276/1997)).

En lo relativo a la legitimación, que procede examinar con carácter previo, dijimos en la Sentencia 34/1994 que «no hay razón que justifique una interpretación restrictiva del término ciudadano previsto en el art. 125 C.E. (LA LEY 2500/1978) y en las normas reguladoras de la acción popular (STC 241/1992 (LA LEY 2118-TC/1992)). Por tanto, no sólo las personas físicas, sino también las personas jurídicas, se encuentran legitimadas para mostrarse parte en el proceso penal como acusadores populares».

Tal Sentencia se planteaba si la conexión entre los derechos fundamentales del art. 24.1 CE (LA LEY 2500/1978) con los derechos del artículo 125 estaban tan estrechamente vinculados como para considerar todo obstáculo a la acción popular como vulneración de derechos fundamentales, y resaltó lo siguiente:

No ha sido unívoca la postura del Tribunal al respecto.

Por una parte, la STC 62/1983 (LA LEY 186-TC/1983) afirmaba que la acción popular podía constituir derecho de acceso a la jurisdicción ex art. 24.1 C.E. (LA LEY 2500/1978) pero exigiendo en el ciudadano que la ejercita la titularidad «de un interés legítimo y personal», que en aquel caso se explicaba señalando que «el bien jurídico protegido en los delitos de riesgo en general contra la salud pública es el bien común en que la misma consiste, que se refleja en definitiva en la salud de los ciudadanos, por lo que estamos en los supuestos en que la defensa del bien común es la forma de defender el interés personal». Desde otro punto de vista, la STC 147/1985 (LA LEY 489-TC/1986) partía de que la acción popular puede ser objeto o fin de la tutela no como manifestación del derecho a acceder a la jurisdicción, sino como uno más de los derechos o intereses legítimos que deben ser tutelados por los Jueces y Tribunales; sería, pues, «un derecho para el cual el ciudadano puede recabar la tutela judicial efectiva que ahora ya como derecho fundamental garantiza el art. 24.1 C.E. (LA LEY 2500/1978)»; considerándolo, pues, como un derecho de naturaleza procesal «entre los derechos e intereses legítimos para los que, como un derecho fundamental, se tiene el de recabar la tutela judicial efectiva». De suerte que, al considerarlo como un derecho subjetivo más, tendría el de su derecho a la tutela por la jurisdicción ordinaria que únicamente le abriría el acceso al amparo por vulneración del art. 24.1 en los casos de manifiesta arbitrariedad o error patente a los que la doctrina del Tribunal se ha venido refiriendo.

4. La conciliación de ambos caminos de reconocimiento de acceso al amparo constitucional con fundamento en que la acusación popular como institución reconocida en la Constitución supone el «desempeño privado de la función pública de acusar» no parece, en el estado actual de la doctrina del Tribunal, que pueda fundarse sin más en la identificación pura y total de dicho derecho con el enunciado en el art. 24.1 de suerte que, en todo caso, deba considerarse abierto su acceso al amparo constitucional, porque lo que del art. 125 se desprende es la formulación de un derecho específico y distinto que permite el acceso al proceso de los ciudadanos, al cual, por ello mismo, no puede otorgarse un alcance universal y sin restricción alguna, ya que, por una parte, se trata de un derecho de configuración legal y por otra, dentro del ámbito que la Ley le otorgue, no puede negársele algún modo de acceso al proceso de amparo, no limitado a los citados supuestos de arbitrariedad en su tutela judicial.

Tal fue el camino seguido, finalmente, por la STC 34/1994 (LA LEY 2493-TC/1994), que establece la diferencia, a estos efectos, entre el acusador popular y el acusador particular: «Aun cuando en el momento actual no existe duda de que tanto la acción particular como la acción popular integran el contenido del derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 108/1983 (LA LEY 228-TC/1984), 115/1984 (LA LEY 361-TC/1985), 147/1985 (LA LEY 489-TC/1986) y 136/1987 (LA LEY 3775/1987)) su fundamento constitucional es diferente. Mientras que el acusador popular tiene una legitimación derivada del art. 125 C.E. (LA LEY 2500/1978) y no precisa afirmar que es el ofendido por el delito para que se le reconozca el derecho a ejercitar la acción penal, la legitimación del acusador particular deriva directamente del art. 24.1 C.E. (LA LEY 2500/1978) en cuanto que perjudicado por la infracción penal. La protección en amparo del derecho del acusador popular requiere, por ello, que la defensa del interés común sirva para sostener un interés legítimo y personal (STC 62/1983 (LA LEY 186-TC/1983)), pero ciertamente aquí no se trata de determinar la legitimación para el recurso de amparo, sino tan sólo de establecer si ha resultado vulnerado el art. 24.1, al denegar a la asociación recurrente el ejercicio de la acción penal (fundamento jurídico 2)».

En definitiva, para que el derecho a la acción popular pueda ser protegido también por el art. 24.1 C.E. (LA LEY 2500/1978), en su dimensión procesal y para que las resoluciones recurridas puedan examinarse desde el canon más favorable que protege el acceso al proceso (STC 160/1997 (LA LEY 9941/1997)), es necesario que la defensa del interés común sirva además para sostener un interés legítimo y personal, obviamente más concreto que el requerido para constituirse en acusación particular y que, razonablemente, pueda ser reconocido como tal interés subjetivo. El cual, en muchos casos, podrá resultar del que como bien subjetivo se encuentra subsumido en el interés general que se defiende, siempre que ello sea apreciable y subjetivamente defendible

(...)».

El Tribunal Supremo también se ha pronunciado sobre este extremo, en una de las Sentencias más importantes sobre la referida institución y que también expondremos más adelante, la Sentencia de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo nú,. 1045/2007, de 17 de diciembre, la cual estableció la llamada «doctrina Botín (LA LEY 185357/2007)». Esta sentencia, en lo relativo a la consideración del derecho establecido en el art. 125 CE (LA LEY 2500/1978) como derecho fundamental, expuso: «Es cierto que en la STS 702/2003, invocada por los recurrentes, se afirmó que el derecho de acción popular es un derecho fundamental. La Sala, admitiendo que la cuestión probablemente no tenga una solución inequívoca en la jurisprudencia constitucional, estima necesario aclarar que la expresión derechos fundamentales es, en principio, aplicable a los reconocidos en el Capítulo segundo del Título I y que, según el art. 53.2 CE (LA LEY 2500/1978) gozan de la protección especial del recurso de amparo. Consecuentemente, el derecho del art. 125 no sería un derecho fundamental, aunque quien ejerza el derecho de la acusación popular tenga como parte procesal los derechos que la constitución les acuerda como tales, especialmente el del art. 24.1 CE. (LA LEY 2500/1978)

A la misma conclusión se llega interpretando el elenco de derechos fundamentales de la Constitución conforme a la Declaración Universal de Derechos Humanos (LA LEY 22/1948) y los tratados y acuerdos internacionales sobre la misma materia ratificados por España, como lo impone el art. 10.2 CE (LA LEY 2500/1978), dado que esos tratados no prevén la acción popular entre los derechos que protegen.

De todos modos, en la medida en la que los derechos fundamentales también pueden ser limitados por ley en la forma prevista en el art. 53.1 CE (LA LEY 2500/1978) la cuestión carece de trascendencia en lo que respecta a la materia del presente recurso, pues el art. 125CE confiere al Legislador facultades para configurar el derecho de la acción popular.

3. Por lo tanto, la regulación de los derechos de la acción penal ejercida por ciudadanos españoles que no han sido sujetos pasivos del delito (que actúan quivis ex populo), prevista en la Constitución y antes ya en la LECrim. (LA LEY 1/1882) sólo podría constituir un privilegio de determinadas personas cuando el fundamento de la limitación legal del derecho tuviera por fundamento una "razón de nacimiento, raza, sexo, religión opinión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social" (art. 14 CE (LA LEY 2500/1978))». Añadiendo posteriormente que «En la STC 50/1998 (LA LEY 4939/1998), declaraba el Tribunal Constitucional que para que el derecho a la acción popular pueda ser protegido también por el art. 24.1 CE (LA LEY 2500/1978), en su dimensión procesal y para que las resoluciones recurridas puedan examinarse desde el canon más favorable que protege el acceso al proceso, es necesario que la defensa del interés común sirva, además, para sostener un interés legítimo y personal, obviamente más concreto que el requerido para constituirse en acusación popular y que, razonablemente, pueda ser reconocido como tal interés subjetivo. El cual, en muchos casos, podrá resultar del que, como bien subjetivo, se encuentra subsumido en el interés general que se defiende, siempre que ello sea apreciable y subjetivamente defendible y que en aquellos supuestos en que no se acredite la existencia de dicho interés, la acción popular ejercitada sólo podría acogerse a la protección del art. 24.1CE en su dimensión material, cuya protección únicamente abarca la genérica proscripción de las resoluciones puramente arbitrarias o manifiestamente irrazonables o incursas en error patente (STC148/1994).

(...) Coincido con la sentencia de la mayoría en que el derecho al ejercicio de la acción penal mediante la acción popular es un derecho constitucional de configuración legal. A esta consideración habría que añadir las precisiones efectuadas por la jurisprudencia constitucional respecto de los casos en los que a través del ejercicio de tal acción se defienda un interés personal y directo, que no es preciso desarrollar aquí, pero que podrían matizar algunas de las argumentaciones relativas a la ponderación entre un derecho fundamental (el de defensa) y un derecho constitucional (el de ejercitar la acción popular) cuando se encontraran en conflicto.

Son posibles, pues, limitaciones legales relativas a los casos o a la forma en la que aquel derecho puede hacerse efectivo. La existencia de tales limitaciones, siempre que sean respetuosas con la esencia del derecho, no plantearía, en principio, problemas de constitucionalidad. Estos podrían surgir, sin embargo, como consecuencia de una interpretación de la ley que restrinja las condiciones de ejercicio de la acción popular, que pueda considerarse que no está suficientemente justificada».

Como vemos, no hay un criterio uniforme al respecto pero debe resaltarse que, incluso quienes niegan su carácter de derecho fundamental reconocen que la acción popular goza de un estatus constitucional relevante, al estar expresamente reconocida en la misma. Esta dualidad ha llevado muchos a calificarla, con los términos ya expresados, como un «derecho constitucional de configuración legal».

2. Marco legal vigente

La acción popular aparece regulada principalmente en los siguientes preceptos de la Ley de Enjuiciamiento Criminal (LA LEY 1/1882):

• • Artículo 101 LECrim (LA LEY 1/1882) fija su reconocimiento legal, refiriéndose a la acción penal en términos generales, sin distinguir entre acusación particular y acusación popular: «La acción penal es pública. Todos los ciudadanos españoles podrán ejercitarla con arreglo a las prescripciones de la Ley».
• • Artículo 102 LECrim (LA LEY 1/1882), junto con los dos preceptos siguientes, ya establecen restricciones para su ejercicio: «Sin embargo de lo dispuesto en el artículo anterior, no podrán ejercitar la acción penal:
  • 1.º El que no goce de la plenitud de los derechos civiles.
  • 2.º El que hubiera sido condenado dos veces por sentencia firme como reo del delito de denuncia o querella calumniosas.
  • 3.º El Juez o Magistrado.

  Los comprendidos en los números anteriores podrán, sin embargo, ejercitar la acción penal por delito o falta cometidos contra sus personas o bienes o contra las personas o bienes de sus cónyuges, ascendientes, descendientes, hermanos consanguíneos o uterinos y afines.

  Los comprendidos en los números 2.º y 3.º podrán ejercitar también la acción penal por el delito o falta cometidos contra las personas o bienes de los que estuviesen bajo su guarda legal».

• • Artículo 103 LECrim (LA LEY 1/1882): «Tampoco podrán ejercitar acciones penales entre sí:
  • 1.º Los cónyuges, a no ser por delito o falta cometidos por el uno contra la persona del otro o la de sus hijos, y por el delito de bigamia.
  • 2.º Los ascendientes, descendientes y hermanos por naturaleza, por la adopción o por afinidad, a no ser por delito o falta cometidos por los unos contra las personas de los otros».
• • Artículo 104 LECrim (LA LEY 1/1882): «Las acciones penales que nacen de los delitos de estupro, calumnia e injuria tampoco podrán ser ejercitadas por otras personas ni en manera distinta que las prescritas en los respectivos artículos del Código Penal.

Las faltas consistentes en el anuncio por medio de la imprenta de hechos falsos o relativos a la vida privada, con el que se perjudique u ofenda a particulares, y en injurias leves sólo podrán ser perseguidas por los ofendidos o por sus legítimos representantes».

El artículo 270 LECrim (LA LEY 1/1882) reitera la existencia de este derecho en sede de querellas, al disponer: «Todos los ciudadanos españoles, hayan sido o no ofendidos por el delito, pueden querellarse, ejercitando la acción popular establecida en el artículo 101 de esta Ley.

También pueden querellarse los extranjeros por los delitos cometidos contra sus personas o bienes o las personas o bienes de sus representados, previo cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 280, si no estuvieren comprendidos en el último párrafo del 281».

De este conjunto de normas se desprende que el sistema jurídico español contempla un modelo generoso de participación popular en el proceso penal, pero no exento de requisitos y restricciones. Este equilibrio ha permitido durante décadas la presencia de acusaciones populares en causas de gran repercusión social, lo cual ha contribuido al fortalecimiento del principio de legalidad penal y del control democrático del poder.

3. Jurisprudencia y alcance práctico

En la práctica judicial, la acción popular ha jugado un papel destacado en la promoción de investigaciones que no siempre fueron impulsadas por el Ministerio Fiscal. Esta figura ha permitido abrir procesos donde había sospechas fundadas de criminalidad, pero en los que los intereses institucionales, políticos o económicos dificultaban la actuación de la acusación pública.

Un caso paradigmático fue el del caso GAL, donde la acusación popular ejercida resultó clave para avanzar en una causa extremadamente sensible o el caso Filesa, que ganó fuerza gracias a la querella de las acusaciones populares presentadas.

Igualmente, en el caso Gürtel, la acusación popular tuvo un rol esencial ante la pasividad inicial del Ministerio Fiscal. No menos significativo fue el caso Nóos, donde el sindicato Manos Limpias actuó como acusación popular en un procedimiento que implicaba a miembros de la Familia Real.

Sin embargo, esta participación no ha estado exenta de críticas. Ya fue señalado el riesgo de politización de la justicia y de utilización espuria del proceso penal.

Esto dio pie al desarrollo de la doctrina Botín (LA LEY 185357/2007) (STS 1045/2007) anteriormente citada:

El Tribunal Supremo resolvió que no es posible abrir juicio oral únicamente con el impulso de la acusación popular cuando el bien jurídico protegido por el delito recae exclusivamente sobre un interés particular y ni el Ministerio Fiscal ni el perjudicado sostienen la acusación. El argumento clave fue que el proceso penal no puede abrirse a juicio si quienes están directa y formalmente legitimados para acusar —el fiscal o la víctima— renuncian expresamente a ello. En estos casos, permitir que la acusación popular actúe sola rompería, según el Tribunal, el equilibrio del proceso penal y desvirtuaría el principio acusatorio. Este razonamiento supuso una limitación relevante al ejercicio autónomo de la acción popular, al establecer que su viabilidad está condicionada por la naturaleza del bien jurídico lesionado. Así, cuando ese bien jurídico es de carácter general —como en delitos contra la Administración Pública, el medioambiente o la salud pública—, sí cabe la intervención de la acción popular aun en ausencia de acusación particular o del Ministerio Fiscal, pues se entiende que existe un interés colectivo comprometido que justifica la actuación ciudadana. En cambio, cuando el bien jurídico es individualizado y cuenta con un titular directo, la negativa del perjudicado y del fiscal a acusar impide, por sí sola, la continuación del proceso a iniciativa de un tercero ajeno.

Posteriormente, la doctrina Atutxa (LA LEY 6547/2008) (Sentencia núm. 54/2008, de 8 de abril, también de la Sala Segunda) continuó matizando lo anterior, permitiendo que la acción popular prosiguiera en ausencia de acusación particular siempre que el delito afectara al interés general.

Asimismo, también se generó debate en torno a la posibilidad de que personas jurídicas —como asociaciones, partidos políticos o sindicatos— ejerzan la acción popular. La STC 241/1992 (LA LEY 2118-TC/1992) fue clave en reconocer este derecho a las personas jurídicas, siempre que su actuación no esté orientada a un interés meramente particular.

En cuanto a la intervención de entidades públicas (ayuntamientos, gobiernos autonómicos), la jurisprudencia ha oscilado entre la exclusión por tratarse de sujetos que ya están representados por el Ministerio Fiscal (STC 129/2001 (LA LEY 5829/2001)) y una interpretación extensiva que permite su personación cuando una ley autonómica expresamente lo autorice (STC 311/2006 (LA LEY 154854/2006) y STC 8/2008 (LA LEY 240/2008)).

III. El Nuevo régimen propuesto

La Exposición de Motivos de la Proposición de Ley Orgánica parte del uso supuestamente abusivo del proceso penal, particularmente mediante el ejercicio distorsionado de la acción popular, como mecanismo de presión pública y acoso ideológico. En ese marco, se afirma que determinadas organizaciones, con fines políticos o mediáticos, estarían interponiendo querellas sin fundamento penal suficiente. Sostiene que la reforma busca preservar el proceso penal de instrumentalizaciones ideológicas que, según indica, «perturban el normal desenvolvimiento del poder judicial» y «contaminan la función jurisdiccional» como justificación y, además, invoca a la Directiva (UE) 2024/1069 (LA LEY 8340/2024), sobre medidas contra demandas abusivas en el ámbito civil como fundamento europeo para actuar también en el ámbito penal, siendo que dicha Directiva se encuentra prevista para un ámbito de aplicación exclusivamente civil, para evitar el uso por parte de empresas u otras instituciones o poderes fácticos de las demandas civiles como método de intimidación para silenciar, entre otros, a periodistas o críticos sociales.

1. Contenido de la reforma legal

La reforma proyectada modifica los preceptos anteriormente señalados, empezando con un nuevo artículo 101 LECrim. (LA LEY 1/1882) Este precepto determina quiénes estarán legitimados para ejercitar dicha acción, estableciendo tres supuestos concretos. En primer lugar, se mantiene el reconocimiento del derecho a los ciudadanos españoles que no hayan sido directamente ofendidos o perjudicados por el delito. En segundo lugar, se amplía este derecho a los ciudadanos de la Unión Europea residentes en España, igualándolos a los nacionales. Y en tercer lugar, se permite el ejercicio de la acción popular a personas jurídicas privadas cuya finalidad estatutaria consista en la defensa de intereses difusos o generales relacionados con el bien jurídico protegido por el delito perseguido. Esta última categoría introduce una importante restricción, ya que exige doble condición: por un lado, que se trate de entidades privadas que tengan como objeto la defensa de intereses difusos o generales y, por otro, que tales intereses estén relacionados con el bien jurídico tutelado por la norma penal.

El nuevo artículo 102 introduce una batería de exclusiones personales y subjetivas que suponen un recorte significativo de la legitimación para el ejercicio de la acción popular. Así, se prohíbe su ejercicio por parte de los menores de edad, por quienes hayan sido condenados por sentencia firme por delito (con la salvedad de los delitos leves), y por jueces, fiscales y asociaciones profesionales de ambas carreras, así como partidos políticos y asociaciones o fundaciones vinculadas con ellos. Excluye también a personas jurídicas o entes públicos entre los que se encuentra el Gobierno, la Administración General del Estado, gobiernos autonómicos y locales, Congreso de los Diputados, Senado, Asambleas Legislativas de las CCAA, el Tribunal Constitucional, el CGPJ y demás órganos de gobierno del poder judicial, Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo y otros organismos que integren el sector público institucional.

Además, el precepto contiene una advertencia expresa contra el fraude de ley, declarando ineficaz cualquier personación que, en la práctica, sirva de vehículo indirecto a alguno de los sujetos excluidos.

Por su parte, el artículo 103 limita de forma tajante el ámbito material de la acción popular, acotándola a una lista cerrada de tipos delictivos.

En esta enumeración es donde podemos encontrar flagrantes ausencias sin dar una justificación objetiva para ello, tales como el delito de prevaricación (aunque curiosamente sí que incluye la prevaricación judicial), u otros delitos de interés público relevante como las insolvencias punibles, delitos societarios, blanqueo de capitales, delitos contra la Administración tales como fraude en la contratación, negociaciones y actuaciones prohibidas a funcionarios, por no hablar de que solo contiene referencia expresa al delito de malversación de caudales públicos sin mencionar expresamente otras formas de malversación.

Tampoco incluye delitos contra la Hacienda Pública, contra la Seguridad Social, o delitos contra el orden público tales como atentado o desobediencia, entre muchísimos otros.

Una curiosa y llamativa lista de ausencias.

Además, se prohíbe expresamente que la acusación popular pueda reclamar la acción civil derivada del delito, reservándola a quienes ostenten la condición de perjudicados directos.

El artículo 104, en su nueva redacción, introduce un criterio adicional de legitimación material. La persona física o jurídica que pretenda ejercer la acción popular deberá justificar la existencia de un vínculo concreto, relevante y suficiente con el interés público tutelado en el proceso penal. Además, el ejercicio de la acción popular podrá quedar condicionado a la prestación de una fianza, siendo ésta obligatoria si el Ministerio Fiscal no formula acusación.

Por último, la proposición introduce un nuevo artículo 104 bis, que regula un procedimiento de control más exhaustivo sobre el ejercicio de la acción popular. En virtud de este precepto, la solicitud de personación como acusación popular deberá venir acompañada de la documentación acreditativa del cumplimiento de todos los requisitos anteriormente descritos. Corresponderá al juez dictar un auto motivado, admitiendo o denegando la personación. Este control no solo se realiza al inicio del procedimiento, sino que se proyecta también a lo largo de su desarrollo: si el juez considera que el vínculo del acusador con el interés público ha desaparecido o se ha desvirtuado, podrá excluirlo del proceso. Asimismo, el artículo dispone que la acción popular solo podrá personarse antes del trámite de acusación, con lo cual se limita su capacidad de actuación procesal.

Una de las novedades más significativas de este precepto es la previsión de que, si ni el Ministerio Fiscal ni la acusación particular formulan acusación, el procedimiento se archivará, incluso si existe acción popular, salvo que el juez aprecie que concurre un interés exclusivamente público de especial relevancia

2. Consecuencias jurídicas y democráticas

A) Retroceso en la participación ciudadana

La reforma pretende condicionar este derecho mediante la exigencia de acreditar un «vínculo concreto, relevante y suficiente» con el objeto del proceso, lo que implica un abandono del carácter universal de la acción popular. Esto supone un retroceso democrático: el ciudadano ya no podrá intervenir en la persecución de delitos públicos salvo que justifique por qué tiene más derecho que cualquier otro a hacerlo. Este modelo contradice la lógica abierta, horizontal y participativa que la Constitución quiso imprimir a la administración de justicia penal en el art. 125 CE. (LA LEY 2500/1978)

B) Desigualdad de acceso a la Justicia

La exigencia de requisitos como la justificación del interés público o la prestación de fianza, sobre todo en caso de que no haya acusación del Ministerio Fiscal, introduce barreras de entrada selectivas que, en la práctica, harán inviable el ejercicio de la acción popular para la mayoría de los ciudadanos.

C) Riesgo de monopolización del ius puniendi

El proyecto refuerza el papel exclusivo del Ministerio Fiscal como único acusador en numerosos supuestos, especialmente cuando no hay un perjudicado por el delito que pueda personarse como acusación particular. Aunque esto podría parecer una solución de eficiencia institucional, en el modelo español el Ministerio Fiscal no es una autoridad independiente en términos constitucionales, sino que está jerárquicamente subordinado al Fiscal General del Estado, nombrado por el Gobierno.

Delegar en exclusiva al Ministerio Fiscal el ejercicio del ius puniendi plantea serios riesgos estructurales en aquellos casos en los que la política criminal se vea influida por intereses gubernamentales.

D) Indeterminación jurídica y arbitrariedad

La reforma introduce conceptos jurídicos indeterminados como el de «vínculo concreto, relevante y suficiente con el interés público tutelado en el proceso penal» como criterios para admitir o excluir la acción popular. Sin una definición legal clara, estos términos quedan a la libre interpretación del juzgador. Esta indeterminación normativa podría generar inseguridad jurídica y afectar negativamente al principio de legalidad.

3. ¿Una reforma a medida?

A pesar de lo que manifiesta la Exposición de Motivos para justificar esta reforma, no puede uno evitar preguntarse si la intervención de la acusación popular en causas recientes de gran repercusión han tenido algo que ver.

Si pensamos en acción popular a todos nos vienen a la cabeza investigaciones de gran trascendencia política y mediática, que han contado con la intervención activa de acusaciones populares, desempeñando un papel fundamental en el impulso de las investigaciones judiciales.

¿Se habrá vuelto la acusación popular molesta para algunos?

También cabe plantearse si la reforma propuesta responde a una necesidad real, y es que nuestro Ordenamiento Jurídico ya prevé mecanismos eficaces para evitar el uso indebido de la acción popular, sin necesidad de vaciar de contenido el artículo 125 CE (LA LEY 2500/1978), tales como la inadmisión de denuncias o querellas por parte del juez instructor, la imposición de sanciones por temeridad o mala fe procesal o el mismo archivo anticipado de actuaciones carentes de base penal.

En definitiva, son tantos los obstáculos que la reforma propuesta suponen para la acción popular que cabe a uno preguntarse si la finalidad perseguida con la proposición no es otra que la de hacerla desaparecer.

La reforma no mejora la acción popular: la extingue.